行政承諾不反悔論

關保英

(上海政法學院，上海 201701)

行政承諾的履行是現(xiàn)代行政法治的重要衡量標準，在行政主體積極履行了行政承諾的情況下，行政法治通常是良性的。反之，當行政主體反悔行政承諾且成為一種普遍的行政態(tài)勢時，那么，行政法治的質量也就處于相對較低的水準。當然，從大前提上講，行政承諾的存在也與一國行政法治發(fā)展的進程有關，即在行政法治水平較高時，行政承諾在整個行政過程中就是相對較少的，而當一國行政法治還沒有達到理想水平時，行政承諾的絕對數(shù)也就會相對增多。此時，行政承諾的履行狀況自然而然地成了一國行政法治的組成部分。由于我國行政法治還處于發(fā)展階段，加之我國行政權長期的強勢狀態(tài)，便使我國行政過程中的行政承諾的數(shù)量相對較多①無原則不受約束的行政承諾并不是法治行政和法治國家的必然要求，一定意義上講，在法制健全的國家是不需要相應的行政承諾的。因為，在嚴格的程序規(guī)則下，口頭的承諾可能是多余的。我國行政權在行使中有諸多法律沒有調整到的空間，行政承諾大多就存在于這樣的空間之中。而在這樣的空間中，行政主體和行政公職人員的主觀意識等就成了承諾中的關鍵因素。。顯然，當行政承諾成為一國行政過程中的一個普遍現(xiàn)象時，行政承諾的反悔與否就成為行政法治中不可小視的一個問題，而且從我國行政法治實踐看，行政承諾的反悔也是較為普遍的②在行政法治實踐中相當一部分行政承諾是在行政主體和行政相對人之間相對不默契的情況下形成的，或者說，一些行政主體或行政公職人員向行政相對人進行承諾的目的是為了緩解行政執(zhí)法中的壓力，緩和行政執(zhí)法過程中的緊張關系。與之相適應，一旦這種緊張關系有所緩和，原來的行政承諾也就有可能不予兌現(xiàn)。我國行政系統(tǒng)中使廣大公眾缺乏預期也往往由此產生。?；诖耍P者認為有必要系統(tǒng)研究行政承諾的不反悔問題。應當說明的是，對于行政承諾而言，反悔是它的反題，而不反悔是它的正題，本文將從正題的角度對該問題進行研究，一旦我國行政法治循著這個正題處理行政承諾問題，那么，行政承諾既可以成為一個有效的行政手段，又可以作為一個規(guī)范化的行政執(zhí)法制度。在我國行政程序法還沒有出臺的情況下，行政承諾會成為調整行政過程的一個重要機制，并成為我國行政法治構建的基本內容。本文試從行政承諾不反悔的概念、阻滯因素、法律價值、保障對策等方面對該問題予以系統(tǒng)探討。

一、行政承諾不反悔的界定

所謂行政承諾不反悔是指行政主體在行政管理和行政執(zhí)法中對行政相對人作出的承諾沒有不予履行或終止履行的情形。這是我們給行政承諾不反悔所下的一個簡單定義，對于這個定義的理解應當注意這樣一些切入點:第一，行政承諾不反悔是一個行政法實在問題。在行政法問題的研究中往往有兩個不同的問題范疇，一是行政法理問題，另一是行政法實在問題。前者是指為了解釋和分析行政法現(xiàn)象人們有意識地設立一些命題，并運用這個命題對行政法實在作出構設、論證和分析。行政法學理是行政法問題研究中不可缺少的，但行政法學理是相對主觀的，其在存在形式上具有一定的獨立性，即既可以依賴于行政法實在而存在，又可以在一定條件下脫離行政法實在成為一種具有獨立價值的東西，例如行政法關系的概念及理論、行政行為的概念及理論等。后者是指或存在于行政立法之中，或存在于行政執(zhí)法之中，或存在于其他形式的行政法實踐之中的構成要素，它們可以是制度，可以是規(guī)則，也可以是其他形式的行政法實在。行政承諾不反悔可以作為一個分析行政法問題的理論，但是在行政法問題的研究中，它應當是一個行政法實在。事實上，在一些國家的行政法制度中存在著這樣的制度，不論這樣的制度是以什么形式命名的。若我們僅僅將行政承諾不反悔放置在學理范疇之中，那就大大降低了該問題的價值。第二，行政承諾不反悔存在于行政法治之中。行政承諾與行政法治的具體關系在行政法學研究中尚未有深入研究。而在筆者看來，行政法上的承諾存在于兩種情況下:第一種情況是法律對某一行政執(zhí)法作了嚴格規(guī)定，而在這個規(guī)定中為行政承諾的存在留下了一定空間。例如，在行政許可的實施中，常常有一個較長幅度的法定期限，行政主體便可以依這個期限的剛性規(guī)定，對行政相對人作出柔性化的許可，如可以將60日的許可期限在30日內予以完成，30日完成行政許可是行政主體對行政相對人所作的一個承諾。第二種情況是行政法未對有關的行政管理事項作出規(guī)定，而行政主體為了有效履行管理職能，便可以對行政相對人作出某種承諾，這時的承諾沒有法律上的明文規(guī)定，是行政主體依據行政裁量而作出的。行政承諾不反悔在上列兩種場合都有存在的空間，由于現(xiàn)代法治國家將上列兩個空間都框定在行政法治之中，因此，我們認為行政承諾不反悔存在于行政法治之中。第三，行政承諾不反悔的法治對象是行政主體。行政承諾不反悔作為一種行政法實在，與行政法的法律治理有著非常密切的關系，即是說，行政承諾不反悔并不單單是一個行政法元素，而是行政法治理中的一個動態(tài)的東西，或者動態(tài)于行政法治過程之中，或者動態(tài)于行政法的運行機制之中。一旦行政法中存在某種作為動態(tài)的法理制度或機制，這個法理就是具體的，就應當有具體的法理對象，行政承諾不反悔的法治對象便是行政主體，而不是行政相對人。此三方面是我們界定行政承諾不反悔的基本切入點，若以此三者為切入點，我們便可以發(fā)現(xiàn)行政承諾不反悔具有下列涵義:

