公民參與公共文化服務績效評估的價值、問題及對策

呂律 西北大學公共管理學院

一、公民參與公共文化服務績效評估的價值

我國地方政府的公共文化服務績效評估工作起始于上世紀90年代，經(jīng)過20余年的發(fā)展，各地結合工作實際總結出不少有益的做法，如“深圳模式”等；也出現(xiàn)了群眾評議、懇談會等多種的評估方法。在一些地方政府的公共文化服務績效評估中，公民正在發(fā)揮日益顯著的作用，并對提升當?shù)毓参幕盏乃接兄T多益處。

（一）有利于提高公共文化服務績效評估的可信度

來自政府外部的評價是衡量公共文化服務績效真實性的重要指標之一，公民的充分參與可以避免政府組織單方面評估可能存在的暗箱操作、“潛規(guī)則”等問題，從而提高績效評估的科學性、客觀性、真實性和可信度，減少政策上的偏差。

（二）有利于提高公共文化服務的針對性和有效性

提供公共服務是政府的重要職能之一，作為公共服務的重要組成部分，公共文化服務直接作用于公民個體，因而政府提供的公共文化服務是否針對公民的需求做出，其投入的公共資源是否真正起到促進公共文化發(fā)展和市民文化素質提升的功效，至關重要。公民直接參與公共文化服務績效評估，可以讓政府組織知曉其公共服務的到達率和滿意率，從而更有針對性。

（三）政府有利于監(jiān)理對社會公眾負責的服務行政模式

公民參與績效評估是政府從官本位向民本位轉變，從管制行政為主向服務行政轉型的重要標志之一。公民通過參與公共文化服務績效評估，產(chǎn)生對政府作為的倒逼機制，有利于政府真正樹立“以民為本”的執(zhí)政理念。

二、公民參與公共文化服務績效評估的問題

（一）公民參與的渠道不暢

參不參與是公民自己的選擇，能不能參與、如何參與則有賴于政府的制度性安排。當前，參與渠道不暢是普遍現(xiàn)象，內(nèi)部評估為主、外部評估為輔是主流的做法，即當前各地施行的公共文化服務績效評估大多以政府評估政府自身為主，公民既缺少參與的渠道，也缺少政策上的保障。

（二）公民參與的制度化程度較低

當前我國公共文化服務績效評估還處于地方政府各自摸索階段，缺乏統(tǒng)一的標準和制度安排。參考國外成熟經(jīng)驗和做法，立法的趨勢是明顯的，而我國僅在憲法的宏觀層面規(guī)定了公民的參與管理權力，沒有具體的法律法規(guī)與規(guī)章制度配套落實。這同時也抑制了公民參與評估的動力生成。

（三）公民參與的能力有待提高

參與公共文化服務績效評估，還需要公民自身具備一定的政治意識、參與能力和相關知識儲備。從我國的情況來看，受傳統(tǒng)政治文化影響，許多公民對政府與公民相互關系與權利義務認識不清，再加上政府的慣性行政邏輯，使得雙方在推動這一問題解決上都存在很大的主觀障礙。

三、公民參與公共文化服務績效評估的解決路徑

綜上所述，公民參與公共文化服務績效評估是一項系統(tǒng)工程，其中的一系列問題有待理論與實踐解決。以作者所在的杭州市下城區(qū)為例，近年來開展了此方面的探索與實踐，取得一定成績，可資借鑒。

近年來，下城區(qū)通過需求導向、標準支撐、精準服務、效能評估等一系列行之有效的舉措，探索構建群眾滿意的社區(qū)公共文化服務新形態(tài)，讓核心價值觀、共有倫理規(guī)范、傳統(tǒng)文化基因內(nèi)化于心，引導健康而有品質的文化消費，為全國城市社區(qū)現(xiàn)代公共文化服務體系建設提供了鮮活的樣本。2012年至2015年間成功實現(xiàn)全省公共文化績效排名由第68名到第4名的跨越式發(fā)展，受到了社會各界的廣泛關注。習近平、胡錦濤、張德江、劉云山、劉延東等國家領導人均調(diào)研過下城區(qū)社區(qū)文化建設，并給予了高度肯定。文化部公共文化司副司長陳彬斌，國家公共文化服務體系建設專家委員會主任、北京大學教授李國新等專家專程到下城區(qū)參加社區(qū)公共文化服務體系建設專家論證會，并對下城區(qū)的社區(qū)文化建設給予了高度評價?！度嗣袢請蟆?、新華社等國家級主流媒體也進行過專題報道、宣傳推廣。

