制度環(huán)境與社會(huì)組織發(fā)展:國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及其政策借鑒意義

陳成文黃開騰

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西南昌 330013;2.廣東技術(shù)師范學(xué)院管理學(xué)院,廣東廣州 510262)

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要力量。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的戰(zhàn)略目標(biāo),并強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移,發(fā)揮社會(huì)組織作用,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這就意味著,隨著我國(guó)社會(huì)治理格局由“共建共享”向“共建共治共享”的轉(zhuǎn)變,社會(huì)組織的地位將愈益凸顯。自20世紀(jì)80年代以來(lái),“結(jié)社革命”開始風(fēng)靡全球。受此影響,美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)組織迅猛發(fā)展,并逐漸在提供公共服務(wù)、解決社會(huì)問(wèn)題等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。雖然我國(guó)也在一定程度上受到“結(jié)社革命”的影響,但是我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展至今仍然嚴(yán)重滯后于時(shí)代發(fā)展的步伐,難以滿足“共建共治共享”的現(xiàn)實(shí)需要。造成這種困境的根本原因在于,我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展長(zhǎng)期受制于傳統(tǒng)的政府管理模式,缺乏良好的制度環(huán)境。制度環(huán)境是社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)性和決定性因素。社會(huì)組織的制度環(huán)境是指影響社會(huì)組織發(fā)展的一系列規(guī)則或者規(guī)范[1]。它主要包括登記注冊(cè)制度、稅收優(yōu)惠政策、資金籌集制度、監(jiān)督制度和法律體系等方面的內(nèi)容。登記注冊(cè)制度決定了社會(huì)組織能否具備法人身份,是社會(huì)組織發(fā)展的前提;稅收優(yōu)惠政策和資金籌集制度決定了社會(huì)組織能否持續(xù)運(yùn)營(yíng),是社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵;監(jiān)督制度決定了社會(huì)組織的公信力,是社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ);法律體系決定了社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展,是社會(huì)組織發(fā)展的保障。要促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展,激發(fā)社會(huì)組織活力,就必須優(yōu)化社會(huì)組織成長(zhǎng)的制度環(huán)境。在這方面,美國(guó)、英國(guó)、日本三國(guó)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)和借鑒它們的有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)于我國(guó)踐行新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理思想,打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,顯得尤為緊迫和重要。

1 制度環(huán)境與社會(huì)組織發(fā)展:美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是世界上社會(huì)組織最發(fā)達(dá)的國(guó)家。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),1950年美國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量?jī)H5萬(wàn)個(gè)左右,到2001年,增長(zhǎng)至160多萬(wàn)個(gè),總支出高達(dá)8 200多億美元,約占GDP的8%[2]。美國(guó)社會(huì)組織的迅猛發(fā)展,主要得益于政府為之提供了良好的制度條件。

1.1 寬松的登記注冊(cè)制度

美國(guó)社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面扮演了非常重要的角色,有效彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)的不足。這就使美國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生了較高的信任度和依賴度。美國(guó)政府為社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供了良好的政策支持。美國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織成立的門檻要求非常低,公民只要有創(chuàng)辦社會(huì)組織的意愿,就可以不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批程序創(chuàng)辦。即使是未經(jīng)政府批準(zhǔn)成立的社會(huì)組織,也同樣可以在滿足一定條件下享受相應(yīng)的稅收減免待遇。美國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量眾多、類型多樣,其法律地位有一定的差異性,政府對(duì)其登記注冊(cè)的要求也有所區(qū)別。從法律形式上來(lái)看,美國(guó)社會(huì)組織主要分為非公司社團(tuán)、公司社團(tuán)和信托組織三種類型。創(chuàng)辦非公司社團(tuán)無(wú)需政府批準(zhǔn),公民有意愿即可成立,但這一類社會(huì)組織的活動(dòng)范圍有限,只能在其所在州范圍內(nèi)活動(dòng);創(chuàng)辦公司社團(tuán)需要經(jīng)過(guò)一定的登記注冊(cè)程序,雖然手續(xù)相對(duì)復(fù)雜,但公民特別熱衷于成立這種法律形式的社會(huì)組織,其原因在于這種法律形式的社會(huì)組織可以按公司法的規(guī)定只承擔(dān)有限責(zé)任,而且可以更容易享受免稅待遇;信托組織則是致力于特定宗旨的資產(chǎn)實(shí)體,是按托管條約建立的把資產(chǎn)交給托管人管理的組織[2]。由于信托組織基于委托關(guān)系而成立,因此,在美國(guó)該類社會(huì)組織也不需要另外登記注冊(cè)?？傊?美國(guó)社會(huì)組織的登記注冊(cè)制度相對(duì)寬松,公民創(chuàng)辦社會(huì)組織的程序也比較簡(jiǎn)便。這種寬松化的登記注冊(cè)制度有利于社會(huì)組織的成長(zhǎng)。

