我國(guó)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給理論與實(shí)踐研究

岳國(guó)喆，王 凱

（天津城建大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300384）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，實(shí)踐證明進(jìn)行“村改居”社區(qū)改革是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有效途徑，但這種“亦城亦村”的過渡型社區(qū)的居民有著復(fù)雜多樣的、高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)需求.其供給標(biāo)準(zhǔn)、政策文件的缺失以及供給機(jī)制有待完善導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中普遍存在公共服務(wù)基本社會(huì)保障不足、市場(chǎng)化活力不夠、多主體協(xié)作不深、監(jiān)督體系不規(guī)范[1]等問題.目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者專家主要從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論[2]對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)出現(xiàn)的問題展開相關(guān)研究，形成“村改居”社區(qū)公共服務(wù)研究進(jìn)展和熱點(diǎn)動(dòng)態(tài).因此，本文通過梳理總結(jié)我國(guó)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給的相關(guān)研究，明晰“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給研究領(lǐng)域和發(fā)展趨勢(shì)，為“村改居”社區(qū)公共服務(wù)持續(xù)深入研究提供明確的方向和思路.

1 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給理論研究

在總結(jié)相關(guān)學(xué)者對(duì)“村改居”社區(qū)內(nèi)涵研究的基礎(chǔ)上，歸納并整理“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給研究，主要集中于供給模式、供給主體、供給內(nèi)容、供給機(jī)制等四個(gè)維度開展相關(guān)理論研究，具體內(nèi)容如下.

1.1 “村改居”社區(qū)的概念與內(nèi)涵

“村改居”社區(qū)是城市化進(jìn)程中一個(gè)過渡階段，是具有中國(guó)特色突破城鄉(xiāng)二元體制的一種特有現(xiàn)象，其既有城市社區(qū)的“外形”，又存在農(nóng)村社區(qū)“本質(zhì)”.但由于城市空間地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策導(dǎo)向等存在差異化，使我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“村改居”社區(qū)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不一，主要分為以下三類.第一，“村改居”社區(qū)是在新型城鎮(zhèn)化過程中，由城市發(fā)展規(guī)劃決定將城市邊緣地區(qū)的社會(huì)、地域空間交叉和經(jīng)濟(jì)、生活、文化等需求發(fā)展到或接近城鎮(zhèn)程度的自然村落且將農(nóng)村村民委員會(huì)撤除，搬遷到全部實(shí)行封閉管理模式的新型城市社區(qū)，新建城市社區(qū)居民委員會(huì)管理、治理原本的農(nóng)村社區(qū)[3-4].第二，“村改居”社區(qū)意指城市邊緣地區(qū)或鎮(zhèn)所在地將居住的農(nóng)業(yè)戶籍改為非農(nóng)業(yè)戶籍，即實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；同時(shí)，將農(nóng)村基層自治組織的村民委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)性質(zhì)的居民委員會(huì)[5-6].第三，“村改居”又稱“村轉(zhuǎn)居”、“撤村建居”，是受城鎮(zhèn)化快速發(fā)展影響，在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、且因土地征收或城中村改造將城郊區(qū)域的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)化城市社會(huì)變遷的過程中，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而拆遷安置建立的新城市邊緣社區(qū)[7]，完成居民身份、社區(qū)形態(tài)、土地制度、經(jīng)濟(jì)體制為主的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”[8].除此之外，我國(guó)學(xué)者還將“村改居”社區(qū)命名為城市邊緣社區(qū)[9]、農(nóng)村回遷安置社區(qū)[10]、新型農(nóng)村社區(qū)[11]、農(nóng)村回遷社區(qū)[12]、多村一社區(qū)[13]等.歸納上述觀點(diǎn)，對(duì)某些地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)稱“居住居民”，無法從戶口制度的改變判斷是否為“村改居”社區(qū)居民，進(jìn)而無法判斷該社區(qū)類型是否為“村改居”小區(qū).本文認(rèn)為“村改居”社區(qū)指城市化進(jìn)程中，城市周邊邊緣區(qū)域原有農(nóng)民隨社會(huì)變遷而改變生活方式，集體經(jīng)濟(jì)改制下的村委會(huì)模式改變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)管理模式及“村改居”、“撤村建居”、“城中村”等方式的統(tǒng)稱.

