法治視域下的公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)

文 / 戰(zhàn)帥

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的思想觀念發(fā)生了較大的變化。特別是隨著法治意識(shí)和維權(quán)思想日益增強(qiáng)，公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為提出了更高的要求。公安民警執(zhí)法檔案是公安民警執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程的真實(shí)記錄和歷史憑證，屬于文書檔案的一部分，也是判斷執(zhí)法行為是否合法、合理的重要依據(jù)。在依法治國(guó)、依法行政的大背景下，積極探索公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)的路徑，有助于進(jìn)一步完善公安檔案管理工作，構(gòu)建全面有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，保證司法的合理性、公平性以及客觀性。

一、法治視角下的公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，為全面推進(jìn)公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)，公安部出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等多個(gè)文件。各地公安機(jī)關(guān)高度重視民警執(zhí)法檔案建設(shè)，制度完善、監(jiān)督使用等工作穩(wěn)步推進(jìn)，在規(guī)范執(zhí)法形象方面也取得了不錯(cuò)的效果。

首先，規(guī)范化程度逐步增強(qiáng)。公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)是否規(guī)范，直接影響到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量和公共形象。在公安部的大力推動(dòng)下，各地公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)的制度、內(nèi)容都在逐步規(guī)范。公安部率先提出了“建立、完善民警個(gè)人執(zhí)法檔案和單位執(zhí)法檔案制度，做到登記齊全，管理規(guī)范”的統(tǒng)一要求。此后，各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合自身實(shí)際，陸續(xù)出臺(tái)了省、市兩級(jí)的《執(zhí)法檔案管理規(guī)定》。公安部消防局等部門也出臺(tái)了《公安消防執(zhí)法檔案管理規(guī)定》等有關(guān)警種系統(tǒng)執(zhí)法檔案建設(shè)的規(guī)定。這些規(guī)定的出臺(tái)，為民警執(zhí)法檔案建設(shè)提供了制度依據(jù)和實(shí)踐指引。

其次，科學(xué)化水平不斷提升。公安機(jī)關(guān)在前期的管理過(guò)程中，依托信息化技術(shù)，將民警執(zhí)法檔案科學(xué)地劃分為信息錄入、數(shù)據(jù)確認(rèn)、綜合查詢、系統(tǒng)管理等模塊，由相關(guān)職能部門分別負(fù)責(zé)錄入、收集、確認(rèn)檔案信息材料，增強(qiáng)了民警執(zhí)法檔案的生成能力和管理效率。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)充分依托“金盾工程”一期、二期等信息系統(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)有的技術(shù)條件，形成執(zhí)法檔案信息與公安網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)以及日常辦公、辦案軟件的有機(jī)整合和資源共享，有效發(fā)揮出信息化管理的優(yōu)勢(shì)。

再次，執(zhí)法監(jiān)督功能已經(jīng)顯現(xiàn)。按照公安部“一案一評(píng)、一事一評(píng)”的要求，公安機(jī)關(guān)通過(guò)完善與績(jī)效考核掛鉤的執(zhí)法檔案，使“管案”與“管人”緊密結(jié)合，形成了以民警執(zhí)法檔案記錄為依據(jù)、以內(nèi)部監(jiān)督制度為基礎(chǔ)、以案件考評(píng)制度為手段的執(zhí)法監(jiān)督體系。通過(guò)建立執(zhí)法檔案記錄還原民警執(zhí)法操作，倒逼民警不斷規(guī)范執(zhí)法行為，使各地公安機(jī)關(guān)有效地提升了執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果。2016年，在一些地區(qū)推廣的公安執(zhí)法辦案智能管理系統(tǒng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了違規(guī)操作自動(dòng)語(yǔ)音提示、活動(dòng)軌跡自動(dòng)跟蹤攝錄等實(shí)時(shí)監(jiān)督功能，從源頭上減少了執(zhí)法過(guò)程中違法、違規(guī)行為的發(fā)生。

