北京鐵路局專用線管理的實(shí)踐與思考

劉 琳

(中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司 貨運(yùn)處，北京 100860)

專用線、專用鐵路 (以下簡稱“專用線”) 貨物運(yùn)輸是鐵路貨物運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分，相對于鐵路貨場的經(jīng)營管理，專用線經(jīng)營管理具有政策靈活、管理粗放的特點(diǎn)。隨著充分發(fā)揮專用線“最后一公里”優(yōu)勢、全面放開專用線辦理限制政策的實(shí)施，專用線貨運(yùn)量的占比逐年呈現(xiàn)上升趨勢。隨著鐵路貨運(yùn)組織改革和市場化改革的逐步深入，傳統(tǒng)專用線管理理念已經(jīng)發(fā)生改變[1-2]，傳統(tǒng)鐵路專用線管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)鐵路貨運(yùn)市場經(jīng)營的需求。因此，為發(fā)揮鐵路專用線在鐵路貨運(yùn)服務(wù)體系中的重要作用[3-4]，以中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司 (以下簡稱“北京鐵路局”)為例，對專用線管理進(jìn)行探討。

1 北京鐵路局專用線管理現(xiàn)狀

目前，北京鐵路局共有專用線 822 條 (其中專用線 734 條，專用鐵路 88 條)；使用標(biāo)記 A 類 633 條、B 類 155 條、C 類 34 條。按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)劃分，路產(chǎn)專用線數(shù)目為 97 條 (其中機(jī)務(wù) 44 條、物資 3 條、車輛 14 條、工務(wù) 25 條、供電 2 條、建筑 1 條、多經(jīng) 8 條)，占比為 11.8%；非路產(chǎn)專用線數(shù)目為725 條，占比為 88.2%。按照辦理貨物性質(zhì)劃分，危險(xiǎn)貨物專用線數(shù)目為 132 條 (其中辦理發(fā)送有 35 條，辦理到達(dá)有 97 條)，占比為 16.06%；普通貨物專用線數(shù)目為 690 條，占比為 83.94%。按照經(jīng)營主體劃分，國企性質(zhì)的專用線數(shù)目為 686 條，占比為83.45%；股份制及個(gè)體經(jīng)營的專用線數(shù)目為 136 條，占比為 16.55%。按照經(jīng)營貨物品類劃分，綜合性經(jīng)營的專用線數(shù)目為 424 條，占比為 51.58%；專業(yè)化經(jīng)營的專用線數(shù)目為 398 條，占比為 48.42%。同時(shí)，專用線貨運(yùn)量占比逐年上升。2015年專用線貨物發(fā)到量合計(jì) 3.77 億 t，占北京鐵路局貨物發(fā)到量 5.55 億 t 的 67.9%；2016年專用線貨物發(fā)到量合計(jì)4.08 億 t，占北京鐵路局貨物發(fā)到量 5.38 億 t 的 75.8%；2017年專用線發(fā)到量合計(jì) 7.83 億 t，占北京鐵路局貨物發(fā)到量 9.31 億 t 的 84.1%。

從 2017年起，我國鐵路開始實(shí)施企業(yè)化改革，18個(gè)鐵路局轉(zhuǎn)型為鐵路局集團(tuán)公司，逐步建立起企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，有力支撐了鐵路市場化經(jīng)營。市場化經(jīng)營的核心是市場需求，企業(yè)的一切經(jīng)營行為都是以市場需求為導(dǎo)向，根據(jù)客戶的需求來定位發(fā)展方向與發(fā)展方式[5]。鐵路專用線作為傳統(tǒng)鐵路貨運(yùn)增量的重要場站，在市場化經(jīng)營條件下應(yīng)充分發(fā)揮其靈活的市場運(yùn)作優(yōu)勢，但由于鐵路專用線管理仍然受傳統(tǒng)管理觀念、管理制度等制約，存在以下問題影響著鐵路專用線的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（1）專用線管理理念有待更新。公司制改革后，鐵路局集團(tuán)公司仍然沿用傳統(tǒng)專用線許可管理觀念，限制了專用線建設(shè)和經(jīng)營的需求。在目前專用線行政許可撤銷的條件下，鐵路局集團(tuán)公司對專用線的接軌合同管理仍然沿用傳統(tǒng)專用線許可管理理念，對合資、地方鐵路接軌的專用線企業(yè)仍然比照國鐵接軌的專用線運(yùn)輸條件管理，在一定程度上制約了企業(yè)建設(shè)專用線的積極性。