1.2 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給模式研究

羅藝以深圳市的“村改居”社區(qū)為例，分析了“政府主導(dǎo)”下的其社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)公共服務(wù)供給模式[14]；杜繼芳以天津武清區(qū)下朱莊街為例，研究了撤村建居社區(qū)公共服務(wù)供給問題，進(jìn)行供給模式創(chuàng)新研究[15]；崔月琴、張揚(yáng)等以“公共性”理論為視角推動(dòng)“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，向城市社區(qū)公共服務(wù)供給模式逐步轉(zhuǎn)變[16]；周孟珂進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化的同城同權(quán)、城鄉(xiāng)共享的新型公共服務(wù)供給模式[17]；徐洋從社區(qū)居民需求差異性視角出發(fā)，關(guān)注社區(qū)居民個(gè)性化需求，對(duì)其有效精準(zhǔn)化供給進(jìn)行研究[18]；鄭曉曉以“政府購(gòu)買”視角研究“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新[19]；姚進(jìn)忠創(chuàng)新性的將社會(huì)工作賦權(quán)理論介入“村改居”社區(qū)服務(wù)，歸納為提升社區(qū)工作人員和居民互動(dòng)性、社區(qū)平臺(tái)構(gòu)建及完善表達(dá)機(jī)制等三個(gè)方面的實(shí)踐運(yùn)用[20].

1.3 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給主體研究

黃春蕾對(duì)濟(jì)南市的典型案例以城鄉(xiāng)一體化為“村改居”社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從公共服務(wù)供給主體和機(jī)制兩個(gè)維度分析其特點(diǎn)、問題，提出多元化供給機(jī)制可以有效彌補(bǔ)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制不完善，并且明確供給主體的責(zé)任邊界、確保集體產(chǎn)權(quán)的制度改革、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制[21].汪杰貴、裴志軍等基于農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)滿意的目標(biāo)，探究農(nóng)村公共服務(wù)多元化協(xié)同供給模式[22]；翟軍亮、吳春梅等應(yīng)用激勵(lì)理論對(duì)實(shí)證中村民參與公共服務(wù)供給中的民主激勵(lì)與效率激勵(lì)進(jìn)行分析[23]；潘柄濤將社會(huì)資本理論應(yīng)用于“村改居”社區(qū)公民參與模型，發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)居民參與選舉和利益訴求有影響關(guān)系[24]；于莉通過“村改居”社區(qū)326位農(nóng)民的數(shù)據(jù)加以驗(yàn)證社區(qū)參與受到干部信任和社區(qū)參與機(jī)會(huì)的顯著影響[25].

1.4 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給內(nèi)容研究

尹鵬、李誠(chéng)固等運(yùn)用耦合協(xié)調(diào)度和脫鉤模型，分析吉林省人口城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)的關(guān)系[26]，而高靈芝在“多村一社區(qū)”案例的實(shí)證分析上，認(rèn)識(shí)到村莊變遷與農(nóng)村新型社區(qū)公共服務(wù)供給非均衡問題，并總結(jié)供給內(nèi)容為：以中心村為核心建立社區(qū)服務(wù)中心，配置相應(yīng)資源，提供規(guī)范專業(yè)的有效社區(qū)服務(wù)[27-28].田強(qiáng)、錢東則通過案例分析社區(qū)資源不到位、職能履行困難、經(jīng)費(fèi)滯后等問題導(dǎo)致從農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型城市社區(qū)公共服務(wù)中存在非均等化現(xiàn)象，提出“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、厘清社區(qū)治理模式、加強(qiáng)公共服務(wù)供給等[29].梁綺惠基于社區(qū)治理視角嘗試性提出“村改居”公共服務(wù)均等化路徑從公共服務(wù)體制和能力做準(zhǔn)備，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)供給的參與活力[30].何建寧針對(duì)“村改居”社區(qū)居民就業(yè)問題，運(yùn)用比較優(yōu)勢(shì)理論和實(shí)證加以分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要素中比較優(yōu)勢(shì)資源的有效投入比勞動(dòng)素質(zhì)相關(guān)性更強(qiáng)[31].

1.5 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制研究

王錚楠借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)泉州市“村改居”公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的供給模式單一、自治功能弱化、居民參與意識(shí)不足、非盈利組織發(fā)育不良等問題進(jìn)行分析，提出適宜泉州市“村改居”社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)策[32].基于供給機(jī)制變遷理論，武孝巍從“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制變遷的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件分析出外生的城鎮(zhèn)化、政府和內(nèi)生的農(nóng)民需求的變遷動(dòng)力，繼而分析供給機(jī)制問題的成因，從政府、市場(chǎng)、倫理、網(wǎng)絡(luò)、績(jī)效等維度提出完善“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制和政策啟示[33].袁媛將農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度變遷為和政府行為劃分為橫縱截面，運(yùn)用制度變遷理論分析政府在制度變遷中的動(dòng)機(jī)、作用、行為及原因[34].朱敏青則從公民治理理論對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，包括公民治理理念、意見表達(dá)渠道及引導(dǎo)參與等在內(nèi)的實(shí)現(xiàn)路徑[35].