1.2 激勵(lì)性的稅收制度

稅收制度具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能,是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要政策工具。實(shí)施激勵(lì)性的稅收制度是美國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要舉措,也是美國(guó)社會(huì)組織長(zhǎng)期繁榮發(fā)展的重要原因之一。美國(guó)激勵(lì)性的稅收制度主要體現(xiàn)在對(duì)獲得免稅資格的慈善組織給予稅收減免。在免稅資格獲取方面,美國(guó)實(shí)行的是成立法人和獲取稅收減免資格相互分開的制度。在美國(guó),除了教會(huì)組織以及年收入不超過(guò)5 000萬(wàn)美元的小規(guī)模組織之外,其它類型的所有組織均需要向國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(IRS)提出減免稅收的申請(qǐng)。美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局會(huì)根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法典》第501(C)(3)條關(guān)于免稅組織和慈善捐助扣除相關(guān)稅收的規(guī)定對(duì)社會(huì)組織減免稅收的申請(qǐng)進(jìn)行審查,對(duì)審查合格的社會(huì)組織給予稅收優(yōu)惠資格[3]。目前,美國(guó)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)非營(yíng)利組織自身收入的稅收減免;二是對(duì)向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的公司和個(gè)人給予稅收減免。對(duì)于前者,凡經(jīng)由美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局查實(shí)并給予免稅資格的社會(huì)組織,其“正常所得”(包括政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員繳費(fèi)等)免交公司所得稅;對(duì)于后者,給予公司或者個(gè)人稅前扣除的優(yōu)惠待遇:對(duì)于個(gè)人捐贈(zèng),若受捐對(duì)象是享有免稅資格的公益性組織,則稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)為不得超過(guò)其調(diào)整后收入的50%,但超出部分可享受5年的向后結(jié)轉(zhuǎn)期限;對(duì)于公司捐贈(zèng),則稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)為不得超過(guò)其調(diào)整后收入的10%,但超過(guò)限額部分也可享受5年的結(jié)轉(zhuǎn)期限[4]?？梢?美國(guó)政府給予社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠力度非常大,而這些稅收優(yōu)惠也必然會(huì)對(duì)社會(huì)力量支持社會(huì)組織發(fā)展形成有效的引導(dǎo)和激勵(lì)作用。

1.3 市場(chǎng)化的資金籌集機(jī)制

作為世界上市場(chǎng)化程度最高的國(guó)家之一,商業(yè)化廣泛滲透于美國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。雖然社會(huì)組織的宗旨不以營(yíng)利為目的,但是由于美國(guó)社會(huì)組織數(shù)量過(guò)大,政府難以全面資助,再加上民間募捐有一定的難度,因此,更多的社會(huì)組織會(huì)借助商業(yè)化途徑尋找經(jīng)費(fèi)支持,以維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然,由于社會(huì)組織的非營(yíng)利特性以及追求公益的宗旨,其商業(yè)所得利潤(rùn)不能用于分配,只能運(yùn)用于機(jī)構(gòu)自身發(fā)展以及公益事業(yè)領(lǐng)域。薩拉蒙教授的一項(xiàng)研究表明,1995年,在美國(guó)非營(yíng)利部門的收入中,服務(wù)收入和銷售收入占57%,政府資助占30%,民間捐贈(zèng)占13%[3]。由此可知,美國(guó)非營(yíng)利部門的收入主要為服務(wù)收入和銷售收入,計(jì)費(fèi)服務(wù)的商業(yè)化模式已經(jīng)成為美國(guó)社會(huì)組織籌資的重要途徑。當(dāng)前,美國(guó)社會(huì)組織介入商業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)是非常普遍的現(xiàn)象,只是方式不同而已。一些社會(huì)組織會(huì)與私營(yíng)企業(yè)簽訂合作協(xié)議,以換取對(duì)方的捐款。如1997年底,美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)與一家日用電器廠家簽訂合作協(xié)議,前者承諾支持后者的產(chǎn)品,后者則保證每年向前者提供數(shù)百萬(wàn)美元的捐款。也有一些社會(huì)組織會(huì)建立營(yíng)利性分支機(jī)構(gòu),與私營(yíng)企業(yè)合資發(fā)展。如非營(yíng)利性的消費(fèi)者聯(lián)盟設(shè)立了營(yíng)利性的下屬機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)出版各種書籍,指導(dǎo)人們?nèi)绾翁暨x醫(yī)生、如何選購(gòu)藥品等[5]。可以說(shuō),市場(chǎng)化的資金籌集機(jī)制是美國(guó)社會(huì)組織繁榮發(fā)展的一個(gè)重要制度條件。

2 制度環(huán)境與社會(huì)組織發(fā)展:英國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)的社會(huì)組織通常被稱為“志愿組織”或“慈善組織”。兩者的含義有一定的差異性。志愿組織是指人們基于一定的利益自愿集合而成的非營(yíng)利性組織;慈善組織則是指基于追求公益目標(biāo)集合而成的公益性組織。也就是說(shuō),志愿組織是廣義的社會(huì)組織;慈善組織則是以公益為目的的志愿組織。據(jù)統(tǒng)計(jì),在英國(guó)英格蘭和威爾士地區(qū),注冊(cè)的慈善組織有18.9萬(wàn)個(gè),年收入高達(dá)600億英鎊,擁有資產(chǎn)1 400億,專職從業(yè)人員有30萬(wàn)名,志愿者有300萬(wàn)人;此外,還有大量未注冊(cè)的志愿組織[2]。英國(guó)社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展,根本原因在于政府營(yíng)造了良好的制度環(huán)境。