第一，存在一個行政法上的承諾。行政法上的行政承諾的存在是現(xiàn)代法治政府的必然，也是責任政府的必然。即是說，在法治政府和責任政府的理念之下，行政主體與行政相對人的關系由原來的絕對權威關系或命令服從關系形式轉化為了契約關系或協(xié)商關系的形式。在契約關系和協(xié)商關系之中，行政主體與行政相對人的地位具有一定的平等性，這種平等性是行政承諾存在的前提。換言之，在行政主體與行政相對人傳統(tǒng)的權威關系模式中，行政主體既可以作出這樣和那樣的行為，也可以在此時作出和在彼時作出，其行為方式是不受相應的條件制約，尤其不受行政相對人設立的條件制約的?，F(xiàn)代法治使行政主體與行政相對人的關系形式在本質上具有平等性和契約性①行政合同行為廣泛運用于現(xiàn)代行政管理就充分證明了這一點。行政合同在很多情形下就是“政府部門與特定相對人在協(xié)商基礎上達成的協(xié)議”。參見應松年主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2009年版，第308頁。，而這種非常特別的關系屬性將行政主體與行政相對人置于了雙方互動、權利義務對等的新模式之中。行政法上的強迫在這種模式中少之又少，取代行政主體無原則地施以強迫手段的則是一些相應的柔性手段，其在行政管理和行政執(zhí)法中對行政相對人的承諾便是一種柔性的行政手段。然而，這種柔性手段僅僅對該手段的選擇具有意義，一旦行政主體選擇了該手段，其就由一個主觀問題變成了一個客觀問題，該問題客觀化以后承諾的不反悔就是這個問題的本質。由此可見，我們不能離開行政承諾本身來分析行政承諾的不反悔。應當說明的是，一旦某一承諾成為行政法問題它就具有法律上的相關屬性，之所以要強調這一點是因為行政法上的承諾與行政法上的惡意串通是不能相提并論的。在行政法實踐中，行政主體有時為了某種不正當目的，便與一些行政相對人在法律之外達成合約，這個合約中行政主體給行政相對人的意思表示也是以承諾的形式出現(xiàn)的，但由于這個承諾是受法外因素制約的，因而，其是行政主體與行政相對人的惡意串通，對于這種以承諾形式出現(xiàn)的惡意串通當然不能以反悔與不反悔論之。進一步講，行政承諾不反悔中的行政承諾是一種正當?shù)姆沙兄Z，正是這個正當法律承諾的存在才使行政承諾不反悔的進一步發(fā)展有了意義。

第二，行政主體履行了或正在履行這個承諾。行政承諾不反悔既是行政主體對行政承諾的態(tài)度，又是其對行政承諾的法律狀態(tài)。作為一種態(tài)度，在行政承諾反悔的情況下，行政主體對原來的行政承諾有了新的認識，而這個新的認識與原來承諾作出時的主觀認知是相反的。反之，在行政承諾不反悔的話語中，行政主體對行政承諾的認知在該承諾作出時與該承諾作出后是一致的，即都認同這個承諾的相關內容。然而，行政主體對行政承諾的態(tài)度還不是問題的關鍵，因為在行政法治實踐中行政主體也常常存在履行不高興承諾的情況，即行政主體履行行政承諾與主觀認同行政承諾并不一定絕對地對應。而對于行政法治的精神而言，所關注的并不在行政主體對行政承諾的后期態(tài)度，而是其客觀行為。行政主體對于已經作出的行政承諾可能會采取下列行為方式:一是作出某一行政承諾時，因主觀認知的變化而不將承諾的內容予以兌現(xiàn)，導致這個承諾只有客觀外形而無客觀上的實質要件。二是行政主體在行政承諾履行過程中，由于主觀認知的變化而中止了承諾的進一步履行。在行政承諾履行中止中，行政主體只兌現(xiàn)了行政承諾中的部分義務，而沒有兌現(xiàn)全部義務。反過來說，行政相對人只接受了行政主體的一部分行為，而沒有機會接受全部行為。三是行政承諾履行完畢后，行政主體由于態(tài)度的變化，而要恢復到行政承諾沒有履行前的狀態(tài)，或以其他方式改換原來履行時的義務，將履行時的義務狀態(tài)變?yōu)闄嗬麪顟B(tài)。顯然，行政承諾不反悔是對上列三種行為狀態(tài)的否定，即是說，行政主體與行政承諾之間一要著手或打算履行行政承諾中的義務。二要不作停止承諾內容的表現(xiàn)。行政主體對于行政承諾的內容要不折不扣地予以實施，而不能只實施一個階段、一個時期、一個部分。三是行政承諾一旦實現(xiàn)后，這個承諾的法律狀態(tài)就已經結束，不能以任何理由再撿起，尤其不能將已經完成的承諾內容進行倒置性處理。說到底，行政承諾不反悔是對法律行為而言的，至于行政主體心理上對行政承諾的態(tài)度不是不反悔關注的焦點，因為，如果我們從心理機制上對行政承諾不反悔作出概念界定的話，就違背了有關法律行為客觀性的理論，這要求讀者必須從行為機制上而非心理機制上領會反悔的概念。

第三，行政相對人受益了承諾的內容。行政承諾若放在較大的視野考察，我們就可以發(fā)現(xiàn)它是一個關系的復合體，即其涉及行政主體與行政相對人的關系、行政主體與利益關系人的關系、行政主體與國家政權體系的關系等。這種復雜的關系形式使行政承諾與多方主體的利益有直接或間接關系。行政承諾的直接對象是行政相對人，因此，這中間的直接主體便是行政相對人，其是行政承諾的直接受益者。與行政相對人關聯(lián)的是利害關系人，所謂利害關系人是指與承諾內容關聯(lián)的行政相對人以外的公民、法人或者其他組織，他們中有些從行政主體對行政相對人的承諾中間接受益，有些則間接受害。由于行政主體的行政承諾背后還涉及國家利益，這就使整個行政承諾伴隨著錯綜復雜的利益關系，而這種復雜的利益關系會對行政主體的承諾行為在履行中產生一定的影響。如果某一行政承諾履行時，其他利害關系人因利益受損而提出異議，或者行政主體履行以后發(fā)現(xiàn)會對國家利益或某種公共利益造成侵害，便有可能在承諾履行中調整相應的利益關系。筆者認為，行政承諾不反悔中，利益關系的分配是一個重要的衡量指標，即必須根據誰受益而判定行政承諾履行的情況。也許，行政承諾作出后由于一些內外在原因可能使承諾內容對第三方不利，行政主體從平衡權益關系出發(fā)而降低承諾內容中行政相對人受益的量，這種情況下就不能說該行政承諾不反悔，而可以說行政主體反悔了這個承諾。深而論之，行政承諾的內容之受益者是行政相對人，而且其確確實實受益了這個承諾，行政主體將受益對象調整為其他主體，那么，這個行政承諾就處于反悔狀態(tài)中。從這個意義上講，行政相對人受益行政承諾的內容是衡量行政承諾不反悔的基本要件之一。