（一）下城區(qū)的基本做法

1.建立需求反饋機制，解決公共文化服務供不適求問題。創(chuàng)新“6431”需求反饋機制。通過六個渠道（走訪了解、召開座談會、發(fā)放調(diào)查表、開設服務專線、設置意見箱、開設微信公眾號）、四個環(huán)節(jié)（征求、梳理、實施、反饋）、三種評價（常規(guī)評價、跟蹤評價和總體評價），建立了一套比較完整的基層文化需求征集和評價反饋機制，形成了供需互動、循環(huán)運行的良好態(tài)勢。打造“互聯(lián)網(wǎng)+”互動平臺。開發(fā)了一套集數(shù)據(jù)填報、你點我送、需求征集、評價反饋、活動預告、在線預約、圖書推薦、資源共享、網(wǎng)上公開課等內(nèi)容于一體的公共文化資源供需平臺，并配套開發(fā)了文化下城211（微信微博和官網(wǎng)）、社區(qū)文化動態(tài)數(shù)據(jù)填報系統(tǒng)2.0版本等，既提高了群眾的參與度，又提升了全區(qū)公共文化數(shù)字化服務水平。構建按需配送模式。創(chuàng)新推出公共文化產(chǎn)品按需定制，形成網(wǎng)絡化管理、菜單式服務、個性化配送等運營模式，使百姓更方便、更快捷地享受基本文化服務，基本實現(xiàn)了不同群體文化服務的全覆蓋，給基層居民帶來了實實在在的獲得感。

2.建立績效評估機制，解決公共文化服務不均衡問題。創(chuàng)新績效評估機制。創(chuàng)建了城市社區(qū)公共文化服務績效評估機制，制定并發(fā)布了《社區(qū)公共文化服務動態(tài)評估規(guī)范》，對74個社區(qū)“文化管理、文化投入、文化設施、文化隊伍、文化服務、服務質量和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”等7大類30項指標實施動態(tài)評價。研發(fā)動態(tài)管理系統(tǒng)。自主研發(fā)了社區(qū)公共文化服務動態(tài)績效管理系統(tǒng)，運用數(shù)據(jù)填報、匯總分析、動態(tài)排名三方面的功能，對社區(qū)公共文化服務狀況進行綜合排名，使得動力壓力有效傳導。發(fā)布2個白皮書。發(fā)布了全面展現(xiàn)社區(qū)文化發(fā)展的綜合數(shù)據(jù)報告《社區(qū)公共文化服務績效評估白皮書》。引入第三方機構對社區(qū)公共文化服務滿意度進行測評，發(fā)布了全國首個區(qū)縣級《公共文化服務群眾滿意度白皮書》。白皮書不僅真實地反映各社區(qū)公共文化服務的實際情況，而且為各社區(qū)提供了你追我趕、趕學比超的平臺。

3.建立整合協(xié)調(diào)機制，解決公共文化管理條塊分割問題。整合多方面文化資源。出臺了《下城區(qū)公共文化服務體系建設協(xié)調(diào)機制工作方案》，由文化主管部門總牽頭，工、青、婦、團等部門聯(lián)席會商、各司其職，打破部門壁壘，實現(xiàn)資源整合共享，形成了公共文化服務全區(qū)“一盤棋”。同時借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，聚集流動資源，豐富了社區(qū)公共文化建設。打造社區(qū)文化綜合體。在街道推出集教育、展示、傳播、娛樂等多種元素于一體的社區(qū)文化綜合體，實施社區(qū)記憶文化工程、社區(qū)精神文化家園工程、社區(qū)精神文化展示工程，把文化綜合體打造成社區(qū)群眾的精神文化家園。推出文化品牌金名片。集中力量精心培育“武林文化”特色品牌，打造亞洲最大的戶外裸眼3D燈光秀、燈光音樂噴泉、絲綢文化主題公園等，展現(xiàn)中心城區(qū)“國際化”時尚風貌。名列全國前茅的“武林商圈”因文而美、因文而韻、因文而盛，極大提升了區(qū)域文化軟實力。

