檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的路徑研究

何玉顏/上海大學(xué)圖書(shū)情報(bào)檔案系

2015年8月國(guó)務(wù)院頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)發(fā)展從此納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略?！毒V要》特別指出：“建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步?！闭髷?shù)據(jù)治理是指政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理理念、手段與技術(shù)，充分挖掘海量政府大數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府治理能力提升的過(guò)程，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。如今，檔案界逐漸開(kāi)始接納數(shù)據(jù)管理理念與技術(shù)并付諸實(shí)踐，檔案工作在大數(shù)據(jù)的背景下如何創(chuàng)新發(fā)展已成為界內(nèi)熱點(diǎn)話題；國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也要求檔案工作實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)治理給檔案部門(mén)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，檔案部門(mén)在政府大數(shù)據(jù)治理中的意義與參與路徑，值得我們關(guān)注和思考。

1 檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的意義

1.1 檔案部門(mén)為政府大數(shù)據(jù)治理提供數(shù)據(jù)資源

據(jù)國(guó)家檔案局統(tǒng)計(jì)，截至2016年底全國(guó)共有檔案行政管理部門(mén)3127個(gè)，各級(jí)各類檔案館4237個(gè)，主要以國(guó)家綜合檔案館、國(guó)家專門(mén)檔案館和部門(mén)檔案館為主。全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏檔案65062.5萬(wàn)卷，館藏電子檔案218.4萬(wàn)GB，館藏檔案數(shù)字化副本2243萬(wàn)GB[1]。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，檔案部門(mén)是政府?dāng)?shù)據(jù)的聚集地，各部門(mén)的檔案都首先匯集到部門(mén)內(nèi)部的檔案室，并將有長(zhǎng)久保存價(jià)值的檔案向國(guó)家各級(jí)綜合檔案館移交。檔案部門(mén)還擁有海量的歷史數(shù)據(jù)，能夠記錄和反映政府各部門(mén)在不同歷史時(shí)期的工作動(dòng)態(tài)，為政府部門(mén)總結(jié)發(fā)展規(guī)律、優(yōu)化工作決策等提供了數(shù)據(jù)資源保障。

1.2 政府大數(shù)據(jù)治理促使檔案工作由業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型

檔案部門(mén)掌握大量政府?dāng)?shù)據(jù)資源，政府大數(shù)據(jù)治理不斷深化促使檔案工作模式發(fā)生變化，檔案工作逐漸由傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)融合轉(zhuǎn)變，進(jìn)而轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。在業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)階段，檔案工作流程緊跟檔案處理業(yè)務(wù)流程，信息系統(tǒng)也多以業(yè)務(wù)為中心構(gòu)建。隨著政府大數(shù)據(jù)治理要求的提出，檔案工作將逐漸走向數(shù)據(jù)融合和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)階段，檔案部門(mén)要融合其他政府部門(mén)的數(shù)據(jù)，基于這些數(shù)據(jù)提供更多的數(shù)字檔案資源增值服務(wù)；同時(shí)也向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，真正做到以數(shù)據(jù)為中心構(gòu)建信息系統(tǒng)，并進(jìn)行跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合數(shù)據(jù)分析與挖掘。

1.3 為檔案學(xué)理論研究帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理，為檔案學(xué)理論研究帶來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前已經(jīng)有一部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注大數(shù)據(jù)的發(fā)展對(duì)檔案學(xué)理論研究的影響，但檔案學(xué)與政府大數(shù)據(jù)治理相結(jié)合的研究目前仍是空白，傳統(tǒng)檔案學(xué)理論研究主要依靠理論思辨或?qū)嵶C研究的方法，而檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理有助于從大數(shù)據(jù)技術(shù)、理念等方面推動(dòng)檔案學(xué)理論研究，拓寬檔案學(xué)的研究范圍，為檔案學(xué)理論研究注入新的活力。