二、行政承諾不反悔的阻滯因素

上面我們已經指出，行政承諾有行政執(zhí)法中的承諾和行政管理中的承諾之分，前者有較為嚴格的法律前提和具體的法律規(guī)定，如《行政許可法》對行政許可中承諾的規(guī)定①《中華人民共和國行政許可法》第八條第一款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可?！边@實際上就是對行政承諾的強調。。后者則是行政主體根據行政管理的需要通過行政職權自由裁量之，其就法律規(guī)則而言是相對松弛的。我國行政法治實踐中，存在于執(zhí)法中的行政承諾相對較少，而存在于行政管理中的行政承諾則相對較多。即是說，我國絕大多數(shù)行政承諾都發(fā)生在行政管理領域，由于該領域的承諾沒有嚴格的法律依據和具體的法律規(guī)范，這便導致這個范疇的承諾是最易發(fā)生變化的，如果我們用反悔與不反悔來分析的話，那么，就可以說存在于行政管理領域中的行政承諾是最易反悔的。眾所周知，我國行政權的行使中行政主體有非常高的行政權威，這個行政權威使行政主體的職權行使或存在于法律規(guī)范和法律典則之內，或存在于法律規(guī)范和法律典則之外?？陀^上講，行政主體的絕大多數(shù)行政管理行為并不一定是嚴格意義上的法律行為，不僅行政主體的內部管理如此，行政主體的外部行政管理也是如此。我們以某區(qū)人民政府某年度的政府工作報告為例，其中就有這樣一段內容:“大力提升城鎮(zhèn)管理水平。綜合推進規(guī)劃管理、市容管理，切實加強城鎮(zhèn)維護，確保城鎮(zhèn)運行規(guī)范、整潔、有序。嚴格實施城市總體規(guī)劃，加快完善城市規(guī)劃體系，強化規(guī)劃管理和執(zhí)法，依法、有力、有效推進動拆遷，加大對違法建筑的整治力度，充分發(fā)揮規(guī)劃對城市建設的調控、引導作用。大力推進市容環(huán)境綜合管理，全面實施網格化管理，建立和完善發(fā)現(xiàn)及時、處置快速、解決有效、監(jiān)督有力的長效機制，探索建立城市綜合管理聯(lián)動機制。針對重點地區(qū)、重點路段，加大市容市貌專項整治和執(zhí)法力度，大力治理市容頑癥，進一步改善市容環(huán)境?！保?］這些內容是重大的政府行政決策，但其中究竟有多大層面上的法律依據，我們是不易看出來的，然而，這一段話中卻包含了諸項行政承諾的內容。毫無疑問，這些承諾從其作出開始就隱藏著難以兌現(xiàn)的情形。而這些內容和行為過程都體現(xiàn)了行政主體的高度行政權威。當然，行政主體具有行政權威是行政權行使所必需的，但是，一旦這種權威超過必要限度，行政主體的行為方式就有可能是琢磨不定的，因為其往往通過既有的行政權威隨時改變行政決定。我國諸多地方政府在行政管理中都有著眾多的隨時改變行政方案的情形，例如，某市決定在一個新行政區(qū)域建一個新型的衛(wèi)星城，在投入上百億元后突然中止了原來的決策，或者大大放慢了原來決策推進的步伐，如果我們把原來行政決策中的內容用行政承諾來衡量的話，那么，這個承諾顯然是處于反悔狀態(tài)中的。由此可見，行政承諾的反悔與行政權威是有一定關聯(lián)性的，在我國行政權威相對明顯的格局下，行政承諾不反悔的阻滯因素就顯得非常多見。筆者試就目前我國行政承諾不反悔的阻滯因素作如下分析:

第一，因行政承諾草率而阻滯。行政承諾不反悔的反題是行政承諾的反悔，因此，行政承諾的反悔也就成了行政承諾不反悔的阻滯因素，而這個阻滯因素的第一個便是草率作出的行政承諾。所謂草率作出的行政承諾是指行政主體在對行政相對人作出某一承諾時對承諾內容實施和實現(xiàn)的背景未作充分考慮或論證，導致這個承諾的內容在客觀上難以按時實現(xiàn)、難以按質實現(xiàn)、難以按量實現(xiàn)的情形。在行政法理論中，由于行政主體考慮不同，而使行為不能實現(xiàn)的狀態(tài)有:主體不能，即有關的權益承受主體無法或者不可以接受行政行為所設權利或義務的狀況，當然，在行政承諾中主要是所賦予權利的狀況，如行政主體承諾某一行政相對人減免某種行政收費或稅收的情形，而這個主體在法律上并不具有被減免的資格，此種情形下該承諾中的主體是錯誤的。客體不能，指行政承諾中的權利與義務是虛幻的或者無法實現(xiàn)的。例如，行政主體向某一行政相對人承諾在某一自然保護區(qū)作旅游開發(fā)，而這個保護區(qū)本身是國家尚未許可的自然保護區(qū)，而在這樣的保護區(qū)內任何旅游開發(fā)都是不可以的?？腕w不能是行政承諾中不能實現(xiàn)的主要情形。標的物不能，指行政承諾所涉及的客觀對象是不存在的，或者至少不能在這樣的對象上進行某種行為，例如，行政主體承諾將某一公共資源讓私人去開發(fā)等①公共資源在現(xiàn)代行政法中是一個基本的規(guī)制對象，即是說，行政法自20世紀中期以后就調整有關公共資源的分配問題，毫無疑問，行政主體在公共資源的分配中起著非常重要的作用。從法律理論上講，公共資源具有明顯的公共性，它的受益主體乃至于經營主體都是不特定的。正因為如此，《政府采購法》要求在公共資源的經營中必須通過競爭等方式確定相應的主體資格。而在行政法治實踐中，一些行政機關往往出于諸多非理性因素的考慮隨意承諾將某種公共資源交給已確定好了的主體經營，而不以法定程序為之。。在行政法治實踐中，上列三個方面的因素都必然導致某一行政承諾的草率。草率的行政承諾就承諾本身而言并不是違法的，即是說，某一行政承諾不能因為草率而導致它對行政相對人的無效性，也就是說，行政承諾中的草率因素并不能否認它的法律效力，或者更深一步講，行政主體對行政相對人草率承諾中的過錯不應當由行政相對人買單。然而，客觀情況是草率作出的行政承諾的確是無法實現(xiàn)或不能實現(xiàn)的。即便在行政執(zhí)法承諾中，此種草率作出的承諾也是客觀存在的，例如，行政主體本來答應行政相對人在10日內辦完行政許可，但這個10日的期限可能無法完成許可事項。無論如何，行政承諾本身的法律屬性使草率的承諾一旦不予兌現(xiàn)就成了行政承諾的反悔，即不反悔的阻滯因素②草率承諾無法實現(xiàn)和不能實現(xiàn)中，行政相對人是否有過錯、行政相對人是否應當為這個過錯買單是值得討論的問題。如果能夠證明行政相對人有欺詐行政主體的行為，按常理行政相對人是要承擔一定責任的。但就行政承諾本身是一種行政行為而言，行政相對人似乎是無須為此買單的。。