4.建立社會參與機制，解決公共文化服務資源不足問題。完善政府購買服務。建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，全面實現(xiàn)為民辦實事項目向社會購買服務。每年根據(jù)群眾需求劃撥專項資金，用于采購文化惠民送演出、送電影、送培訓、送圖書、送體驗等服務項目，并建立動態(tài)調(diào)整的購買機制。搭建文化聯(lián)動橋梁。鼓勵各部門、各街道打破界限，合作辦文化，不僅在區(qū)域內(nèi)形成文化聯(lián)動，還積極走出去開展城市、省際間文化交流，2014年度榮獲浙江省“文化走親”活動先進單位。組建文化聯(lián)盟隊伍。注重星級文化團隊、文化志愿者隊伍和文化類社會組織三支隊伍建設。目前，全區(qū)有文藝團隊769支，骨干團員34000余人。全區(qū)成立了“文化志愿者總隊”，各街道成立了“文化志愿者大隊”，各社區(qū)成立了“文化志愿者分隊”，較好地形成了特色各異、優(yōu)勢互補、活動經(jīng)常的基層文化生動局面。同時，建立文化人才資源庫，組建各類藝術家或文化工作者聯(lián)誼會，將區(qū)域內(nèi)各類人才資源、文化資源為我所用。

（二）下城區(qū)公共文化服務績效評估的特色創(chuàng)新

1.探索以人民為中心的社區(qū)公共文化服務供給模式，文化服務產(chǎn)品由群眾“說了算”。設計的需求反饋機制是一個包含“需求征集——項目評審——預告供給——評價反饋”在內(nèi)的具備科學性、嚴謹性、可操作性、可持續(xù)性的循環(huán)系統(tǒng)，從服務的源頭就以群眾需求為起點，以群眾獲得感和滿意度為目標，服務產(chǎn)品由群眾“說了算”，文化部門根據(jù)群眾需求精準發(fā)力，同時加以健康引導，改變了以往因不了解群眾需求而盲目配送的“填鴨式”服務，成功創(chuàng)建浙江省第三批公共文化服務示范項目。

2.首創(chuàng)以標準為支撐的社區(qū)公共文化服務制度規(guī)范，怎樣開展服務由標準“說了算”。下城區(qū)在全國率先發(fā)布實施了《社區(qū)公共文化服務評估規(guī)范》、《公共文化服務需求調(diào)查規(guī)范》、《公共文化服務第三方評價規(guī)范》、《公共文化數(shù)字化建設與服務規(guī)范》、《公共文化類社會組織管理規(guī)范》、《公共文化從業(yè)人員管理規(guī)范》，在《下城區(qū)基本公共文化服務標準》的統(tǒng)領下，初步形成了“1+N”的標準支撐體系，按照標準規(guī)范開展服務，怎樣開展服務由標準“說了算”，克服了以往公共文化服務的隨意性，提高了公共服務的精準度，有力促進了公共文化服務規(guī)范化發(fā)展。

3.填補以評議性評價為依據(jù)的社區(qū)公共文化服務績效評估空白，服務績效好壞由第三方“說了算”。在全省首創(chuàng)開展社區(qū)公共文化服務動態(tài)評估，引導社區(qū)公共文化服務發(fā)展方向。經(jīng)過兩年的推行，2015年11月，社區(qū)公共文化動態(tài)評估體系順利通過浙江省第二批公共文化服務示范項目驗收。并在對第三方的機構資質、評價內(nèi)容、評價方法、滿意度調(diào)查公式、評價報告制作以及政府對第三方的監(jiān)管考核等明確標準的前提下，引入第三方評議性評價。這一機制創(chuàng)新，有效解決了服務績效由文化主管部門自圓其說的詬病，實現(xiàn)了服務績效由第三方評議“說了算”。同時，將評估結果納入?yún)^(qū)政府對街道工作和干部使用綜合考核。

