檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟制度爭(zhēng)議探究
——結(jié)合《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

李 冰

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006)

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀

(一)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀

2013年新《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，舊民訴法對(duì)環(huán)境保護(hù)都只是做出概括性的規(guī)定，沒有規(guī)定提起的主體，對(duì)起訴主體的規(guī)定也比較模糊?！董h(huán)保法》賦予社會(huì)環(huán)保組織有民事公益訴訟主體資格，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體資格沒有作出明確規(guī)定。[1]2015年最高院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋突出了對(duì)環(huán)境公益訴訟的重視。2015年最高法院發(fā)布了《關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》，其中具有可操作性的規(guī)定有：公益訴訟的受理?xiàng)l件、管轄和審理等。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的政策現(xiàn)狀

中央在2015年審議通過了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革的《試點(diǎn)方案》，7月出臺(tái)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)決定的出臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)13個(gè)省提起公益訴訟試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)的標(biāo)志。最高檢在2016年出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，同年2月最高院出臺(tái)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，該辦法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的起訴條件、訴訟法律地位、訴權(quán)等大致作了規(guī)定。《試點(diǎn)方案》表明我國(guó)民事公益訴訟上升到了一個(gè)更高的發(fā)展階段，但是其中缺乏具體程序的規(guī)定，我們應(yīng)該結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的復(fù)雜問題對(duì)程序上該如何完善作進(jìn)一步詳細(xì)和認(rèn)真的研究。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的分析

(一)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中訴訟地位的爭(zhēng)議

環(huán)境民事公益訴訟中對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟地位有原告、法律監(jiān)督、雙重身份三種看法。本文認(rèn)為上述學(xué)說中“雙重身份”說比較合理，因?yàn)樗葲]有破壞傳統(tǒng)的民訴程序構(gòu)造，又符合檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)的起訴行為，與私益無(wú)關(guān)，而是作為環(huán)境公益的代表人，故不應(yīng)是“原告”，應(yīng)是“公益訴訟人”。[2]即使在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)履行其法律監(jiān)督職責(zé)。《試點(diǎn)方案》把檢察機(jī)關(guān)的地位定位于具有特殊地位的“公益訴訟人”并以此提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益的代表提起訴訟，與案件沒有直接利害關(guān)系，是對(duì)民訴法直接利害關(guān)系原則的突破，這一地位表明其在訴訟中不僅是參加人，更享有實(shí)體的訴訟權(quán)利。

(二)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織的起訴順位

關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體范圍，有開放主體說、限定多元說、一元說。本文認(rèn)為開放主體說會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)沖突和訴訟秩序混亂，一元說會(huì)導(dǎo)致環(huán)保組織壓力較大。因此，限定多元說把起訴主體范圍限定在檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織中更合理。

如果檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織對(duì)同一個(gè)環(huán)境侵權(quán)案件中都可以提起環(huán)境民事公益訴訟，那哪個(gè)主體先提起呢？立法對(duì)此沒有作規(guī)定。對(duì)其順位問題，本文認(rèn)為：環(huán)保組織是優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)的起訴者。原因：首先，環(huán)保組織是法律唯一授予權(quán)利起訴者；其次，環(huán)保組織是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的組織；再次，環(huán)保組織有比較好的群眾基礎(chǔ)，與群眾溝通會(huì)更加順暢。[3]檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的順序應(yīng)該在環(huán)保組織之后，其起訴的作用是保護(hù)環(huán)境公益的最后一條防線，當(dāng)別的環(huán)境民事公益訴訟的主體比如個(gè)人、社會(huì)組織等不能起訴或者用盡其他救濟(jì)方式的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能作為主體向法院起訴，運(yùn)用法律手段起到救濟(jì)環(huán)境的最后一道屏障。規(guī)定環(huán)保組織起訴順序優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)有利于檢察機(jī)關(guān)以更靈活的方式參與訴訟，為環(huán)保組織起訴提供專業(yè)方面指導(dǎo)。由于其不是直接的起訴者，因此能夠通過支持起訴或督促起訴的方式參與訴訟。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置前置程序問題

最高檢《實(shí)施辦法》中對(duì)訴前程序作出了規(guī)定，要求檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟需要滿足一個(gè)前置條件，就是要督促有資格的環(huán)保組織起訴，出具督促起訴意見書。環(huán)保組織可以向檢察機(jī)關(guān)提出支持起訴，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)就要輔助環(huán)保組織處理環(huán)境公益訴訟案件，如果環(huán)保組織仍未起訴，讓環(huán)境公益意志處在受損害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)才能以公益訴訟人的身份提起環(huán)境公益訴訟。一些持反對(duì)意見的看法也是有相應(yīng)根據(jù)的，如果我們適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用環(huán)境公益訴訟的前置程序，對(duì)我國(guó)完善環(huán)境公益訴訟制度是有好處的。本文認(rèn)為，設(shè)置相應(yīng)的前置程序是可以行的通的，公益訴訟里“窮盡權(quán)利救濟(jì)”原則要求我們能用前置程序就不要隨意啟動(dòng)司法程序?！对圏c(diǎn)方案》有關(guān)于前置程序的規(guī)定，其初衷是要節(jié)約司法資源，把檢察機(jī)關(guān)放在最后，但出現(xiàn)的問題是不管最終督促成功還是失敗，最后還得由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起訴訟，反而造成了規(guī)定的無(wú)效性。

三、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是未來(lái)的趨勢(shì)，盡管還存在某些缺陷，我們國(guó)家開展的試點(diǎn)工作起到了很好的示范作用，其提供的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題對(duì)我們不斷完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟給出了比較好的借鑒，在制度設(shè)計(jì)上提供了更為詳細(xì)的指導(dǎo)，包括其訴訟地位和其他起訴順序、設(shè)置訴前程序等。

[1]陳本齡.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟研究.河北大學(xué)，2016.

[2]張琢琳.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴洽制度研巧.內(nèi)蒙古大學(xué)，2010.

[3]李拓野.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟法律程序的完善.法制與社會(huì)，2017.