第二，因行政政策變遷而阻滯。行政政策是指行政權行使中行政系統(tǒng)高層以及相關的權力主體為行政過程確立的行為導向，該行為導向常常是明確和清晰的。具體地講，行政政策的來源既可能是行政系統(tǒng)之高層，即行政系統(tǒng)之決策層，例如，我國國務院就處在行政系統(tǒng)之頂端，國務院全體會議和常務會議確立的某一時期和某一階段的行政方略就是行政政策之一種。又可以是其他主體，如一國執(zhí)政黨也是行政政策的主要產出者，這既包括中央關于全國的行政政策，又包括地方黨的領導機構關于地方行政權行使的政策③如2011年《〈中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》;深圳市2011年《關于建設廉潔城市的決定》，2012年《關于進一步加強黨管人才工作的意見》等。。上述政策對于一國行政權行使而言具有非常重要的指導意義，它們雖然不是法律，但常常決定著行政法律實施的走向。它們不是行政行為，但常常決定著行政行為履行的走向。在一些時期或特定情況下，這些政策也可能取代行政法律。我們知道，政策的本質特點在于其靈活性和多變性，其常常依據國內外形勢的變化而注入一些新的內容。可以說，無論是行政法治高度發(fā)達的國家，還是行政法治相對不發(fā)達的國家，法律機制和政策機制共同對行政權的行使起著規(guī)范和指導作用④正如安德森所言:“某一法令只是賦予某個機構對某些問題采取行動的合法權威，機構的效能和其實現(xiàn)目標的程度，受機構借以活動的政治環(huán)境以及它所擁有的政治支持的影響。換言之，政治影響著某一機構如何運用它的處理權和計劃的執(zhí)行。機構存在環(huán)境包含許多力量，它們在此時或彼時對機構的行動發(fā)揮著影響?！眳⒁姡勖溃菡材匪埂．安德森著:《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第125頁。。所不同的是，不同水準的行政法治在政策指導行政權的機理上有不同表現(xiàn)，即發(fā)達國家政策對行政的作用常以機制化的形式滲入之⑤在這里有一個非常極端的例子就是“9·11”以后，美國政府的行政政策對行政權行使的影響。以社會治安的行政執(zhí)法為例，在有關國家安全和社會安全政策的導向下，美國社會治安的管理不斷強化，而且這種強化已經在一定范圍內與美國憲法規(guī)定的人權保障原則有所沖突。，而在行政法治相對不發(fā)達的國家，政策對行政權過程的滲入有序化程度不高。一旦政策滲入到行政權行使中，那么，行政行為就會在兩個軌道上運行，即法律的軌道和政策的軌道。毫無疑問，只有當政策軌道和法律軌道不一致時，政策軌道才有效。換言之，政策軌道與法律軌道并不是重合的，而政策的導向作用在此情況下便會改變行政行為運行的軌道，行政主體對行政相對人原先作出的行政承諾就會因為政策的介入而改變，這種改變反映到具體的承諾中就有可能是原行政承諾的反悔。當然，有些行政承諾由于本身在法律典則的嚴格規(guī)制之內，反悔的情形不會因政策的介入而出現(xiàn)。而存在于行政管理中本身以承諾形式為法律效力的承諾便有可能因政策的介入而反悔，例如，行政主體承諾廉租房的改善可能會因房價調整政策而不能實現(xiàn)。因政策變遷而阻滯行政承諾不反悔的情形在我國行政法治中是非常多見的。

第三，因行政系統(tǒng)內部變化而阻滯。行政系統(tǒng)內部變化是指行政系統(tǒng)內部的機構變化和人事變化以及其他方面的硬件變化。行政系統(tǒng)中的機構設置雖然在行政組織法的機制下具有穩(wěn)定性，但在行政法治實踐中，新的機構的產生和組建，舊的機構被撤銷以及機構本身的組合并非是個別現(xiàn)象，也并非是偶然現(xiàn)象。例如，我國近年在相對集中行政處罰權制度構建中，就撤銷了一些行政機構，組建了一些機構，合并了一些機構等。行政系統(tǒng)中的人事變化更是一個常態(tài)化的現(xiàn)象，這包括免職和任職以及撤職等。上列變化就其固有屬性看都屬于行政系統(tǒng)內部的變化，這個內部變化本來不應當直接影響到行政系統(tǒng)的外部屬性，然而，在行政法治實踐中，每一次的行政系統(tǒng)內部的變化都會或深或淺地影響到外部行政過程之中。這種影響有時表現(xiàn)為原來行政方略的調整，即新的機構和新的行政領導對行政管理和行政執(zhí)法傳統(tǒng)方式或原來方式的否定，而形成新的方式和方略。有時則表現(xiàn)為對原來行政空間的擴展或縮小，尤其在行政機構被整合的情況下，原來的行政空間要么被拓展，要么被縮小，例如，相對集中行政處罰權后，一些機關固有的行政空間就發(fā)生了深刻變化①相對集中行政處罰權是對行政職權的一種整合，在整合過程中，一些行政機關權力有所剝離，而新組建的機關則行使了若干機關的權力。這種權力的變化也必然影響到其行政空間上，包括行政事態(tài)空間、行政地域空間等。。有時還表現(xiàn)為對某種重大行政決策的否定，在行政系統(tǒng)中行政人員變化時此種調整最易發(fā)生。如某市原市長對于實現(xiàn)綠色城市情有獨鐘，在其任職期間朝著決定市民出門一公里后就必然有城市綠地的目標發(fā)展，而在新的市長上任以后，原來這個決策就發(fā)生了重大調整，即將原來的綠色城市的理念取而代之以高度商業(yè)化的城市理念。上列內部變化所導致的外部變化對于已經作出的行政承諾而言是非常致命的。我們知道，行政主體的行政承諾有時是一對一的，即一個行政承諾只對應一個行政相對人，有時則是一對多的，即一個行政承諾對應多個不特定的行政相對人，在行政相對人不特定的情形下，承諾雖具有普遍性的戰(zhàn)略意義，但承諾的對應方都較為松散，正是這種松散性為行政主體變化后行政承諾的變化提供了溫床。一旦行政主體將內部行政變化延展到行政系統(tǒng)之中，行政承諾不反悔就必然會出現(xiàn)阻滯。

第四，因行政承諾受到第三方質疑而阻滯。行政承諾的作出與行政承諾的履行是兩個范疇的東西，二者在行為方式上表現(xiàn)得完全不同。就行政承諾的作出而論，其是在行政主體與行政相對人雙方完全的合意下而為之的，整個過程只有兩個參與主體，就是承諾方和被承諾方，即行政主體和行政相對人。就行政承諾的履行而言，則是另一種情形，其是多個社會主體的行為，與多個社會主體的利益有關聯(lián)，即是說行政承諾履行中行政主體與行政相對人的單一關系已經不復存在。這其中包括制約行政主體的司法機關和立法機關，包括與行政相對人有關聯(lián)的其他利害關系人。這種復雜的關系形式對于行政承諾的履行而言注入了諸多復雜要素。同時，行政承諾作為一種特殊的行政行為，可以從理論上歸入給付行政行為的范疇。我們知道，在行政法上給付的行政行為是指“行政主體基于法定職責或服務的要求，在特定相對人處于失業(yè)、年老、疾病或喪失勞動能力及其他法定情況下，依照法律、法規(guī)和其他有關行政規(guī)范的規(guī)定，對上述相對人無償提供物質幫助或其他優(yōu)待的具體行政行為”［2］。作為給付的行政行為，行政主體必然是以國家資源或公共資源，甚至一些特定社會主體的資源為代價的，例如，行政系統(tǒng)在公共綠地建設的行政承諾中，就有可能以公共土地價值的轉換為代價。進一步講，行政承諾在作出時行政主體可能還沒有能力對相關的利益分配以及利益分配后的結果予以考慮，但是，進入行政承諾的履行階段，這些問題就有可能暴露出來?；蛘呃骊P系人由于承諾犧牲了自己的利益而質疑原來的承諾關系，或者制約行政主體的其他國家機關質疑行政主體與行政相對人的承諾關系，一旦這樣的質疑出現(xiàn)，它就有可能成為阻滯原來承諾履行的因素。當然，行政主體完全可以對一些質疑不予考慮，繼續(xù)兌現(xiàn)原來承諾的內容，但是這只是預期情況中的一種。即是說，第三方對行政承諾的質疑常常會成為一個誘因，進一步導致行政主體反悔原來的承諾。我國行政法治實踐中，因第三方質疑而使某一承諾中止的情況并不少見。