4.通過規(guī)范化推動社會化，形成社會多方參與的“大文化”格局，誰來服務由多方參與“說了算”。通過一系列公共文化服務標準的發(fā)布和制度規(guī)范設計，建立門檻，引導社會力量進入公共文化服務領域。一手抓體制內(nèi)各部門、街道、社區(qū)力量的統(tǒng)籌，形成主動參與、自我服務的格局；一手抓體制外社會各方資源的整合，匯聚成全社會參與文化建設事業(yè)的洪流，實現(xiàn)文化資源融合共享。既避免了政府財政投入重復浪費，提高了投入產(chǎn)出比，形成了由區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，區(qū)、街道、社區(qū)、居民“大合唱”的局面；又徹底改變了以往文化部門管辦不分，人才資源匱乏的狀況，形成了社會多方參與的“大文化”格局。

（三）下城區(qū)公共文化服務績效評估的成效價值

1.公共財政投入與產(chǎn)出比有效提升。以群眾需求為導向，整合全區(qū)公共文化資源，有效避免了政府重復投入而造成的資源浪費。2015年，下城區(qū)公共財政投入全省排名第39位，公共文化服務綜合評估卻位列全省第4名，極大地提升了公共財政的投入與產(chǎn)出比。

2.基層組織責任主體意識不斷增強。目前，下城區(qū)形成了社區(qū)公共文化服務體系建設上下一體的組織格局。尤其是街道行政機構和社區(qū)自治組織，樹立起了推動社區(qū)公共文化服務體系建設的主體責任意識，形成了比學趕超的良好氛圍。從2013年到2015年，社區(qū)用于公共文化服務建設的投入，平均增長25%。

3.公共文化服務的運作效能不斷提高。目前，74個社區(qū)全部建成了不少于150平方米的綜合文化服務中心。在寸土寸金的城市中心地帶，不少街道社區(qū)放棄了高昂的租金，保障了公共文化設施的需求。2013年至2015年，社區(qū)免費開放服務人次從28萬人次上升到59萬人次，年均開展公共文化活動次數(shù)從3816場次上升到10944場次，社區(qū)培訓輔導人數(shù)從14025人次上升到25390人次。

4.基層群眾獲得感和滿意度不斷提升。去年，在杭州市統(tǒng)計局組織的政府公共服務滿意度調(diào)查中，獲得98.5%的滿意率；在市綜合考評社會評價“公共文化”方面的調(diào)查中，獲得97.65%的滿意率；由第三方開展的全區(qū)萬人滿意度調(diào)查中，獲得94.7%的滿意率。

5.社區(qū)文化建設經(jīng)驗被廣泛宣傳推廣。下城區(qū)打造全國城市社區(qū)現(xiàn)代公共文化服務樣本的一系列創(chuàng)新舉措獲得了包括浙江省委常委、宣傳部長葛慧君，省委常委、杭州市委書記趙一德，浙江省文化廳廳長金興盛，浙江省委宣傳部副部長唐中祥，杭州市委副書記、市長張鴻銘，杭州市副市長陳紅英在內(nèi)的多位領導的多次批示肯定。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山，中共中央政治局委員、國務院副總理劉延東深入社區(qū)文化中心調(diào)研，對下城區(qū)社區(qū)文化建設模式給予了充分肯定?！度嗣袢請蟆?、新華社（新華網(wǎng)）、《中國文化報》、浙江省文化廳信息簡報及網(wǎng)站、杭州政務、《杭州日報》、杭州網(wǎng)等多家媒體相繼進行了報道。在文化部以及浙江省舉辦的會議和培訓上，下城區(qū)多次受邀作典型經(jīng)驗介紹。中國社科院、深圳特區(qū)文化研究中心的專家及省內(nèi)外40多個兄弟單位前來調(diào)研、學習取經(jīng)。