（2）專用線管理制度有待完善?！惰F路貨物運(yùn)輸規(guī)程》(鐵運(yùn) [1991]40 號) 第 23 條，《鐵路貨物運(yùn)輸管理規(guī)則》(鐵運(yùn) [2000]90 號) 第 16 條，《鐵路專用線專用鐵路管理辦法》(鐵運(yùn) [1995]107 號) 總則、專用線修建、運(yùn)輸管理、基本制度、作業(yè)管理、專用線共用、安全管理、附則[6]，《北京鐵路局鐵路專用線專用鐵路貨運(yùn)工作管理辦法》(京鐵貨 [2012]281 號)，《北京鐵路局專用線專用鐵路名稱表維護(hù)管理辦法》(京鐵貨 [2013]482 號) 等既有專用線管理依據(jù)均為2013年前制定，致使市場化經(jīng)營新形勢下專用線的管理缺乏制度依據(jù)。為適應(yīng)市場化經(jīng)營環(huán)境下的專用線管理，亟需建立并完善新的管理制度和管理體系，使路企雙方的安全管理發(fā)揮更大的作用。

（3）專用線委托管理工作有待推進(jìn)。絕大多數(shù)專用線企業(yè)以追逐企業(yè)利潤最大化為目標(biāo)，部分專用線企業(yè)存在企業(yè)運(yùn)輸員配備不足、既有人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)不到位、貨運(yùn)裝卸作業(yè)設(shè)備老化、更新不及時(shí)等共性問題；個(gè)別專用線企業(yè)為壓縮經(jīng)營成本，對涉及貨運(yùn)安全作業(yè)環(huán)節(jié)，如殘雜物清理、車門(蓋、閥) 捆綁等作業(yè)環(huán)節(jié)存在簡化作業(yè)、丟漏程序的問題。為彌補(bǔ)貨運(yùn)安全專業(yè)管理工作的不足，需要將相應(yīng)的貨運(yùn)組織和安全專業(yè)管理工作委托鐵路方負(fù)責(zé)，提高貨物運(yùn)輸?shù)陌踩浴?/p>