2.1 多樣化的登記注冊(cè)制度

在英國(guó),不同類型社會(huì)組織的登記方式具有一定的差異性。一般說(shuō)來(lái),英國(guó)社會(huì)組織的法律形式主要分為法人組織形式和非法人形式兩種。其中法人組織形式主要包括有限公司、行業(yè)與儲(chǔ)蓄互助會(huì)、慈善法人組織、議會(huì)法案設(shè)立團(tuán)體、皇家法案設(shè)立團(tuán)體等,非法人形式主要包括信托、非法人社團(tuán)、友誼社等[2]。不同的法律形式意味著不同形式的組織所接受的法律規(guī)范不同,而其所接受的法律規(guī)范不同,往往也意味著其登記制度不同。目前,大多數(shù)社會(huì)組織采用有限公司形式,這一類社會(huì)組織因其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與公司較為接近,必須接受《公司法》的規(guī)范,需要在商務(wù)部的公司局進(jìn)行登記注冊(cè)。行業(yè)與儲(chǔ)蓄互助會(huì)主要包括社區(qū)公益社和合作社,前者指基于社區(qū)利益從事商業(yè)活動(dòng)的社團(tuán);后者指基于成員共同利益需要而成立的組織。這兩種類型的組織要接受《行業(yè)與儲(chǔ)蓄互助會(huì)法》的規(guī)范,需要在財(cái)政部門進(jìn)行登記注冊(cè)。慈善法人組織是依據(jù)《慈善法》(2006)而成立的新型組織形式,這種類型的社會(huì)組織直接在慈善委員會(huì)注冊(cè)登記,并直接獲得慈善組織減免稅的資格。議會(huì)法案設(shè)立團(tuán)體和皇家法案設(shè)立團(tuán)體兩種法人組織形式以及信托、非法人社團(tuán)、友誼社三種非法人組織形式不需要注冊(cè)登記,其成立方式更為自由和靈活[2]。同時(shí),英國(guó)實(shí)行的是組織成立與獲得慈善資格分開的制度。因此,在這些不同法律形式的社會(huì)組織中,除了在慈善委員會(huì)直接登記的慈善法人組織以及不需要登記的兩類慈善組織(豁免登記的慈善組織和排除登記的慈善組織)①豁免登記的慈善組織主要指已經(jīng)接受其他專門機(jī)制的監(jiān)管、無(wú)需再接受慈善組織監(jiān)管的組織;排除登記的慈善組織主要包括年收入1 000英鎊以下的小慈善組織以及皇家法案或議會(huì)特別注明不需要登記的慈善組織。之外,其他類型的組織法人要想獲得減免稅資格,必須要在慈善委員會(huì)申請(qǐng)注冊(cè)為慈善組織。因此,英國(guó)社會(huì)組織的登記注冊(cè)制度具有多樣化特征。公民在創(chuàng)立社會(huì)組織時(shí)可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行相應(yīng)的登記注冊(cè),這就有利于社會(huì)組織的多樣性發(fā)展。

2.2 齊備的法律體系

英國(guó)是世界上最早以立法形式促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的國(guó)家。早在1601年,英國(guó)政府就頒布了《慈善法》和《濟(jì)貧法》,鼓勵(lì)民間力量參與慈善事業(yè)。二戰(zhàn)以后,英國(guó)政府繼續(xù)強(qiáng)化慈善事業(yè)的立法工作。1960年,英國(guó)政府在高度整合相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上制訂了新的《慈善法》[6],由此開啟了以立法保障慈善組織發(fā)展的新時(shí)代?！洞壬品ā泛髞?lái)又歷經(jīng)1992年、1993年、2006年三次修訂,日臻完善。2006年新修訂的《慈善法》首次對(duì)慈善委員會(huì)的法律地位進(jìn)行了定位,進(jìn)而為慈善委員會(huì)履行對(duì)慈善組織的監(jiān)管職能提供了法律保障,為慈善組織的健康發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。對(duì)于英國(guó)的慈善組織而言,無(wú)論其是否為法人組織,都必須遵守《慈善法》。從這個(gè)意義上說(shuō),《慈善法》就是英國(guó)慈善組織的基本法。除了《慈善法》,為了保障包括慈善組織在內(nèi)的所有社會(huì)組織的健康發(fā)展,英國(guó)還制定了其他一系列相關(guān)的法律。例如,《公司法》形成了對(duì)有限公司類型社會(huì)組織的規(guī)范,《行業(yè)與儲(chǔ)蓄互助會(huì)法》形成了對(duì)行業(yè)與儲(chǔ)蓄互助會(huì)類型社會(huì)組織的規(guī)范,《友誼社法》形成了對(duì)友誼社類型社會(huì)組織的規(guī)范。值得一提的是,英國(guó)政府針對(duì)入戶籌款制定的《入戶籌款法》以及針對(duì)街邊籌款制定的《警政、供應(yīng)商法》《慈善籌款法令》《街邊籌款條例》等法律規(guī)范,都有力地促進(jìn)了社會(huì)組織籌資的合法化[2]。

2.3 專門化的監(jiān)督制度

由于英國(guó)的慈善組織享有稅收優(yōu)惠政策,社會(huì)影響力大,因此,英國(guó)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督主要指向慈善組織。為了保證慈善組織的行為符合“公益目的”,英國(guó)建立了內(nèi)容上相互銜接的“四層次”監(jiān)督體系。第一個(gè)層次是普遍性監(jiān)督,對(duì)所有慈善組織行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束,確保其符合法律規(guī)定;第二層次是基于法律形式的規(guī)范,即監(jiān)督不同法律形式的慈善組織的行為是否符合專門化的法律規(guī)范;第三層次是慈善委員會(huì)的專門化監(jiān)督,即享有監(jiān)督權(quán)的慈善委員會(huì)通過(guò)履行登記、支持、監(jiān)督、調(diào)查等職能對(duì)慈善組織進(jìn)行全方位的督查;第四層次是理事會(huì)對(duì)慈善組織的監(jiān)督,即慈善組織的理事會(huì)對(duì)慈善組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)宗旨、運(yùn)作機(jī)制等方面進(jìn)行自我監(jiān)督[2]。在這四個(gè)層次的監(jiān)督中,最具有影響力和權(quán)威性的是由慈善委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)慈善組織的專門化監(jiān)督。這是因?yàn)?按照《慈善法》的規(guī)定,志愿組織要想獲得減免稅的優(yōu)惠待遇,就必須在慈善委員會(huì)注冊(cè)為慈善組織,同時(shí)對(duì)于已經(jīng)成為慈善組織的志愿組織,也必須接受慈善委員會(huì)的監(jiān)督,若發(fā)現(xiàn)其行為有違法律,可以移交法院處理。換言之,英國(guó)的社會(huì)組織能否成為慈善組織要由慈善委員會(huì)行使決定權(quán),已經(jīng)成為慈善組織的社會(huì)組織能否持續(xù)獲得減免稅的資格同樣要由慈善委員會(huì)來(lái)決定。這樣的制度安排無(wú)形中強(qiáng)化了慈善委員會(huì)的地位和權(quán)力,提升了其監(jiān)督的影響力。從性質(zhì)上看,慈善委員會(huì)并非政府機(jī)關(guān),與政府并無(wú)隸屬關(guān)系,而是獨(dú)立于政府運(yùn)行的“公共體”。在工作中,慈善委員會(huì)不需要對(duì)政府負(fù)責(zé),只需對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這就避免了政府的行政性干預(yù),保證了慈善委員會(huì)運(yùn)行的獨(dú)立性,提高了監(jiān)督的客觀性、專業(yè)性和科學(xué)性。可以說(shuō),由專門化的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)——慈善委員會(huì)對(duì)慈善組織的運(yùn)行進(jìn)行全方位的監(jiān)督,是英國(guó)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要制度安排,也是英國(guó)社會(huì)組織監(jiān)督制度的一大特色。