2 檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的路徑

2.1 加快檔案數(shù)據(jù)資源收集和融合的工作步伐

檔案數(shù)據(jù)資源的收集完備和有效融合是檔案數(shù)據(jù)得以開(kāi)放和共享的前提。檔案部門(mén)要想?yún)⑴c政府大數(shù)據(jù)治理，首先應(yīng)將政府各部門(mén)和組織的各類數(shù)據(jù)收集進(jìn)館。美國(guó)曾以立法的形式確定“最小數(shù)據(jù)集”制度，在各個(gè)領(lǐng)域強(qiáng)制收集必要的數(shù)據(jù)，并據(jù)此進(jìn)行科學(xué)決策，從而推動(dòng)了治理的精細(xì)化和透明化[2]。檔案部門(mén)所收集的數(shù)據(jù)既包括傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資源，也包括大數(shù)據(jù)環(huán)境下產(chǎn)生的新型數(shù)據(jù)資源，如來(lái)自傳感器、RFID等的物聯(lián)網(wǎng)感知數(shù)據(jù)；來(lái)自微博、Web日志、點(diǎn)擊流等的社交媒體交互數(shù)據(jù)[3]。數(shù)據(jù)的多源性使得資源的異構(gòu)性普遍存在，主要體現(xiàn)為數(shù)字檔案資源格式、類型、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行平臺(tái)等方面的異構(gòu)。為此，檔案部門(mén)應(yīng)提升對(duì)異構(gòu)數(shù)據(jù)的處理能力，進(jìn)行深度數(shù)據(jù)融合。

數(shù)據(jù)融合是對(duì)各種異構(gòu)數(shù)據(jù)提供統(tǒng)一的表示、存儲(chǔ)和管理，以實(shí)現(xiàn)邏輯或物理上有機(jī)地集中，即以一種統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模式描述各數(shù)據(jù)源中的數(shù)據(jù)，屏蔽其平臺(tái)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等異構(gòu)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無(wú)縫集成[4]。實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的融合是檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的前提，檔案部門(mén)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起解決數(shù)據(jù)異構(gòu)問(wèn)題的協(xié)調(diào)責(zé)任。首先檔案館應(yīng)協(xié)調(diào)館內(nèi)資源的融合工作，實(shí)現(xiàn)館內(nèi)檔案數(shù)據(jù)的共享與集成化；對(duì)多樣化的存儲(chǔ)格式進(jìn)行處理，實(shí)現(xiàn)文本、圖形、圖像等多種數(shù)據(jù)格式、結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。其次要統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式等相關(guān)要素，實(shí)現(xiàn)檔案館館際之間的數(shù)據(jù)共享。最后還需要深入形成數(shù)據(jù)的各政府部門(mén)，對(duì)數(shù)據(jù)形成進(jìn)行前端控制。

2.2 融入政府檔案數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放與共享

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享是政府大數(shù)據(jù)治理的核心，各國(guó)紛紛從政策、法規(guī)、技術(shù)等方面探索政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的創(chuàng)新發(fā)展。目前我國(guó)正按照“統(tǒng)一平臺(tái)、互聯(lián)互通，存量共享、增量共建，物理分散、邏輯集中”的原則，整合各政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)。

檔案部門(mén)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和共享中扮演著重要角色，其一是協(xié)調(diào)者的角色。在政務(wù)信息公開(kāi)的進(jìn)程中，政府職能部門(mén)各自為政，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象普遍存在。檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極參與整合各部門(mén)政務(wù)信息公開(kāi)的數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施，并發(fā)布數(shù)據(jù)共享規(guī)范，利用云計(jì)算等新興技術(shù)建立數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，與政府各職能部門(mén)通力合作對(duì)于政府大數(shù)據(jù)的捕獲、存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)利用和長(zhǎng)期保存至關(guān)重要。其二是把關(guān)者的角色，檔案部門(mén)多年來(lái)積累了豐富的檔案開(kāi)放鑒定的經(jīng)驗(yàn)，在政府?dāng)?shù)據(jù)資源的公開(kāi)工作中更具有中立立場(chǎng)，因此檔案部門(mén)應(yīng)承擔(dān)起審查和把握政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享范圍的重任。