（4）專業(yè)化協(xié)議管理有待完善。貨運(yùn)組織改革以來，北京鐵路局對專用線企業(yè)的貨運(yùn)安全管理要求通過每年簽訂“運(yùn)輸協(xié)議”的方式進(jìn)行約束?！斑\(yùn)輸協(xié)議”主要依據(jù)《專用線專用鐵路管理辦法》(鐵運(yùn) [1995]107 號) 及有關(guān)文件規(guī)定，包括《專用線專用鐵路運(yùn)輸協(xié)議》1個(gè)主議，《鐵路專用線共用運(yùn)輸協(xié)議》《專用線專用鐵路貨物裝載安全協(xié)議》《專用線 (專用鐵路) 批量零散貨物快運(yùn)組織協(xié)議》《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全協(xié)議》《危險(xiǎn)貨物專用線共用協(xié)議》5個(gè)附議，辦理危險(xiǎn)貨物發(fā)送業(yè)務(wù)的專用線還應(yīng)簽訂《托運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全協(xié)議》。以上協(xié)議的簽訂程序繁瑣，格式條款和協(xié)議內(nèi)容雖然經(jīng)過不斷補(bǔ)充完善，但相對于系統(tǒng)化的貨運(yùn)安全管理制度，協(xié)議內(nèi)容難免疏漏，對協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)知和執(zhí)行力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（5）專用線信息化管理水平有待提高。目前，對專用線企業(yè)的管理通過《專用線專用鐵路名稱表》(專用線管理系統(tǒng)) 進(jìn)行，管理的內(nèi)容僅限于企業(yè)名稱、專用線性質(zhì)、使用標(biāo)記、辦理貨物發(fā)到品類等。專用線企業(yè)設(shè)備、人員、發(fā)到運(yùn)量等情況的統(tǒng)計(jì)需要采用臨時(shí)調(diào)查、人工統(tǒng)計(jì)匯總的方式來掌握。貨運(yùn)票據(jù)電子化實(shí)施以來，專用線、電商、貨票、貨運(yùn)站等相關(guān)信息系統(tǒng)僅實(shí)現(xiàn)了 A 類專用線名稱審核功能，對 B 類、C 類專用線的公用單位、共用品類等信息暫未審核，為進(jìn)一步提升貨運(yùn)票據(jù)電子化和專用線信息化管理水平，實(shí)現(xiàn)專用線運(yùn)輸生產(chǎn)信息全面實(shí)時(shí)采集，應(yīng)進(jìn)一步完善對專用線運(yùn)輸品類和共用單位的審核功能，規(guī)范專用線企業(yè)嚴(yán)格按名稱表辦理貨物運(yùn)輸。

2 北京鐵路局專用線管理對策

2.1 轉(zhuǎn)變管理理念

專用線貨物運(yùn)輸作為鐵路貨物運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分，具有政策靈活、“最后一公里”運(yùn)輸能力儲(chǔ)備充分的優(yōu)勢；北京鐵路局具有貨運(yùn)安全專業(yè)管理的優(yōu)勢，在鐵路貨場功能受限、國家大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保運(yùn)輸?shù)男滦蝿菹拢瑸橥诰驅(qū)Ｓ镁€運(yùn)輸能力使兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，將專用線的貨運(yùn)經(jīng)營管理由限制轉(zhuǎn)變?yōu)榉砰_，在專用線經(jīng)營許可的前提下，只要人員、設(shè)備能力滿足，取消貨物發(fā)到品類和第三方共用限制，充分發(fā)揮專用線企業(yè)營銷、政策靈活優(yōu)勢，滿足企業(yè)運(yùn)輸需要，同時(shí)為企業(yè)提供貨運(yùn)安全專業(yè)管理和業(yè)務(wù)支持。2016年以來，北京鐵路局在確保依法合規(guī)、安全生產(chǎn)的前提下，全面放開專用線辦理限制，新增專用線 9 條，增加品類 102 條，共計(jì)增加 513個(gè)發(fā)到品類，修改標(biāo)記 (A 改為 B) 31 條。截至 2017年末，實(shí)現(xiàn)貨物增量 462.7萬t。

2.2 理清路企雙方權(quán)責(zé)關(guān)系

按照《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，分清鐵路與專用線企業(yè)相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，準(zhǔn)確定位鐵路部門監(jiān)督事宜或項(xiàng)目，督促專用線企業(yè)完善鐵路運(yùn)輸基本管理制度，最大限度降低鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)。雙方安全職責(zé)可界定如下。

（1）企業(yè)方職責(zé)。①依法合規(guī)開展鐵路貨物運(yùn)輸經(jīng)營，禁止違規(guī)和超范圍經(jīng)營。②依照鐵路貨運(yùn)安全管理專業(yè)制度，配齊鐵路貨運(yùn)作業(yè)和管理人員，從業(yè)人員須定期接受鐵路方專業(yè)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，達(dá)到崗位任職資質(zhì)要求并保持相對穩(wěn)定。③配齊生產(chǎn)和安全設(shè)備，確保設(shè)備狀態(tài)良好，滿足鐵路運(yùn)輸效率和貨運(yùn)安全管理需要。④完善各項(xiàng)安全生產(chǎn)制度和崗位責(zé)任制度。