3 制度環(huán)境與社會(huì)組織發(fā)展:日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

與美國(guó)和英國(guó)不同,日本社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出跨越式、突變式的特征。由于長(zhǎng)期受到儒家文化的影響,日本官本位文化較濃,政府對(duì)社會(huì)組織的信任度較低。20世紀(jì)90年代以前,由于日本政府實(shí)行嚴(yán)格的控制發(fā)展制度,因而其社會(huì)組織的發(fā)展十分緩慢。然而,隨著社會(huì)組織在震后救災(zāi)、災(zāi)后重建等方面的作用日益凸顯,日本政府開始審視自身與社會(huì)組織的關(guān)系,開始越來(lái)越重視社會(huì)組織的作用。20世紀(jì)90年代以后,日本政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度由“控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀帧?開始著手推進(jìn)制度創(chuàng)新,不斷優(yōu)化制度環(huán)境,從而使社會(huì)組織獲得了跨越式發(fā)展。

3.1 差異性的登記注冊(cè)制度

日本對(duì)社會(huì)組織法人的劃分較為精細(xì)。以一般社團(tuán)法人/一般財(cái)團(tuán)法人(統(tǒng)稱一般法人)、公益社團(tuán)法人/公益財(cái)團(tuán)法人(統(tǒng)稱公益法人)、特定非營(yíng)利活動(dòng)法人、特定公益法人等四種法人類型為典型代表。這四種法人類型的法律依據(jù)不同,政府對(duì)其成立方式的要求也不同。一般法人主要基于準(zhǔn)則創(chuàng)立,無(wú)需經(jīng)過(guò)政府機(jī)關(guān)的審查,只要組織章程經(jīng)過(guò)公證且提交至法務(wù)省法務(wù)局進(jìn)行法人登記,就可獲得法人資格[7]。一般法人的業(yè)務(wù)范圍較大,只要不違反法律,可以從事任何不以營(yíng)利為目的的事業(yè)。公益法人主要基于認(rèn)定原則創(chuàng)立,也就是說(shuō),要成為公益法人,必須要向公益認(rèn)定機(jī)關(guān)申請(qǐng)公益資格認(rèn)定[8]。日本2008年的法律制度改革實(shí)現(xiàn)了法人設(shè)立與公益性認(rèn)定的制度化分離,明確了社會(huì)組織成為公益法人要經(jīng)過(guò)公益認(rèn)定機(jī)關(guān)進(jìn)行公益資格認(rèn)定的先決條件。目前,公益法人的公益認(rèn)定機(jī)關(guān)主要包括內(nèi)閣總理大臣(首相)和都道府縣的知事(行政首長(zhǎng))。前者主要負(fù)責(zé)對(duì)跨兩個(gè)以上縣域活動(dòng)的全國(guó)性一般法人進(jìn)行公益認(rèn)定,后者負(fù)責(zé)對(duì)縣域內(nèi)活動(dòng)的地方性一般法人進(jìn)行公益認(rèn)定。同時(shí),為了保證公益認(rèn)定的專業(yè)性、權(quán)威性和公平性,公益認(rèn)定并非直接由認(rèn)定機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定,而是交給擁有公益認(rèn)定權(quán)限的第三方機(jī)構(gòu)依照公益法人的基準(zhǔn)要件進(jìn)行認(rèn)定,最后由認(rèn)定機(jī)關(guān)對(duì)其認(rèn)定結(jié)果進(jìn)行認(rèn)可。而一旦一般法人通過(guò)公益認(rèn)定,則可改名變?yōu)楣娣ㄈ?其業(yè)務(wù)范圍也隨之縮小至法律基于“公益目的”認(rèn)定的事業(yè)。特定非營(yíng)利法人主要基于認(rèn)證原則進(jìn)行創(chuàng)立,主管部門只對(duì)申請(qǐng)組織提交的相關(guān)文件、資料進(jìn)行形式上的審查,只要符合相關(guān)法律規(guī)定,就可以在期限內(nèi)獲得批準(zhǔn)。在業(yè)務(wù)范圍方面,根據(jù)《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》,特定非營(yíng)利活動(dòng)法人不包括財(cái)團(tuán)法人,只能是社團(tuán)法人,必須從事該法列舉的至少一種特定非營(yíng)利活動(dòng),不得從事以推動(dòng)、支持或反對(duì)某一政治原則的活動(dòng),以及推薦、支持、反對(duì)某一政治競(jìng)選人的活動(dòng)[9]。特定公益法人主要基于準(zhǔn)許原則進(jìn)行成立,這類法人的建立要得到政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)或許可(但主管部門不帶有自由裁量權(quán),只要符合條件,主管部門就批準(zhǔn)),比如社會(huì)福利法人的成立要得到縣知事或中央政府厚生省的批準(zhǔn),私立非大學(xué)法人要得到縣教育署的批準(zhǔn),私立大學(xué)法人要得到文部省的批準(zhǔn),醫(yī)療法人要得到縣知事或中央政府厚生省的批準(zhǔn)[5]。由此可見,日本政府對(duì)社會(huì)組織的登記管理體現(xiàn)出了分類管理、區(qū)別對(duì)待、寬嚴(yán)相濟(jì)的特征,而這種差別化的登記注冊(cè)制度也滿足了不同類型社會(huì)組織的需要,促進(jìn)了不同類型社會(huì)組織的協(xié)同發(fā)展。