2.3 重視檔案數(shù)據(jù)資源的細(xì)顆粒化開(kāi)發(fā)

數(shù)據(jù)粒度指的是數(shù)據(jù)細(xì)化和綜合的程度，數(shù)據(jù)的細(xì)化程度越高，數(shù)據(jù)粒度越小。我國(guó)檔案館積累了大量的政府?dāng)?shù)據(jù)，但“重館輕用”“重證據(jù)輕知識(shí)”的思想一直存在，檔案館傾向于采取粗顆粒度的方式進(jìn)行管理。對(duì)檔案數(shù)據(jù)資源進(jìn)行細(xì)顆粒化的開(kāi)發(fā)，是檔案工作參與政府大數(shù)據(jù)治理乃至大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的前提。

其一，檔案館保存著大量有極高價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)，對(duì)這些信息進(jìn)行挖掘和利用有助于政府進(jìn)行科學(xué)決策。檔案部門(mén)在整合政府大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)館藏?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行語(yǔ)義級(jí)細(xì)顆?；_(kāi)發(fā)，從以往的全宗級(jí)、案卷級(jí)和文件級(jí)管理轉(zhuǎn)向語(yǔ)詞級(jí)的管理，以此實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)治理中的知識(shí)挖掘和檔案數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值。其二，檔案部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)樹(shù)立新思維、應(yīng)用新技術(shù)。文本挖掘、本體建構(gòu)、語(yǔ)義關(guān)聯(lián)、知識(shí)圖譜、可視化等技術(shù)進(jìn)入檔案領(lǐng)域，為提高檔案數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)水平帶來(lái)了契機(jī)。以語(yǔ)義關(guān)聯(lián)技術(shù)為例，語(yǔ)義關(guān)聯(lián)的鏈接性可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效整合，也可以對(duì)不同類型的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深層次關(guān)聯(lián)挖掘和展示。綜合運(yùn)用這些技術(shù)，可以使數(shù)據(jù)最大限度地發(fā)揮效用，如歐洲文化遺產(chǎn)CLARIN項(xiàng)目將歐洲的大學(xué)、圖書(shū)館和其他公共機(jī)構(gòu)的檔案信息進(jìn)行整合，包括文字、音像、工藝品等，通過(guò)添加注釋和標(biāo)記并通過(guò)永久標(biāo)識(shí)符得以長(zhǎng)期保存，任何有需要的公民或公共機(jī)構(gòu)都可以訪問(wèn)所有數(shù)據(jù)集、建造屬于自己的虛擬館藏，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行探索和增值[5]。

2.4 推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)資源的智庫(kù)化利用

政府大數(shù)據(jù)治理的核心任務(wù)之一是利用大數(shù)據(jù)提升政府科學(xué)決策水平，而檔案部門(mén)具備為政府決策提供支持的先天優(yōu)勢(shì)。2014年，時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上指出：“要充分發(fā)揮檔案為中央決策服務(wù)的作用，要有先行思維提前介入管理者決策?！盵6]當(dāng)前，檔案部門(mén)在國(guó)家智庫(kù)建設(shè)中扮演的主要還是提供資料的輔助性角色，致使檔案數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)和利用受到一定制約。檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的路徑之一就是將檔案館打造成重要的智庫(kù)，發(fā)揮檔案館咨政建言的作用。