三、行政承諾不反悔的法律對策

行政承諾不反悔在行政法上具有非常重要的價值，對此，我們必須從理論上給予關注。在行政法治實踐中，一個行政承諾也許具有合理性與不合理性之分，但承諾一經作出即具有法律上的效力，除非這種承諾本身是行政主體與行政相對人在惡意串通下為之的。也就是說，行政承諾的合理性與不合理性不能成為行政承諾反悔的當然理由，若某一行政承諾確實存在不合理性，可以由行政機關對這種不合理性買單，但要對承諾進行變更則必須通過法律程序為之，并將其中因不合理調整給行政相對人造成的損失以其他方式予以彌補。深而論之，行政承諾不反悔是一個具有絕對價值的行政法命題，這個命題的法律價值可以由下列諸點予以佐證:其一，樹立行政公信力的價值。行政公信力是指行政系統(tǒng)以及行政主體本身以及它的行為方式被公眾認同的狀態(tài)。即是說，行政系統(tǒng)自身有較高的威信，其行為方式亦得到公眾的普遍認同，其就是有公信力的。反之，其存在本身就受到其他社會主體的質疑，其行政方式也常常被行政相對人詬病，那么，就可以說這個行政主體的公信力是較差的。行政承諾的反悔與否是行政公信力的基本判斷標準之一。一個行政主體能夠在行政過程中長期信守諾言，毫無疑問，這樣的行政主體就會不斷博得公眾的信任。而當行政主體今日反悔自己的承諾，明日反悔自己的承諾時，其就不再有公信力。應當指出，我國行政主體的普遍公信力是比較低的①這也是我國要建立政府誠信體系的原因。近年我國一些地方已經著手構建社會誠信體系。如上海市人民政府2003年出臺了《關于加強本市社會誠信體系建設的意見》、《上海市2003—2005年社會誠信體系建設三年行動計劃》等。，而且在諸多方面公眾已對行政過程產生了巨大的失望。因此，如果我們能夠從行政承諾不反悔這一并不太大的事情做起，行政公信力的樹立也就有了一個好的開端。其二，保證行政立法權威的價值。毫無疑問，不論在何種政權體制之下，行政權的運行都必然存在于法內和法外兩種機制之下，正如有學者所指出的:“行政過程不可能單單從法律的視角進行描述。存在許多任務(如預算、協(xié)調和計劃)，對此，法律并不是首要的考慮。執(zhí)行機構的創(chuàng)設，和文官領域的許多發(fā)展一樣，一直就沒有得到立法的授權，而是被看作實質上屬于各部管理的一種形式。許多政治家和行政人員傾向于從工具主義的立場出發(fā)看待法律，把它當作一種實現(xiàn)社會或經濟政策的手段。在諸如稅收這種政府領域，詳細的規(guī)則存在于制定法或解釋制定法的司法判決中。即使這樣，這些規(guī)則也不能提供一幅完整的畫面。”［3］法內的機制是相對理性化的，而法外的機制中非理性的成分相對多一些。因此，對于一國而言，要實現(xiàn)真正意義上的行政法治就必須盡可能將行政權的行使回歸或框定在法律范圍之內。行政承諾反悔的基本原因之一就是法外因素對它的干擾。事實上，行政承諾反悔使行政過程中一大部分行為方式游離于法律規(guī)范之外，這樣即便我們在行政立法方面做了許多工作，即便行政立法體制已經基本完善，同樣不利于樹立行政立法權威的價值，因為在這種情況下行政立法對行政過程的規(guī)制被法外因素的規(guī)制所取代?；诖耍覀冋J為行政承諾不反悔的又一基本價值是有利于樹立行政立法的權威。其三，維護行政相對人權益的價值。行政法上的承諾往往是行政主體給行政相對人許諾下的一個義務，即是說在整個行政承諾中，行政主體是一個義務主體，而行政相對人則是一個權利主體。行政主體通過對承諾內容的實施履行了對行政相對人的義務，行政相對人便從這個義務履行中受益。進而論之，一旦行政主體作出行政承諾，行政相對人既獲得了某種權益，又對這種權益有了行政法上的正當預期，這是行政承諾行為與其他行政行為相比最明顯的特性之一，正是由于行政相對人與行政承諾的這種深層次的關系，就使得一旦行政承諾反悔，行政相對人的損失就要比行政主體終止其他行政行為的損失要相對大些，因為在行政承諾反悔的損失中，行政相對人既有物質上的損失，又有精神上的損失，尤其是他對行政系統(tǒng)的失望使這種心理創(chuàng)傷難以用一種救濟手段來彌合。同時，行政承諾在有些情況下是以抽象行政行為的形式出現(xiàn)的，若被行政主體反悔后，行政相對人便無法用司法途徑進行權益救濟。故而，可以說行政承諾不反悔具有維護行政相對人權益的價值。行政承諾不反悔的阻滯因素及其上列法律價值決定了對于我國實現(xiàn)全面行政法治而言，行政承諾不反悔是至關重要的，從法律上保障行政承諾不反悔也就成為一種必然。那么，如何保障行政承諾不反悔呢?筆者試提出下列方面的思路:

第一，行政承諾應當謹慎化。在行政承諾行為中，行政主體與行政相對人的地位是對等的，這與其他相關行政行為有一定的區(qū)別。我們知道，在有些行政行為中行政主體的意志力占上風，如在行政強制和行政處罰行為中。在有些行政行為中則是行政相對人的意志力占上風，如在行政救助行為、行政物質幫助行為中，行政主體為一定行為與不為一定行為必須依行政相對人的訴求而為之，行政主體在這種行政行為中的無奈是非常明顯的。然而，行政承諾行為中，既不是行政主體的意志力占上風，也不是行政相對人的意志力占上風，而是在雙方對等意志力之下為之的。在這個對等關系中，行政主體是可以作出選擇的，既可以依據兌現(xiàn)承諾的能力而選擇承諾，也可以依據兌現(xiàn)承諾的能力選擇不予承諾。就行政主體具有行政承諾的選擇性來講，其在整個承諾中是有積極性和主動性的，至少具有自身能力的完全控制力。若每一次的行政承諾行政主體都作很好控制的話，那么，行政承諾的反悔也就不會存在。正是由于行政主體在承諾中的放任態(tài)度才會帶來承諾履行中的無法實現(xiàn)性。正因為如此，我們認為要在行政法上對行政承諾不反悔進行保障，首先應當強調行政承諾的謹慎化。在行政法治中，行政承諾的不謹慎作出常常與行政主體拍腦袋和拍胸脯的兩個行為方式有關，一些行為主體不對所承諾的事項進行調查研究，便輕易對行政相對人進行表態(tài)。當然，若我們把原因深層追究一下的話，便可以說行政主體這樣做時常出于攫取行政政績或其他不良的主觀動機。行政承諾的謹慎化要求行政主體既不要為行政相對人拍腦袋，也不要為行政相對人拍胸脯，而是比較嚴格地處理與行政相對人的行政法關系。為了控制行政主體不經過論證和調研的行政行為發(fā)生，一些國家的行政法制度中設置了謹慎條款，還有一些國家制定了專門的行政行為謹慎法。這樣的法律典則在調整行政主體其他行政行為的同時，也對行政承諾的謹慎化作了規(guī)定。目前我國行政法中關于行政行為謹慎化的規(guī)范還是一個空白，我們既可以在相關的行政程序法典中作出這樣的規(guī)定，也可以通過制定單一的行政法典對行政承諾中的謹慎化予以規(guī)定。