3.2 精細(xì)化的法律體系

日本社會(huì)組織的法律框架始于1896年明治政府頒發(fā)的《民法》?！睹穹ā返谌臈l規(guī)定:“凡與祭祀、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、技藝以及其他公益事業(yè)相關(guān)且不以營(yíng)利為目的的社團(tuán)或財(cái)團(tuán),必須經(jīng)由政府主管部門(主務(wù)官?gòu)d)的許可,方能注冊(cè)為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人?！边@是日本歷史上首個(gè)規(guī)范社會(huì)組織的公益法人制度。與此同時(shí),針對(duì)在教育、醫(yī)療、宗教、社會(huì)福利等領(lǐng)域出現(xiàn)的社會(huì)組織,基于《民法》第三十四條的規(guī)定尚未涉及的現(xiàn)實(shí)情況,政府為此專門制定了特定公益法,為這些新型社會(huì)組織取得法人地位提供法律支持。公益法人制度雖然使日本社會(huì)組織的發(fā)展有了法律依據(jù),但是由于它受制于政府主管部門的自由裁量權(quán),致使大量社會(huì)組織無(wú)法獲得合法化身份,因此嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。為了改變這種狀況,《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》于1998年應(yīng)勢(shì)而生,并于2002、2003年進(jìn)行了兩次修訂?！短囟ǚ菭I(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》降低了公益類社會(huì)組織成立公益法人的登記門檻,促進(jìn)了公益類社會(huì)組織的發(fā)展。此外,為了促進(jìn)互助協(xié)會(huì)、商會(huì)、校友會(huì)、俱樂(lè)部等互惠型社會(huì)組織的發(fā)展,日本政府于2001年頒布了《中間法人法》,使得互惠型社會(huì)組織的成立有了法律依據(jù)。2006年以后,為了進(jìn)一步優(yōu)化非營(yíng)利組織發(fā)展的制度環(huán)境,推動(dòng)非營(yíng)利組織健康發(fā)展,日本政府先后頒布了《關(guān)于一般社團(tuán)法人以及一般財(cái)團(tuán)法人法》《關(guān)于公益社團(tuán)法人以及公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定法》《伴隨實(shí)施關(guān)于一般社團(tuán)法人、一般財(cái)團(tuán)法人法以及關(guān)于公益社團(tuán)法人、公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定法、有關(guān)相關(guān)法律完善法》。新法實(shí)施后,《民法》中公益法人的相關(guān)條款以及中間法人被廢止,并納入新的一般法人中,而特定非營(yíng)利法人以及社會(huì)福利法人、私立學(xué)校法人、醫(yī)療法人等特定公益法人暫時(shí)被保留了下來(lái)[9]。此外,針對(duì)一些特殊的領(lǐng)域,日本政府還制定了相應(yīng)的法律。如針對(duì)從事刑釋人員改造和保護(hù)事業(yè)的法人,于1996年制定了《更生保護(hù)事業(yè)法》[8]?？梢哉f(shuō),日本社會(huì)組織法律體系的精細(xì)化,為不同領(lǐng)域的社會(huì)組織提供了有力的法律支撐。

3.3 多樣化的稅收優(yōu)惠政策

在日本,稅收優(yōu)惠政策在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展中發(fā)揮了重要的激勵(lì)和調(diào)節(jié)作用。日本的稅收優(yōu)惠政策包括對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠和對(duì)于捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠。對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)為對(duì)其收入所得的稅收減免,但是由于社會(huì)組織類型多樣且其從事的活動(dòng)或事業(yè)對(duì)于公共利益的貢獻(xiàn)程度不同,故政府給予的稅收優(yōu)惠程度也不同。對(duì)于一般法人而言,由于其業(yè)務(wù)范圍較大、自由度高,故除了捐款、會(huì)費(fèi)等收入免征稅之外,作為重要收入來(lái)源的經(jīng)營(yíng)性收入不能享受減免稅收的待遇,而是按照營(yíng)利法人的納稅標(biāo)準(zhǔn)給予征收公司所得稅。對(duì)于經(jīng)過(guò)公益認(rèn)定的公益法人,由于其宗旨在于為公共利益服務(wù),故對(duì)其開展與公共利益相關(guān)的事業(yè)收益給予免稅,而對(duì)其開展的營(yíng)利性收入則給予減稅。若公益法人的營(yíng)利性活動(dòng)收入超過(guò)800萬(wàn)日元,其公司所得稅的稅率為30%,若少于800萬(wàn)日元,則稅率為22%[8],而一般法人的稅率為37.5%。但是,如果營(yíng)利性收入被用于公益事業(yè),那么根據(jù)“視為捐贈(zèng)制度”[10],也可以享受免稅待遇。對(duì)于特定非營(yíng)利活動(dòng)法人,其營(yíng)利活動(dòng)產(chǎn)生的收入按照公益法人相同的課稅方式繳納公司所得稅。對(duì)于特定公益法人,基本上能享有與公益法人同等的稅收優(yōu)惠,但也略有差異,比如他們的營(yíng)利活動(dòng)收入可以減稅50%,醫(yī)療法人的征稅方式無(wú)異于私益法人,但對(duì)于專門為公共利益服務(wù)的“特殊醫(yī)療法人”,其公司所得稅的稅率為22%[3]。對(duì)于捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)為給予捐贈(zèng)企業(yè)或個(gè)人享受稅前扣除的待遇,且捐贈(zèng)主體不同、受捐組織類型不同,待遇也略有不同。一般而言,個(gè)人向公益法人或特定非營(yíng)利活動(dòng)法人、特定公益法人捐贈(zèng),可將所捐款項(xiàng)超過(guò)5 000日元的部分,年所得30%以內(nèi)在稅前扣除;企業(yè)向公益法人或特定社會(huì)組織活動(dòng)法人捐贈(zèng),可享受全額稅前扣除的待遇,企業(yè)向特定公益促進(jìn)法人捐贈(zèng),只要其滿足設(shè)定條件,便可享受稅前扣除待遇[11]?？梢?日本的稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了其以稅收優(yōu)惠引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的制度設(shè)計(jì)初衷。