為此，檔案部門(mén)應(yīng)發(fā)揮兩方面作用：其一是為政府部門(mén)的各項(xiàng)政策制定建言獻(xiàn)策。檔案部門(mén)的工作人員要培養(yǎng)參與社會(huì)治理的意識(shí)，一方面要熟知館藏資源內(nèi)容，并在對(duì)館藏資源細(xì)顆?；_(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，掌握館藏資源中蘊(yùn)含的信息和知識(shí)；另一方面要放眼社會(huì)治理，聚焦社會(huì)治理中的各項(xiàng)問(wèn)題，并與館藏資源相對(duì)接，把豐富的知識(shí)和信息運(yùn)用到服務(wù)公共事務(wù)中去，為政策制定提供建議或報(bào)告。其二是加強(qiáng)檔案部門(mén)與社會(huì)公眾的互動(dòng)。公共檔案館是社會(huì)服務(wù)的窗口，應(yīng)該將檔案館打造成政府部門(mén)與公眾溝通的橋梁，通過(guò)檔案部門(mén)廣泛收集民意，并從中探索和總結(jié)出社會(huì)公共事務(wù)中民眾關(guān)心的、亟待解決的問(wèn)題，檔案部門(mén)從自身的資源建設(shè)與服務(wù)供給方面給出局部問(wèn)題的解決方案，并向政府職能部門(mén)提出建議與對(duì)策。

2.5 踐行廣泛合作的協(xié)同共治模式

政府大數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方通力合作才能取得最佳效果。檔案部門(mén)在參與政府大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，也應(yīng)該摒棄以往“以我為主”的舊觀念，營(yíng)造各方協(xié)同參與的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理效果的最大化。

其一是尋求專業(yè)可靠的服務(wù)外包供應(yīng)商。隨著技術(shù)的變革和社會(huì)分工的逐步細(xì)化，單純依靠檔案部門(mén)自身力量，難以進(jìn)一步提升檔案數(shù)據(jù)管理與資源開(kāi)發(fā)利用的成效。在政府大數(shù)據(jù)治理的背景下，業(yè)務(wù)外包不應(yīng)局限于數(shù)字化掃描等初級(jí)業(yè)務(wù)，更應(yīng)將系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)遷移、長(zhǎng)期保存與數(shù)據(jù)云服務(wù)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)含量較高的業(yè)務(wù)納入外包服務(wù)范圍，尋求有資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的承包商進(jìn)行合作。其二是發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與，鼓勵(lì)大眾參與數(shù)字檔案資源的收集、開(kāi)發(fā)等工作。眾包模式在西方國(guó)家已經(jīng)有廣泛的實(shí)踐，以美國(guó)的“市民檔案員”[7]項(xiàng)目為典型，美國(guó)國(guó)家檔案館吸納公眾參與館藏檔案的貼標(biāo)簽、轉(zhuǎn)錄內(nèi)容編輯等多項(xiàng)內(nèi)容中，目前“市民檔案員”已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)家檔案館的特色項(xiàng)目之一[8]。檔案部門(mén)可以鼓勵(lì)市民積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用中去，激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的更大價(jià)值。通過(guò)公民的參與形成政府與公民良性互動(dòng)的局面，有利于政府與公民之間增進(jìn)了解、加強(qiáng)溝通。

綜上，檔案部門(mén)的參與是政府大數(shù)據(jù)治理的重要一環(huán)，檔案部門(mén)作為數(shù)據(jù)資源與基礎(chǔ)設(shè)施的提供者、數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享的參與者、政策制定的協(xié)助者、公民與政府互動(dòng)的協(xié)調(diào)者，能夠幫助提升政府大數(shù)據(jù)治理能力、創(chuàng)新政府大數(shù)據(jù)治理方式等。但無(wú)論從理論研究還是實(shí)踐發(fā)展上來(lái)看，目前檔案部門(mén)參與政府大數(shù)據(jù)治理的水平和能力還有待提高。檔案部門(mén)需從頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)、人才培養(yǎng)等多方面著力，加強(qiáng)自身數(shù)據(jù)管理能力，并積極尋求與政府各職能部門(mén)的合作，開(kāi)創(chuàng)參與政府大數(shù)據(jù)治理的新局面。