第二，行政承諾應當制度化。行政承諾既發(fā)生于行政執(zhí)法行為之中，又發(fā)生于一般意義的行政管理行為之中，因此行政承諾較之行政法上的其他行政行為都要復雜一些。一方面，行政承諾會以具體行政行為的形式出現(xiàn)，當行政承諾對象單一、主體單一、內容單一時，其就是一個典型的具體行政行為，尤其行政執(zhí)法中的行政承諾更是一個附著性的具體行政行為，即它附著于一個主行政行為之中，是一個主行政行為的從行政行為。顯然，在行政執(zhí)法中的承諾還不能完全包容承諾中具體行政行為的屬性，即是說作為單獨的具體行政行為出現(xiàn)的行政承諾在行政管理行為中同樣是存在的①通常情況下，當行政機關在行政執(zhí)法尤其在作出某一具體行政行為時所作的承諾都具有附著性，而當行政機關在相對抽象的意義上履行行政管理職能時，所作的承諾便具有相對的獨立性。例如，一些環(huán)境保護部門常常會作出在特定時間內改善某種環(huán)境的承諾就具有相對的獨立性。。另一方面，行政承諾還會以抽象行政行為的形式出現(xiàn)，當行政承諾對象相對模糊時，承諾行為作為抽象行政行為的屬性就要明顯一些。例如，行政主體在自己所轄行政區(qū)域內，向行政相對人承諾提高公共福利的行為，就更接近于抽象行政行為，因為在這個行為中行為對象是不特定的。也許，正是由于行政承諾的這種復合屬性，我國學界沒有針對行政承諾進行相應的理論構建，我國行政法治實踐也沒有針對行政承諾進行相應的制度構建。然而，在筆者看來，行政承諾的本質所反映的是行政主體與行政相對人在行政權行使中的相互關系，這種關系一旦進入國家行政權力行使領域就應當是一種法律關系，而非抽象意義上的行政關系。客觀實踐中行政承諾關系也與行政法關系是重合的，無論關系主體、關系客體，還是關系運行中的實在邏輯，都難以從法律關系的理論構建中剝離出去。我們肯定了行政承諾行政法關系的性質以后，對承諾行為以及因這個行為而引起的法律關系進行制度構建就是理所當然的。換言之，我們應當在行政法典則中肯定行政承諾作為一種特殊形態(tài)的行政行為的性質，甚至將其上升為行政法上的一種制度，使行政承諾依相關的制度規(guī)則而為之。

第三，行政承諾應當契約化。行政承諾的理念是不斷發(fā)展和變化的，在這個發(fā)展和變化過程中基本的曲線是行政調控方式由剛性而柔性，由強迫而自愿。我們知道，在西方國家的行政法理論中最早的理論范式是“紅燈理論”，所謂紅燈理論就是指行政法通過對行政權的有效控制使其在面對公眾生活時立即剎車，將公與私予以嚴格區(qū)分，并使它們在兩種運行邏輯之下運行之。后來該理論被放棄，而換之以“綠燈理論”，該理論主張行政主體對于公眾生活的介入是無條件的，尤其在現(xiàn)代福利國家之中，只有允許行政主體無條件地介入公眾生活，其才能夠為社會公眾提供公共服務和社會保障。在綠燈理論之下，公共權力范疇與私人權利范疇不再有原來的絕對性。同時，行政主體在綠燈理論之下也可以有更多更大的作為。后來還出現(xiàn)了相對折中的“黃燈理論”等［4］。現(xiàn)代一些發(fā)達法治國家則更喜歡契約理論，正如英國學者所描述的:“自1979年以來，連續(xù)幾屆保守黨政府通過一系列的政策創(chuàng)新，轉變了我們所謂的‘行政國家’的角色定位;而保守黨政府所提出的政策創(chuàng)新，根本上改變了人們對在公共部門中以不同形式適用的契約理念和預期……所有這些政策共同作用的結果是，導致政府履行職責的方式發(fā)生許多重大變化。在多數(shù)情況下，制定政策的總體責任雖然仍屬中央或地方政府，但是一部分行政結構出現(xiàn)了授權產生的執(zhí)行機關身份?！保?］雖然契約本身是非常古老的，但將契約的精神拓展至行政法中來則是一個新的思路。一則，契約的介入使行政法中“公”和“私”的界限不再像以前那樣清晰，也無須作出像以前那樣清晰分辨之必要。二則，契約的介入使行政法調控模式由原來的強制主義變成了協(xié)同主義，這樣的協(xié)調既使行政相對人得到了巨大的心理滿足，又使行政主體的職權行使不再像以前那樣難看。筆者認為，行政法上契約理論的出現(xiàn)對于行政承諾而言意義是十分重大的，即是說我們可以用契約精神調適行政承諾。就目前而論，盡管行政承諾表現(xiàn)出了行政主體對待行政相對人積極性的一面，但從承諾不能完全兌現(xiàn)或不兌現(xiàn)的角度講，承諾仍然是在行政權強勢的情況下作出的，在行政法治實踐中，一些行政主體撕毀行政承諾也像作出行政承諾一樣簡單，這樣便使行政承諾只具有形式上的意義，而不具有改換行政法治的實質意義?；诖?，筆者認為，行政主體的行政承諾應當以契約的形式出現(xiàn)，一個承諾中，主體雙方是通過契約的文本聯(lián)系在一起的，該契約中除了寫明行政主體所承諾的義務以外，還有相應的追責條款。至于這種契約是否要嚴格框定在公法契約的范圍之內則是可以考慮的。換言之，我們完全可以用私法契約的模式將行政主體和行政相對人在行政承諾中連結起來。