2 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給實(shí)踐探析

隨著各地的“村改居”社區(qū)建設(shè)完成，在轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)實(shí)踐層面的公共服務(wù)供給主要從供給現(xiàn)狀、供給問題和供給掣肘等三個(gè)維度展開相關(guān)研究.

2.1 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

高揚(yáng)在分析天津市和順園社區(qū)“村改居”工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)“村改居”社區(qū)管理工作的現(xiàn)狀提出對(duì)策建議[36].巨東紅，楊貴華以廈門市為例，對(duì)“村改居”社區(qū)的社工人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有社區(qū)社會(huì)工作人員隊(duì)伍無法滿足社區(qū)居民的公共服務(wù)需求[37].彭英、唐剛基于供求關(guān)系理論，運(yùn)用卡諾模型對(duì)成渝地區(qū)“村改居”社區(qū)體育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析，對(duì)體育公共服務(wù)需求進(jìn)行分類，根據(jù)不同需求的滿意度提出相應(yīng)的供給策略[38].蔣福明，周曉陽(yáng)提出“村改居”文化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐途徑為：完善物質(zhì)文化設(shè)施，規(guī)范社區(qū)制度，加強(qiáng)思想文化教育，提供多樣的文化活動(dòng)[39].袁方以多中心治理理論分析北京市“村改居”社區(qū)公共安全的管理模式，提出多元供給的合作機(jī)制可以有效解決社區(qū)居民安全需求和公共安全供給不足[40].羅萬純站在農(nóng)戶的視角分析生活環(huán)境公共服務(wù)供給效果及其影響因素，發(fā)現(xiàn)生活環(huán)境與資金投入成正相關(guān)關(guān)系，供給效果主要受到農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)、知識(shí)、家庭需求等影響[41].

2.2 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給問題分析

基于公共服務(wù)供給視角下，董雪艷在“村改居”社區(qū)由村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)的過程中歸納突出的問題為農(nóng)民戶籍及選舉權(quán)、集體資產(chǎn)配置、管理職能轉(zhuǎn)變、兩委會(huì)法律效力等五個(gè)方面[42]，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)構(gòu)建中的政府、市場(chǎng)、社區(qū)邊界不清，導(dǎo)致其公共服務(wù)存在碎片化無序的供給狀態(tài)[43].李菁怡站在程序統(tǒng)籌視角下，對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)制度中以社區(qū)組織和公共服務(wù)為主的社區(qū)能力缺失提出對(duì)策建議[44].“村改居”社區(qū)公共服務(wù)中社會(huì)資本存量不足，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)和社會(huì)資本處于貶值或失效狀態(tài)，長(zhǎng)期由于政府主導(dǎo)單一的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，必然產(chǎn)生供給與需求的失衡狀態(tài)，從而導(dǎo)致“政府失靈”狀態(tài)，即政府提供的公共服務(wù)無法滿足社區(qū)居民的需求.“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給問題反映出城市化進(jìn)程緩慢，歸其原因：一方面，出現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)滿意度的降低；另一方面，公共服務(wù)的供給存在滯后性，使其績(jī)效下降.《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也明確提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力.增加公共服務(wù)的供給必然面臨公共服務(wù)供給有效性，即與需求匹配的公共服務(wù)供給是實(shí)現(xiàn)供需平衡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn).

2.3 “村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給掣肘分析

萬雪芬將“村改居”社區(qū)與現(xiàn)代城市社區(qū)展開對(duì)比，總結(jié)“村改居”社區(qū)具有經(jīng)濟(jì)差異性大、居住人口異質(zhì)性大、流動(dòng)人口多、仍以傳統(tǒng)交往為主、社區(qū)管理復(fù)雜多樣、公共物品供給模糊等特征[45].龐玉珍、王俊霞對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)問題成因進(jìn)行分析，由社區(qū)沿用村委會(huì)管理體制、居民自治機(jī)制具有“村民自治”特性、政策體制、經(jīng)濟(jì)管理、管理主體導(dǎo)致其問題的產(chǎn)生[46].在整理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)掣肘具有如下特征.