3.4 全方位的監(jiān)督機(jī)制

日本非常重視對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督,形成了以政府、公民和第三部門為主體的全方位監(jiān)督機(jī)制。一是政府監(jiān)督。在《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》頒布之前,日本主要實(shí)行業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管體制,政府對(duì)社會(huì)組織的成立和發(fā)展具有“生殺大權(quán)”,監(jiān)督權(quán)力非常大;新法出臺(tái)之后,雖雙重監(jiān)管體制被廢除,但是政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)性的監(jiān)督作用。目前,政府主要通過(guò)“資格審查、法人登記、確認(rèn)稅收優(yōu)惠資格等”[10]途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督,確保其合法運(yùn)營(yíng)和健康發(fā)展。二是公民監(jiān)督。作為社會(huì)組織的重要服務(wù)對(duì)象,公民對(duì)社會(huì)組織服務(wù)之好壞最具有發(fā)言權(quán),故推進(jìn)其參與監(jiān)督社會(huì)組織具有必然性和重要性。鑒于此,日本政府不斷創(chuàng)造條件為公民發(fā)揮監(jiān)督作用提供便利。例如,日本內(nèi)閣府非常重視與公民的溝通,每年都會(huì)將針對(duì)社會(huì)組織的調(diào)研報(bào)告公布于眾,以增強(qiáng)公民對(duì)社會(huì)組織的了解[10]。同時(shí),日本政府還規(guī)定,取得法人資格的社會(huì)組織必須按照規(guī)定“向公眾公開事業(yè)報(bào)告書等信息,供市民隨時(shí)查閱”[10],全方面接受公眾監(jiān)督。三是第三部門監(jiān)督。針對(duì)公益法人類型的社會(huì)組織,基于“誰(shuí)認(rèn)定,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求,公益認(rèn)定委員會(huì)自然要對(duì)其所認(rèn)定的公益法人在運(yùn)行過(guò)程中是否符合公益基準(zhǔn)承擔(dān)起監(jiān)督的責(zé)任。具體說(shuō)來(lái),公益認(rèn)定委員會(huì)會(huì)通過(guò)公益認(rèn)定機(jī)關(guān)(首相或知事),“要求公益法人提交報(bào)告或直接進(jìn)入法人事務(wù)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,以監(jiān)督公益法人是否嚴(yán)格遵守公益認(rèn)定基準(zhǔn)”[8]。

4 美、英、日三國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策借鑒意義

上述分析表明,美、英、日三國(guó)社會(huì)組織良性發(fā)展的根本原因在于建立了良好的制度環(huán)境。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、激發(fā)社會(huì)組織活力具有重要的政策借鑒意義。

4.1 改革社會(huì)組織登記注冊(cè)制度

長(zhǎng)期以來(lái),由于政府對(duì)社會(huì)組織存在著不信任的思維慣習(xí),因而對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)實(shí)行了雙重管理體制,即社會(huì)組織只有先接受業(yè)務(wù)主管單位的審查同意才能到民政部門登記注冊(cè)。這種雙重管理體制無(wú)疑提高了社會(huì)組織登記注冊(cè)的門檻,從而阻礙了社會(huì)組織的大力發(fā)展。因此,改革以雙重管理體制為特征的登記注冊(cè)制度勢(shì)在必行。改革的重點(diǎn)在于:一是要全面降低社會(huì)組織登記注冊(cè)門檻,降低現(xiàn)有法律規(guī)定的社會(huì)組織創(chuàng)立在辦公場(chǎng)所、資金、人員數(shù)量等方面的要求,從而促進(jìn)更多的社會(huì)組織順利獲得法人資格。二是要完善分類登記注冊(cè)管理制度。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出:“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。”中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)再次指出:“穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織直接登記。”這就意味著,對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,可以實(shí)行直接登記。但是,《意見》還指出:“完善業(yè)務(wù)主管單位前置審查,對(duì)直接登記范圍之外的其他社會(huì)組織,繼續(xù)實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。”這又意味著,對(duì)于直接登記范圍之外的其他社會(huì)組織,仍然繼續(xù)實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的登記注冊(cè)管理制度?；诖?筆者建議,可以嘗試性地實(shí)行直接登記與備案登記相結(jié)合的制度,即對(duì)于宗旨和目標(biāo)符合法律規(guī)定基本條件的社會(huì)組織,則允許其直接登記注冊(cè);而對(duì)于基本條件尚不成熟的社會(huì)組織,則先允許其在民政部門或者街道辦事處進(jìn)行登記備案,從而使之以合法身份提供社會(huì)服務(wù),待基本條件成熟以后,再允許其直接登記注冊(cè)。