第四，行政承諾應當可訴化。行政承諾關系的形成無疑是在相對寬松的氛圍中進行的，至少對于大多數(shù)行政承諾而言是如此①行政承諾從深層次講與行政誠信(無論是作為理論層面上的，還是制度層面上的行政誠信)是緊密聯(lián)系在一起的，質而言之，如果沒有行政誠信理論的支撐，行政承諾就是不存在的。從這個意義上講，在絕大多數(shù)情況下，行政承諾應當是在一種相對寬松的氛圍中形成的。。這種寬松的氛圍可能會犯一個錯誤，那就是行政承諾即使沒有完全兌現(xiàn)也不會給雙方主體造成什么不良后果，也許會有人認為在行政主體沒有履行承諾時，行政相對人中的一些可能會一笑了之。筆者注意到，在我國行政法治實踐中確實有一些沒有兌現(xiàn)的行政承諾公眾一笑了之的情形，如果某市政府向市民承諾在數(shù)年內建成國際大都市的承諾，數(shù)年后，這個城市距國際大都市還有非常大的差距，公眾對于這個承諾往往不會太當真。但是，在筆者看來，行政承諾無論如何都應當是一個行政法問題，之所以這樣說，是因為作出這個承諾的一方是公共權力的代表者，其作出承諾的行為是一種政府行為，乃至于國家行為，而非某個社會個體的行為。如果我們否定了行政承諾正式法律性質的論斷，那么，任何一次的行政承諾一旦因某種原因而阻滯，一旦被行政主體反悔，行政相對人就不能對這種反悔無能為力，相關的權力主體也不能將這種反悔視為正當。若深一層論之，行政承諾若被行政主體反悔，行政相對人就應當有行使訴權的機會。在目前的行政法制度中，絕大多數(shù)行政承諾的反悔公眾并無行使訴權的機會。如果是這樣的話，那么，行政主體的承諾既可以這樣為之，也可以那樣為之，承諾中的內容既可以予以兌現(xiàn)，又可以不予以兌現(xiàn)。這樣的狀況所反映出來的仍然是行政權力的強大性和無原則性，而且行政承諾會作為行政主體忽悠行政相對人和其他權力主體的一個東西?？傊谛姓鄬θ瞬荒軐Ψ椿诘男姓S可說不，或者不能將這種反悔交給第三方公斷時，行政承諾對整個行政法治的危害、對行政公信力的危害會超過所有不當行政行為。因此，我們認為，行政承諾沒有兌現(xiàn)或只部分兌現(xiàn)時，行政相對人便享有相應的訴權。當然，我國行政訴訟法對行政相對人的訴權范圍作了嚴格規(guī)定，依目前的行政訴訟制度，行政承諾反悔后其中的某一部分無法進入訴訟狀態(tài)。筆者認為，這個問題并不難解決，我們可以用現(xiàn)代契約的起訴方式構建行政承諾反悔中行政相對人的訴權，即用私法原理處理相對人與承諾主體的關系。在行政承諾由公法關系轉入私法關系以后，行政相對人的訴求就不再有障礙了，因為這時普通的訴訟制度就能夠對此予以調整。

四、行政承諾不反悔與行政法治新進路

行政承諾不反悔與行政法治的關系是不能回避的問題，我們知道，僅就行政承諾不反悔這個命題來看，它是一個自律性的命題，所謂自律性是指行政承諾反悔與不反悔實質上所依靠的是一個自律機制，就是行政主體與行政公職人員通過良知和相關的道德因素對其進行約束的機制，這個機制在現(xiàn)代行政權的行使中是非常必要的。一定意義上講，也是我國行政權和其他國家權力行使中的重要約束機制。但無論如何，我們還不能認為，行政承諾不反悔就是一個行政法治中的實在問題，之所以這樣說，是因為行政主體和行政公職人員在行政執(zhí)法中即使出現(xiàn)了反悔，他也不當然地構成不法行政的問題。此點也使行政承諾反悔一旦在行政法治實踐中發(fā)生，行政相對人也不一定有非常有效的手段對其進行救濟?；诖?，我們認為，行政承諾不反悔無論如何都必須和行政法治聯(lián)系在一起，不能游離于行政法治之外。然而，行政承諾不反悔究竟如何與行政法治聯(lián)系在一起，卻是一個難以解決的問題。一定意義上講，也是一個具有高難度的行政法治問題。換言之，行政承諾不反悔從表層看，是一個行政執(zhí)法中行政主體和公職人員的行為問題，但是，這個行為問題遠遠超越了行政行為的范疇，它可以成為現(xiàn)代行政法治中的一個新問題，可以帶來現(xiàn)代行政法治在某個方面的深刻變化。我們知道，現(xiàn)代行政法治是一個動態(tài)的發(fā)展過程，在這個發(fā)展過程中，有下列若干方面的問題應當引起注意。一是行政法規(guī)范行政權的方式朝著多元進路發(fā)展。例如，在行政法治發(fā)展的初期，行政法僅僅允許行政主體扮演“守夜人”的角色，當國家形態(tài)發(fā)生變化進入民主國家或者福利國家以后，行政主體除了承擔“守夜人”還要進行一定政府管制，還要為社會提供公共服務，行政救助在現(xiàn)代法治中的地位日益突出就是例證。二是行政法規(guī)范行政權的技術越來越考究。在行政法治發(fā)展的初期，行政法對行政主體的要求往往是非此即彼，其通過對職權的明晰界定使行政主體的行為和行為方式非此即彼。而后來因為賦予行政系統(tǒng)廣泛的自由裁量權，行政法不再強調非此即彼的控制方式，而通過對行政自由裁量權的制約規(guī)范行政執(zhí)法和行政行為，近幾年相應的道德準則、技術準則等都是行政法規(guī)范行政權的重要方式。三是行政法中的制度形態(tài)越來越多。在傳統(tǒng)行政法中，嚴格的行政組織制度、程序制度、司法審查制度等是行政法的主要制度板塊。然而近年行政法中出現(xiàn)諸多新的制度形態(tài)，例如行政合同、行政給付等，都說明行政法治是隨著行政權以及現(xiàn)代社會過程的發(fā)展而不斷發(fā)展的。這一點使我們通過行政承諾不反悔來對我國行政法治的新進路進行構設有了充分的理由和信心。在筆者看來，下列若干方面可以被視為是行政承諾不反悔對我國行政法治發(fā)展方向的助動:

第一，關于行政誠信制度的建設問題。筆者曾撰文對我國制定行政誠信法的問題進行過研究，指出行政誠信在我國進行構建既是必要的又是有內容的。近年，我國在社會誠信體系的建設中采取了諸多措施，我們既提倡在民間建立社會誠信體系，也強調在政府行政系統(tǒng)建立誠信機制。對于我國的政府行政系統(tǒng)而言，誠信體系顯得更加必要。之所以這樣說，是因為我國行政權向來都是一種相對強勢的國家權力，這種相對強勢的國家權力盡管在社會事務管理中具有一定優(yōu)勢，但同時也常常存在政策乃至行政決定朝令夕改的狀況。也許行政主體隨著社會的發(fā)展對其政策和決定進行適當調整是合理的，但對于行政相對人和社會系統(tǒng)而言，行政系統(tǒng)政策的頻繁變化會使行政相對人失去正當預期，進而在他們的內心深處便會產生行政主體不講誠信這樣一種心理狀態(tài)。行政承諾反悔當然是不誠信的表現(xiàn)，而行政承諾不反悔則是政府誠信的體現(xiàn)。從這個角度講，由行政承諾不反悔出發(fā)構建行政主體誠信體系是一個事半功倍的事情。那么，行政誠信制度究竟如何構建?筆者認為:“各國在確立行政誠信原則時不外乎兩種方式:一是規(guī)定在一國的行政程序法典中，二是用單行法律規(guī)范來規(guī)定。在我國統(tǒng)一的行政程序法還不能出臺的情況下，制定有關行政誠信的單行法律規(guī)范就是一個非常適時的立法選擇。我國行政誠信法應體現(xiàn)有關行政道德的規(guī)則、有關執(zhí)法承諾的規(guī)則、有關積極行政的規(guī)則、有關誠信責任的規(guī)則?！保?］行政誠信對于現(xiàn)代行政法治而言是非常關鍵的，因為，在現(xiàn)代法治發(fā)達國家行政誠信是行政程序法的立法價值和新的行政法治發(fā)展進路。因此，我國行政誠信的建設應當是系統(tǒng)的、成體系的，并應當突顯其在整個行政法治中的地位。