（1）思想觀念滯后.無論社區(qū)管理工作人員還是村委會(huì)的工作人員，并未從管理理念進(jìn)行管理體制的改革，同時(shí)，農(nóng)民只是身份的轉(zhuǎn)換并未真正融入城市社區(qū)的生活觀念，仍保留農(nóng)民的農(nóng)村意識(shí).

（2）村民自治明顯.由農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)血緣關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、社區(qū)利益主導(dǎo)居民生活，村民自治的條件并未發(fā)生變化，導(dǎo)致其繼續(xù)在“村改居”社區(qū)發(fā)揮作用.

（3）社區(qū)管理復(fù)雜.“村改居”社區(qū)由于其受空間位置、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、生活需求等多方面因素影響，致使“村改居”社區(qū)公共服務(wù)不僅服務(wù)于原本的居住村民，還向商品房的住戶及租住的流動(dòng)人員提供不同需求的公共服務(wù)，對(duì)原本的公共服務(wù)提出新的挑戰(zhàn)，相匹配的城市社區(qū)管理工作相比農(nóng)村更復(fù)雜多樣.

3 研究展望

綜上所述，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給研究暴露出系統(tǒng)性不足、研究方法匱乏、研究結(jié)果差異性大等問題.供給問題中只是從當(dāng)前現(xiàn)狀中進(jìn)行提煉，并未深入挖掘現(xiàn)狀背后的理論層面問題，反映出理論研究深度不夠，也未對(duì)將來可能出現(xiàn)的供給問題進(jìn)行預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)；供給模式主要從公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn)進(jìn)行研究創(chuàng)新，對(duì)公共服務(wù)供給的方法、供給服務(wù)類別未形成可指導(dǎo)實(shí)踐的研究創(chuàng)新；供給主體雖然提出多主體供給的發(fā)展趨勢(shì)，但并未深入發(fā)掘多主體供給的合作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、協(xié)同機(jī)理等內(nèi)容展開研究；供給內(nèi)容也是從公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展視角進(jìn)行論述，還未對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給的衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化研究；供給機(jī)制的研究?jī)H局限于從供給變遷和公共管理領(lǐng)域理論解釋其供給成因，但供給機(jī)制間的相互作用并未明晰，供給機(jī)制普適性并未考量.因此，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給未來應(yīng)從以下內(nèi)容展開深入研究.

（1）對(duì)于“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給的演變規(guī)律進(jìn)行剖析，明晰其形成機(jī)理，對(duì)未來公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的影響應(yīng)做到前瞻性分析，并對(duì)公共服務(wù)供給的理論對(duì)策運(yùn)用實(shí)證分析加以驗(yàn)證.

（2）“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新應(yīng)拓寬研究范圍，采用“政府與私人資本”合作模式，對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)的可行性分析及公共服務(wù)質(zhì)量、效率的提高有待實(shí)證分析；私人資本的參與度、價(jià)值點(diǎn)對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的影響也需進(jìn)行理論和實(shí)證的探究；同時(shí)，針對(duì)新型供給模式的創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)價(jià)也值得深入探究.

（3）在“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給的多元主體中應(yīng)明確供給目標(biāo)、權(quán)責(zé)邊界、利益博弈、資源分配等是公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的過渡性研究.

（4）在“村改居”社區(qū)公共服務(wù)中展開需求分析是減少無效、冗余、缺失供給的前提；對(duì)“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給陷入瓶頸做到規(guī)避和應(yīng)對(duì)的研究是供給端亟待解決的問題；將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)的信息化技術(shù)驅(qū)動(dòng)的智慧社區(qū)發(fā)展與“村改居”社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供可行途徑，量化和優(yōu)化公共服務(wù)供給也是未來研究的趨勢(shì).

（5）“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制應(yīng)完善供給機(jī)制間的作用機(jī)理及普適性進(jìn)行拓展研究，對(duì)多主體供給的協(xié)同機(jī)制、合作機(jī)制、共享機(jī)制等進(jìn)行全面論證以期豐富“村改居”社區(qū)供給機(jī)制的理論體系.

總之，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給從供給模式、供給主體、供給內(nèi)容和供給機(jī)制等開展理論研究；從供給現(xiàn)狀、供給問題和供給掣肘等三方面進(jìn)行實(shí)踐探析，均是對(duì)現(xiàn)存的“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給提供理論和實(shí)踐的對(duì)策和建議.由于“村改居”社區(qū)最終轉(zhuǎn)化形態(tài)是現(xiàn)代城市智慧社區(qū)，這也為城市社區(qū)公共服務(wù)供給研究奠定理論和實(shí)踐基礎(chǔ).