二、法治視角下的公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)存在的主要問(wèn)題

總的來(lái)看，公安民警個(gè)人執(zhí)法檔案建設(shè)取得了一些進(jìn)步。但與法治建設(shè)的要求相比，民警個(gè)人執(zhí)法檔案在建立、管理、考核等方面，還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

首先，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)范建立、管理、有效利用公安民警執(zhí)法檔案還缺乏統(tǒng)一的具體操作規(guī)定。不同地區(qū)、不同警種的公安機(jī)關(guān)，在民警執(zhí)法檔案的對(duì)象、內(nèi)容等細(xì)則方面還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，由于公安機(jī)關(guān)警種部門較多，職能分散程度較高，使得民警執(zhí)法檔案的收集與整理工作難以有效落實(shí)。具體來(lái)講，由于工作職能的差異，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部涉及到多個(gè)部門對(duì)各類檔案信息進(jìn)行統(tǒng)一收集與整理。對(duì)于一些單位來(lái)講，負(fù)責(zé)收集檔案信息的部門為紀(jì)檢監(jiān)察部門、法制機(jī)構(gòu)、政治部；而有的單位則通過(guò)單位紀(jì)檢監(jiān)察部門、法制機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)收集工作；還有的單位則是由具體的一線業(yè)務(wù)單位自行收集上報(bào)。這在一定程度上導(dǎo)致現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)中民警個(gè)人執(zhí)法信息檔案的管理呈現(xiàn)方式繁多、管理混亂的局面。例如，在民警執(zhí)法檔案存放中，并未遵循統(tǒng)一的原則，而是依據(jù)工作人員主觀意愿隨意存放。

其次，采集不規(guī)范。由于在檔案建立過(guò)程中需要對(duì)當(dāng)時(shí)執(zhí)法情況進(jìn)行客觀記錄，民警執(zhí)法檔案具有同步性和即時(shí)性的特點(diǎn)。因此，民警執(zhí)法檔案僅能通過(guò)執(zhí)法人員和當(dāng)事人獲取，難以進(jìn)一步拓寬獲取渠道。一些民警片面地認(rèn)為，執(zhí)法檔案只是對(duì)自身的一種監(jiān)督措施，忽略了執(zhí)法檔案的保護(hù)作用，這導(dǎo)致采集環(huán)節(jié)出現(xiàn)遲緩甚至空白的現(xiàn)象。另外，許多基層的公安機(jī)關(guān)派出所、業(yè)務(wù)隊(duì)等機(jī)構(gòu)并未依法構(gòu)建執(zhí)法信息庫(kù)。由于基層工作人員的綜合能力和專業(yè)素養(yǎng)較低，難以保證執(zhí)法信息的完整性、真實(shí)性和客觀性，從而使得信息檔案記錄的法律效力有所下降。

再次，反饋不及時(shí)。執(zhí)法檔案的一個(gè)突出特點(diǎn)是監(jiān)督的即時(shí)性。但在執(zhí)法和辦案的過(guò)程中，受到各種因素的影響和干擾，監(jiān)督機(jī)制難以及時(shí)有效地運(yùn)行。民警執(zhí)法檔案信息反饋不夠及時(shí)，出現(xiàn)的瑕疵、錯(cuò)誤不能得到及時(shí)糾正，對(duì)整個(gè)執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生一定的制約，甚至影響到整個(gè)辦案結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。

第四，管理機(jī)制不完善。民警執(zhí)法檔案的基本功能之一，是能夠?yàn)閳?zhí)法績(jī)效綜合考評(píng)提供一定的依據(jù)，但目前民警執(zhí)法檔案管理模式與績(jī)效考核機(jī)制的協(xié)調(diào)度不能滿足實(shí)際需要，[1]特別是公安機(jī)關(guān)在考核過(guò)程中并沒(méi)有對(duì)執(zhí)法檔案的參考程度加以明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致績(jī)效考核結(jié)果存在一定的偏差，難以為民警個(gè)人評(píng)優(yōu)、任免等工作的順利進(jìn)行提供有效的保障。