（2）鐵路方職責(zé)。①加強(qiáng)鐵路貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，有權(quán)糾正、制止違反鐵路貨物運(yùn)輸相關(guān)規(guī)定的行為。②根據(jù)企業(yè)運(yùn)輸需求提供運(yùn)能和運(yùn)力支持。③根據(jù)企業(yè)貨運(yùn)業(yè)務(wù)需要，提供培訓(xùn)和裝載加固技術(shù)支持。

2.3 推進(jìn)專用線委托管理

為解決專用線貨物運(yùn)輸安全隱患和進(jìn)一步推進(jìn)委托管理工作，應(yīng)依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)鐵路供給側(cè)改革 深化現(xiàn)代物流建設(shè)若干措施的通知》《北京鐵路局專用線委托管理辦法》，全面調(diào)研、梳理專用線經(jīng)營管理現(xiàn)狀，分析路企雙方經(jīng)營管理優(yōu)勢和不足，根據(jù)企業(yè)合作意向，在平等自愿、充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，定制個(gè)性化的貨物運(yùn)輸組織委托管理方案，使得路企雙方強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)。通過大力推進(jìn)專用線貨運(yùn)組織委托管理，整合區(qū)域性鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)資源，彌補(bǔ)貨場功能不足，實(shí)現(xiàn)對專用線進(jìn)行貨場化的專業(yè)管理。同時(shí)，借助企業(yè)的營銷能力、政策優(yōu)勢，使專用線經(jīng)營管理水平實(shí)現(xiàn)新的突破和提升[7]。

2.4 加強(qiáng)專業(yè)化管理

（1）完善鐵路內(nèi)部管理制度。規(guī)范專用線經(jīng)營管理，應(yīng)著重落實(shí)《鐵路專用線專用鐵路名稱表》，建立《專用線、專用鐵路名稱表維護(hù)管理辦法》，修改《專用線、專用鐵路名稱表》工作流程，提報(bào)資料、逐級審核申報(bào)內(nèi)容及要求。北京鐵路局貨運(yùn)主管部門、貨運(yùn)中心應(yīng)從管理的源頭入手，對專用線增加品類、開展共用、變更名稱等情況進(jìn)行安全和效益評估，在保障運(yùn)輸安全的同時(shí)確保運(yùn)輸效率。

（2）規(guī)范專用線運(yùn)輸協(xié)議管理。簽訂專用線運(yùn)輸協(xié)議是專用線開通貨物運(yùn)營的前提和基礎(chǔ)，也是路企雙方履行鐵路貨物運(yùn)輸?shù)暮贤?，因而必須提高路企雙方對專用線運(yùn)輸協(xié)議履行嚴(yán)肅性的認(rèn)識，堅(jiān)決禁止專用線企業(yè)無協(xié)議運(yùn)輸，具體包括規(guī)范運(yùn)輸協(xié)議格式條款內(nèi)容、規(guī)范運(yùn)輸協(xié)議執(zhí)行、規(guī)范運(yùn)輸協(xié)議保管。

（3）嚴(yán)把運(yùn)輸協(xié)議簽訂關(guān)。《鐵路專用線專用鐵路名稱表》中辦理限制為 B 的專用線，在車站無貨場或貨場能力不足、貨物不適合在鐵路貨場裝卸、專用線既有設(shè)備能力富余的情況下，車站應(yīng)按照多元化經(jīng)營的需要，進(jìn)一步調(diào)查分析，將共用單位名稱、辦理發(fā)到品類上報(bào)北京鐵路局進(jìn)行審批，經(jīng)審核符合多元化經(jīng)營條件的，方可簽訂“共用協(xié)議”并辦理專用線共用運(yùn)輸業(yè)務(wù)。對于鐵路產(chǎn)權(quán)專用線，在鐵路非運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)管理經(jīng)營的前提下，可以申請修改專用線辦理限制為 C 類。