4.2 完善社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策

充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)和引導(dǎo)作用,是美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)需要進(jìn)一步完善社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策。第一,強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織自身的稅收減免。目前,我國(guó)針對(duì)社會(huì)組織自身的稅收減免主要存在兩方面問(wèn)題:其一,減免稅收的項(xiàng)目構(gòu)成不完整。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠更多體現(xiàn)在所得稅的減免上,而我國(guó)“主要體現(xiàn)在政府對(duì)事業(yè)單位的撥款、政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體的資助、社會(huì)團(tuán)體收取的會(huì)費(fèi)、各類社會(huì)組織得到的社會(huì)捐贈(zèng)收入,以及非營(yíng)利的醫(yī)療和科研機(jī)構(gòu)的主要收入”[13]。然而,隨著社會(huì)組織獨(dú)立性的增強(qiáng)以及業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大,在政府資助難以保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行和發(fā)展壯大的情況下,開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)會(huì)成為社會(huì)組織籌集資金的重要途徑。對(duì)此,未來(lái)要著重探索如何在所得稅方面給予社會(huì)組織更多的稅收優(yōu)惠待遇。其二,稅收優(yōu)惠缺乏差異性。由于不同社會(huì)組織對(duì)公共利益的貢獻(xiàn)程度存在著差異性,因此,美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行差異性稅收優(yōu)惠政策。目前我國(guó)缺乏對(duì)社會(huì)組織免稅資格的審定機(jī)制,只要是社會(huì)組織,都可能享受稅收優(yōu)惠,也都可能無(wú)緣于稅收優(yōu)惠[3]。顯然,“一刀切”的做法既無(wú)法發(fā)揮稅收優(yōu)惠的激勵(lì)性,也會(huì)帶來(lái)極大的不公平。鑒于此,可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),建立稅收減免申請(qǐng)機(jī)制。要把社會(huì)組織向稅務(wù)部門提交稅收優(yōu)惠申請(qǐng)作為其享受稅收優(yōu)惠的前提和條件,而稅務(wù)部門也要基于公益目的劃分出不同等級(jí)的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)社會(huì)組織與公益的相關(guān)度給予其不同的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn),以此激發(fā)社會(huì)組織以更大熱情投身于公益事業(yè)之中。第二,完善捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠政策。目前,我國(guó)關(guān)于捐贈(zèng)者稅收優(yōu)惠的政策規(guī)定主要體現(xiàn)在《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》等法規(guī)之中?！镀髽I(yè)所得稅法》第九條規(guī)定:“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出,在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！薄秱€(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第二十四條規(guī)定:“捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分,可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除?！毕鄬?duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,這樣的優(yōu)惠政策還存在著力度不夠、差異性不突出、超額不能結(jié)轉(zhuǎn)等問(wèn)題,因此,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)需要,可針對(duì)這四類社會(huì)組織制定更為優(yōu)惠的捐贈(zèng)收稅優(yōu)惠政策,以引導(dǎo)社會(huì)力量支持這四類社會(huì)組織的發(fā)展,尤其要規(guī)定超過(guò)數(shù)額的結(jié)轉(zhuǎn)年限,以激勵(lì)捐贈(zèng)者更大程度地參與公益事業(yè)。

4.3 構(gòu)建全方位的社會(huì)組織監(jiān)督機(jī)制

公共性和公信力是社會(huì)組織的生命線,加強(qiáng)監(jiān)督是保障和提升其公共性和公信力的重要途徑。如果缺乏監(jiān)督,社會(huì)組織就有可能借公益之名行謀取利益之事,而一旦出現(xiàn)這種情況,社會(huì)組織的聲譽(yù)和公信力就會(huì)受到重要影響,其可持續(xù)發(fā)展就難以保障。因此,加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建,為社會(huì)組織發(fā)展編織全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),是促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的重要途徑。第一,建立第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度。隨著雙重管理向直接登記注冊(cè)的轉(zhuǎn)化,原來(lái)作為承擔(dān)監(jiān)督職能的業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督權(quán)力和渠道也會(huì)隨之喪失,這就意味著對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督力度可能會(huì)因此而變小。因此,為了避免業(yè)務(wù)主管部門的退出而導(dǎo)致監(jiān)督乏力,同時(shí)也為了保障監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性和權(quán)威性,建立第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度非常具有必要性。目前,北京等地方在社會(huì)實(shí)踐中創(chuàng)新了以樞紐型社會(huì)組織代替業(yè)務(wù)主管部門來(lái)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督的做法,具有一定的推廣價(jià)值。但是樞紐型社會(huì)組織本身就屬于社會(huì)組織,由其監(jiān)督其他社會(huì)組織可能會(huì)出現(xiàn)自身難以被監(jiān)督的問(wèn)題。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,學(xué)習(xí)英國(guó)、日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建獨(dú)立于政府部門的常設(shè)性第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨。第二,推進(jìn)社會(huì)組織信息公開制度。為了保障公眾的知情權(quán)以及加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督,必須推進(jìn)社會(huì)組織信息公開制度。社會(huì)組織必須將組織章程、各項(xiàng)收入、各項(xiàng)支出、組織開展活動(dòng)的相關(guān)計(jì)劃、年度工作報(bào)告等未涉及國(guó)家機(jī)密的內(nèi)容及時(shí)公布于眾。一方面,社會(huì)組織要建立公布欄,及時(shí)公布相關(guān)信息,以接受服務(wù)對(duì)象和公民的監(jiān)督;另一方面,民政部門要建立社會(huì)組織信息公開網(wǎng)站,并要求所有備案的社會(huì)組織將相關(guān)信息及時(shí)公布,以接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。同時(shí),還需要第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)及時(shí)公布監(jiān)督結(jié)果,為公民監(jiān)督社會(huì)組織提供準(zhǔn)確信息。第三,建立社會(huì)組織公信力評(píng)價(jià)制度。發(fā)揮監(jiān)督作用,既要依靠外在力量,也要依靠自我監(jiān)督。公布社會(huì)組織公信力狀況會(huì)形成對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管壓力,促進(jìn)其強(qiáng)化自我監(jiān)督。民政部門要建立公信力評(píng)價(jià)制度,委托相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)各界對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督結(jié)果給予公信力評(píng)價(jià),并將結(jié)果向社會(huì)發(fā)布。同時(shí),將公信力評(píng)價(jià)結(jié)果與政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合。為此,要建立政府購(gòu)買服務(wù)的公信力對(duì)照標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于公信力高的社會(huì)組織給予優(yōu)先支持,對(duì)于公信力低的社會(huì)組織給予更低程度的支持或者不給予支持。