三、法治視角下的完善公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)的路徑

針對(duì)公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，結(jié)合其內(nèi)在法治價(jià)值和外在功能追求，可以從六個(gè)方面進(jìn)一步完善民警執(zhí)法檔案建設(shè)。

（一）加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)，明確建設(shè)的基本架構(gòu)

總體而言，執(zhí)法檔案建設(shè)的基本架構(gòu)涵蓋建檔對(duì)象、主要內(nèi)容、建設(shè)和管理思路等方面[2]。公安民警執(zhí)法檔案的建檔對(duì)象限定為公安機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及具備執(zhí)法資格、負(fù)有執(zhí)法責(zé)任的具體執(zhí)法人員。在建檔過(guò)程中必須保證每個(gè)案件和民警個(gè)人檔案的獨(dú)立性。執(zhí)法檔案涉及到的內(nèi)容主要包括主體的個(gè)人基本信息、執(zhí)法情況、專項(xiàng)工作情況以及考核情況和獎(jiǎng)懲情況等。建設(shè)思路是分級(jí)實(shí)施、分類建檔、跟蹤考評(píng)、動(dòng)態(tài)管理，相應(yīng)的管理權(quán)限依托現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)層級(jí)設(shè)定。公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同部門崗位的工作職能特點(diǎn)，分類進(jìn)行建檔，定期或不定期進(jìn)行跟蹤、動(dòng)態(tài)管理，對(duì)整體執(zhí)法活動(dòng)做到實(shí)時(shí)記錄和存檔。

（二）嚴(yán)格前提要求，提升建設(shè)的規(guī)范性

“檔案是社會(huì)組織或個(gè)人在以往的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中直接形成的具有清晰、確定的原始記錄作用的固化信息”[3]6。檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性。公安民警個(gè)人的執(zhí)法檔案必須保證記錄內(nèi)容的客觀性和準(zhǔn)確性，能夠清晰、直觀、準(zhǔn)確地反映出整個(gè)執(zhí)法過(guò)程，這也是建立執(zhí)法檔案的前提。民警執(zhí)法檔案的收集、整理歸檔等過(guò)程，不得因個(gè)人意志而發(fā)生任何改變。這在很大程度上體現(xiàn)出了執(zhí)法檔案所具備的規(guī)范功能。為此，公安機(jī)關(guān)必須保證民警執(zhí)法檔案相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系的全面與完整。一般來(lái)說(shuō)，這些標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋執(zhí)法依據(jù)、流程、效果各環(huán)節(jié)的要求，包括執(zhí)行實(shí)體法和程序法的質(zhì)量、法律文書制作、履職紀(jì)律、辦案效果等執(zhí)法要求與記錄細(xì)則規(guī)定。

（三）完善內(nèi)容流程，增強(qiáng)建設(shè)過(guò)程的合理科學(xué)性

公安機(jī)關(guān)應(yīng)將建檔過(guò)程中涉及到的建檔須知、目錄、基本信息、法律標(biāo)準(zhǔn)以及分析結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，逐漸使建檔過(guò)程趨于規(guī)范化和合理化。具體來(lái)講，公安機(jī)關(guān)需要重點(diǎn)考慮兩方面流程：即建立執(zhí)法主體為主線的檔案建設(shè)流程和建立執(zhí)法客體為主線的檔案完善流程。對(duì)于前者來(lái)講，主要包括執(zhí)法人員個(gè)人基本信息、執(zhí)法資格、廉政情況以及考核情況等內(nèi)容的歸檔建設(shè)。對(duì)于后者來(lái)講，主要包括執(zhí)法人員案件處理流程、案件情況、執(zhí)法行為的性質(zhì)以及督導(dǎo)、督辦案件的辦理，專項(xiàng)治理工作，預(yù)防犯罪情況，案件質(zhì)量考評(píng)情況等。