（4）健全專用線安全生產(chǎn)，規(guī)范經(jīng)營監(jiān)督檢查機(jī)制。專用線生產(chǎn)經(jīng)營管理與鐵路貨物運(yùn)輸安全和貨場經(jīng)營管理的定位密不可分，鐵路貨運(yùn)組織改革后，北京鐵路局貨運(yùn)主管部門、貨運(yùn)中心、貨運(yùn)營業(yè)部、貨運(yùn)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)依據(jù)路企雙方主體地位的變化情況，依據(jù)法律法規(guī)及行業(yè)管理的規(guī)定，進(jìn)一步明確各級人員對專用線日常監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，將系統(tǒng)控制與日常監(jiān)督指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，確保專用線管理工作有效落實(shí)。

2.5 提高管理信息化水平

依托全路貨運(yùn)票據(jù)電子化的實(shí)施，大力推進(jìn)專用線貨運(yùn)作業(yè)源點(diǎn)信息采集，加強(qiáng)專用線大數(shù)據(jù)分析，在實(shí)時(shí)掌握貨運(yùn)量、運(yùn)輸品類等生產(chǎn)信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)時(shí)掌握專用線貨物運(yùn)輸資質(zhì)、運(yùn)輸需求、運(yùn)輸能力、生產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息[8]，實(shí)現(xiàn)以下預(yù)期目標(biāo)。①實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)分析區(qū)域內(nèi)貨場和各專用線貨物發(fā)到運(yùn)量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性線路、貨區(qū)貨位、倉儲(chǔ)等貨運(yùn)作業(yè)能力，最大限度挖掘設(shè)備能力，避免資源浪費(fèi)。②合理界定貨場和專用線之間、各專用線之間貨物運(yùn)輸分工，避免同一區(qū)域無序競爭和資源閑置浪費(fèi)，不斷提高貨物運(yùn)輸組織和裝卸車作業(yè)管理專業(yè)化水平。③根據(jù)界定的安全監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)和內(nèi)容，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、分析研判，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)預(yù)警，如安全生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)過期、崗位培訓(xùn)資質(zhì)到期、重點(diǎn)物資運(yùn)輸?shù)?，指?dǎo)專用線企業(yè)依法合規(guī)開展安全生產(chǎn)。④分析預(yù)判安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)。指導(dǎo)專用線企業(yè)制定應(yīng)對措施并采取有效解決手段，防患于未然。

3 結(jié)束語

目前在鐵路市場化改革不斷深入形勢下，傳統(tǒng)鐵路貨場功能正處于向物流化貨場轉(zhuǎn)型階段，為大力發(fā)展專用線建設(shè)、依托既有專用線經(jīng)營和設(shè)備能力，實(shí)現(xiàn)綠色交通、鐵路先行的目標(biāo)，需要重新定位鐵路局集團(tuán)公司與專用線企業(yè)在鐵路貨物運(yùn)輸經(jīng)營、安全管理工作中的關(guān)系，重新建立并完善現(xiàn)有專用線管理制度體系，準(zhǔn)確、適度把握專用線接軌和辦理限制管理，充分發(fā)揮北京鐵路局貨運(yùn)專業(yè)安全管理和專用線企業(yè)貨運(yùn)營銷及尋求地方政策支持等優(yōu)勢。同時(shí)，應(yīng)借助貨運(yùn)票據(jù)電子化等信息管理手段，通過不同形式、不同內(nèi)容的聯(lián)合經(jīng)營、委托管理，進(jìn)一步擴(kuò)大北京鐵路局貨運(yùn)營銷能力、提升專用線貨運(yùn)安全管理水平，實(shí)現(xiàn)鐵路貨物運(yùn)輸和專用線企業(yè)經(jīng)營的雙贏目標(biāo)。

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