4.4 拓寬社會(huì)組織的資金籌集渠道

資金支持是社會(huì)組織健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而,由于社會(huì)組織的非營(yíng)利性特征,經(jīng)常面臨資金不足的困境。而加強(qiáng)制度創(chuàng)新、擴(kuò)大社會(huì)組織資金來(lái)源渠道,是解決這一困境的重要途徑。第一,建立中央政府轉(zhuǎn)移支付購(gòu)買服務(wù)金制度。目前,政府購(gòu)買服務(wù)在中國(guó)方興未艾,這也成為社會(huì)組織獲得資金支持的普遍途徑。但是,在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),由于地方財(cái)政收入較少、政府觀念滯后等原因,導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)的力度非常小,單純依靠地方政府購(gòu)買服務(wù)無(wú)法解決經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。因此,為了實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)組織的均衡性發(fā)展,中央政府要建立轉(zhuǎn)移支付購(gòu)買服務(wù)金制度,統(tǒng)籌分配政府購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)資金。一方面要將政府購(gòu)買服務(wù)納入中央財(cái)政預(yù)算,形成政府購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)資金;另一方面要本著照顧的原則,向社會(huì)組織發(fā)展落后的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付更多中央政府購(gòu)買服務(wù)金,為當(dāng)?shù)嘏嘤桶l(fā)展社會(huì)組織提供經(jīng)費(fèi)支持。第二,大力發(fā)展社會(huì)企業(yè)。一般來(lái)說(shuō),政府資助或接受捐贈(zèng)是社會(huì)組織獲取資金的主要途徑,但是,如果政府資助力度不大以及接受捐贈(zèng)的能力不夠,那么社會(huì)組織就會(huì)遭遇資金困境致使自身無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn),這就會(huì)大大制約社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)企業(yè)由于其以商業(yè)化的手段解決社會(huì)問(wèn)題,具有造血能力,使其在發(fā)展過(guò)程中不容易面臨嚴(yán)重的資金問(wèn)題?；诖?借鑒美國(guó)社會(huì)組織市場(chǎng)化籌資的經(jīng)驗(yàn),要大力發(fā)展社會(huì)企業(yè)。第三,大力推進(jìn)企業(yè)公益創(chuàng)投。目前,企業(yè)資助社會(huì)組織發(fā)展的主要方式是對(duì)其進(jìn)行捐贈(zèng),此舉雖然有助于解決社會(huì)組織的資金問(wèn)題,但是無(wú)法幫助其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。要解決這個(gè)問(wèn)題,就需要大力推進(jìn)企業(yè)公益創(chuàng)投。企業(yè)公益創(chuàng)投是企業(yè)為初創(chuàng)期和中小型的社會(huì)組織提供“種子資金”以及管理和技術(shù)上的支持,通過(guò)與受捐助社會(huì)組織建立長(zhǎng)期的、深入?yún)⑴c的合作伙伴關(guān)系,達(dá)到促進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)和模式創(chuàng)新的目的,幫助其發(fā)展成為可復(fù)制的、高效率的組織結(jié)構(gòu)[14]。由此可知,企業(yè)公益創(chuàng)投不僅可以解決社會(huì)組織的資金缺口問(wèn)題,而且可以為其提供財(cái)務(wù)管理、法律咨詢、活動(dòng)策劃、管理運(yùn)營(yíng)等方面的專業(yè)服務(wù),提升其發(fā)展能力。在推進(jìn)公益創(chuàng)投方面,一方面政府要制定相應(yīng)政策進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感,促進(jìn)其踴躍參與社會(huì)公益活動(dòng);另一方面政府要在稅收優(yōu)惠、人才支持、社會(huì)組織孵化、政府采購(gòu)等方面完善系列支持政策,為企業(yè)參與公益創(chuàng)投提供政策指引和制度保障。

4.5 健全促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律體系

要最大程度地激發(fā)社會(huì)組織活力,促進(jìn)社會(huì)組織繁榮發(fā)展,還需要有精細(xì)化、完整化的法律體系作為支撐,這也是英國(guó)和日本在發(fā)展社會(huì)組織方面的成功經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織法律建設(shè)中存在的體系不完善、法律位階不高等問(wèn)題,借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)社會(huì)組織法律體系要做好如下工作:第一,要從《憲法》層面明確社會(huì)組織的法律地位。雖然我國(guó)《憲法》第三十五條作出了關(guān)于公民結(jié)社自由的規(guī)定,但這只是明確了作為公民的基本權(quán)利,并未明確社會(huì)組織的法律地位,因此,要突出社會(huì)組織在社會(huì)治理格局中的主體性地位,還必須在《憲法》中修改相關(guān)條款,增加對(duì)社會(huì)組織地位和基本制度的原則性規(guī)定,從法律上明確社會(huì)組織與政府組織、經(jīng)濟(jì)組織的平等地位[1]。第二,要制定社會(huì)組織基本法。國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三部行政法規(guī)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的重要規(guī)范性文本,但是它們僅僅“規(guī)定了社會(huì)組織的登記注冊(cè)和日常監(jiān)督”[15],且運(yùn)行時(shí)間過(guò)于久遠(yuǎn),與時(shí)代脫節(jié)嚴(yán)重,立法層次低,規(guī)范效力小,因此,有必要對(duì)其進(jìn)一步完善,并最終形成社會(huì)組織基本法。社會(huì)組織基本法要對(duì)社會(huì)組織的地位、功能、權(quán)利、義務(wù)等作出明確規(guī)范,并確立社會(huì)組織設(shè)立、運(yùn)行的基本規(guī)則[1],尤其是要賦予占總數(shù)80%以上的非登記型社會(huì)組織相應(yīng)的法律地位,從而豐富社會(huì)組織的法律形式,為不同法律形式的社會(huì)組織協(xié)同發(fā)展、共同參與社會(huì)治理保駕護(hù)航。第三,完善配套政策法規(guī)。要完善社會(huì)組織的財(cái)政法律制度,實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的制度化;完善《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》等法律法規(guī),調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與公益事業(yè)的積極性。

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