（四）強(qiáng)化設(shè)備應(yīng)用，完善信息采集要求

公安機(jī)關(guān)應(yīng)完善執(zhí)法記錄儀以及其他執(zhí)法過(guò)程所需設(shè)備的使用標(biāo)準(zhǔn)，并且就關(guān)于執(zhí)法設(shè)備的使用、管理和維護(hù)等內(nèi)容加以明確規(guī)定。在執(zhí)法記錄設(shè)備的使用和管理方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)采取措施，嚴(yán)格管理執(zhí)法記錄設(shè)備，細(xì)化民警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄儀使用的規(guī)范化要求。公安機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)對(duì)民警執(zhí)法記錄設(shè)備使用的監(jiān)督。這具體包括：民警在日常工作期間是否按照要求攜帶、使用執(zhí)法記錄設(shè)備；執(zhí)法記錄設(shè)備的轉(zhuǎn)移、管理是否出現(xiàn)違反規(guī)定的情況；現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中所獲取的音像資料是否準(zhǔn)確和完整[4]。在此基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)職能部門應(yīng)將具體情況與執(zhí)法質(zhì)量考核相結(jié)合，促進(jìn)執(zhí)法記錄設(shè)備規(guī)范化使用。

（五）優(yōu)化組織管理，充分發(fā)揮執(zhí)法檔案考核作用

從管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，管理是指同別人一起，或通過(guò)別人使活動(dòng)完成得更為有效的過(guò)程。[5]7民警執(zhí)法檔案與績(jī)效考核相聯(lián)系，與執(zhí)法人員個(gè)人利益關(guān)系密切。在民警執(zhí)法檔案建設(shè)的過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)必須進(jìn)一步提升與績(jī)效考核的協(xié)同度、密切度，優(yōu)化相關(guān)管理制度。一方面，實(shí)現(xiàn)與獎(jiǎng)勵(lì)晉升的對(duì)接。公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持用執(zhí)法檔案說(shuō)話、以檔案記載服人，進(jìn)一步提高執(zhí)法檔案評(píng)價(jià)結(jié)果在執(zhí)法人員評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲和任免過(guò)程中的作用，激發(fā)執(zhí)法人員的工作積極性，從根本上保證執(zhí)法過(guò)程的客觀性和合理性。另一方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)與責(zé)任追究的對(duì)接。在查究公安民警責(zé)任的過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)要把執(zhí)法檔案作為關(guān)鍵依據(jù)，按照《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》等法律文件的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況采取恰當(dāng)?shù)奶幜P措施。

（六）依托信息技術(shù)，增強(qiáng)執(zhí)法檔案管理效能

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公安機(jī)關(guān)需要充分依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建高效、實(shí)用的電子執(zhí)法檔案。公安機(jī)關(guān)可以開發(fā)與完善執(zhí)法檔案自動(dòng)生成程序，將民警執(zhí)法檔案系統(tǒng)與公安業(yè)務(wù)管理軟件相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)信息與執(zhí)法檔案信息的自動(dòng)同步。這既可以保證執(zhí)法信息的及時(shí)準(zhǔn)確，又可以避免民警重復(fù)勞動(dòng)，減少成本與資源的浪費(fèi)。另外，公安機(jī)關(guān)還要完善相應(yīng)的執(zhí)法信息庫(kù)，保證執(zhí)法信息轉(zhuǎn)化的即時(shí)性和準(zhǔn)確性。公安內(nèi)部管理部門可通過(guò)定期對(duì)執(zhí)法信息庫(kù)進(jìn)行檢查，剔除違規(guī)、不合理信息，在最大程度上保證民警執(zhí)法檔案記錄的公正、客觀。

綜上，公安民警執(zhí)法檔案是對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的重要依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)講，公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)對(duì)規(guī)范公安機(jī)關(guān)職權(quán)行使，保證公正執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法具有關(guān)鍵性作用。但現(xiàn)階段，公安民警執(zhí)法檔案建設(shè)在法治層面上的研究和實(shí)踐還處于起步階段。在這種情況下，我們必須不斷完善公安民警執(zhí)法檔案管理制度和責(zé)任制度，進(jìn)一步提高相關(guān)建設(shè)的法治化、科學(xué)化水平。

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