第二，關于政績工程的控制問題。筆者此處所講的政績工程是指行政系統(tǒng)尤其一些行政機構或者行政首長在任職期間人為地動用公共資源并刻意形成某種物質上和精神上的行政工程。由于這些工程和日常的行政管理相比具有集中性、大規(guī)模性、較大的社會影響性等，常常被人們冠以行政政績的名稱。在我國較低層次的行政系統(tǒng)中，一些行政主體和行政首長非常樂于營造某種政績工程。有些政績工程是政治性的，例如，一些城市所實行的文明城市的建設工程;有些工程屬于文化性的，例如近年多地都出現(xiàn)了申報非物質文化遺產的行政決策;絕大多數(shù)則是經濟性的，例如大型經濟開發(fā)區(qū)的建設工程、大型投資項目的建設工程等。所有這些政績工程都有這樣的特點:一是具有短期行為性。即是說，當這些行政主體在推進這樣的工程時，并不考慮它的長期效應，常常脫離主客觀條件而人為地促使該項決策的形成。二是大規(guī)模性。凡構成政績工程都必然動用諸多方面的人力物力財力，對于一些行政主體和行政首長而言，他們所需要的是這些工程所產生的社會效用而不是這些工程本身的效用。三是主觀性。我們知道，行政決策所動用的是公共資源，所產生的效果也往往會影響到公共利益，正因為如此，在法治發(fā)達國家有關較大的公共工程決策的作出都必須嚴格地以行政程序法為之，包括對這個決策的論證程序，甚至包括對這個決策的民主表決程序等。但是，我國行政系統(tǒng)所構筑的這些政績工程絕大多數(shù)是主觀的，形象地講就是拍腦子工程。上列三個方面使政績工程既涉及大量的公共資源，又缺乏可靠性。而且絕大多數(shù)這樣的工程大大加大了社會公眾的負擔。我們要說的是，當行政主體在推行這樣的政績工程時，他對公眾是作出承諾的，顯然這樣的承諾是難以兌現(xiàn)的。由于其不可兌現(xiàn)性，便在公眾心中產生了行政承諾反悔現(xiàn)象①政績工程或者形象工程在我國行政系統(tǒng)是非常普遍的，我們應當深入探討政績工程在我國產生的原因。筆者認為，政績工程在我國的產生可能有下列原因:一是我國行政系統(tǒng)中行政首長和相關公職人員的遴選機制大多是自上而下運行的，即是說廣大公眾對行政公職人員的決定是間接而不是直接的。這樣，便必然產生公職人員只對上負責不對下負責這樣的心理狀態(tài)。在這種情況下，他更愿意做點兒在他看來有影響的事而不是平實的事讓決定他前途的上方看看。二是我國行政首長實行嚴格的任期制，由于我國沒有將公務員分成政務類和事務類，導致所有公務員都實行任期制，毫無疑問，公務員乃至行政首長在任期有限的情況下，常常樂意在他任期內多做點事，這種心態(tài)并非不當，但它產生的效果就有可能帶來政績工程的效果。當然，我國的行政傳統(tǒng)、長期在行政管理中形成的一些不正當觀念也是政績工程形成的原因。?；诖耍姓兄Z不反悔對行政法治中的又一個影響就是要人為地控制政績工程。

第三，關于公務義務履行中的行政道德問題。上列已經指出，行政承諾不反悔是一個自我約束問題，說到底它是存在于行政公職人員中的一種心理機制問題，對于這樣的心理機制而言，通過道德進行規(guī)范是非常有效的。當然，現(xiàn)代法治發(fā)達國家往往將道德的東西通過立法轉化為法律的東西。1978年美國就制定了《美國政府道德法》，該法制定的大背景是水門事件后公眾對總統(tǒng)以及政府部門的不信任，也就是說，正是由于政府不誠信和不道德的存在導致了政府道德法的出臺。該法要求政府行政系統(tǒng)及其公職人員在履行職責時，必須把遵守道德作為一項行政義務。筆者注意到，美國政府道德法制定后，大大規(guī)范了政府行政系統(tǒng)及其公職人員的行為，大大提升了政府行政系統(tǒng)的誠信度。行政承諾一旦反悔就意味著政府行政系統(tǒng)和公職人員在公眾心目中喪失了道德價值。因此，行政承諾不反悔的約束機制可以由純粹的道德規(guī)范而滲入到法律規(guī)范中。其實我國已在有關公務員義務的立法中確立了公務員必須遵守的道德義務范疇，不久前中共中央頒布的八條規(guī)定和國務院制定的有關新的行為準則也包含了這樣的道德準則。在筆者看來，美國政府道德作為單一法典的立法模式值得我們借鑒。我國行政法典在長期的立法過程中走的是成熟一個制定一個的立法道路，尤其在程序法典的制定中更加強調這一點。所以，我們制定一個行政系統(tǒng)或者公務員的道德性法典是完全必要和可行的。這是行政承諾不反悔對我國行政法治的另一個新進路影響。

第四，關于行政法的泛私法化問題。在法治傳統(tǒng)中，公法與私法似乎是涇渭分明的，即是說，凡調整公權關系的或者縱向權力行使關系的法律規(guī)范被認為是公法，反之，凡調整私權關系或者橫向權利關系的法律典則被認為是私法。從理論上講，這似乎沒有爭議，似乎不存在界限上的模糊性，然而，在現(xiàn)代行政法治中，公法和私法的關系則具有一定的交織性，正如姜明安教授所指出的:“西方現(xiàn)代行政和行政法則完全是另一番圖景:公私不分，公中有私，私中有公?！保?］這個描述比較形象地反映了現(xiàn)代行政法治中私法廣泛滲入的問題。所謂私法對行政法的廣泛滲入是指原調整民事關系的相關法律準則現(xiàn)在越來越多地進入行政法領域，或者成了行政法的一個原則，或者成了具體的行政法規(guī)則，或者以一種制度形態(tài)存在于行政法治體系之中。我們知道，誠實信用本是民法的最基本的原則，然而，該原則現(xiàn)在也成了我國行政法的原則之一，2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》就將這個原則確立了下來，其中談到“依法行政的基本要求”時強調:“誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償?！边€如行政合同在我國行政法的諸多領域被廣泛運用，當然，在這里有一個非常大的趨向就是行政系統(tǒng)將行政管理中的一些職權通過外包的方式交由個人或者私人組織實施，而這個外包行為也是由私法的精神產生出來的。私法建立的基礎是兩個相互平等的主體以及平等主體相互信任的理念，行政承諾不反悔事實上就是要在行政主體和行政相對人之間建立一種平等的關系形式，建立相互信任的關系形式。因此，筆者認為，行政法的泛私法化既可以作為我國行政法發(fā)展的趨勢之一，又可以將其視作由行政承諾不反悔所推導出來的一個行政法治新理念。

［1］2011年上海市青浦區(qū)政府工作報告．

［2］應松年．行政法與行政訴訟法學［M］．北京:法律出版社，2009．203．

［3］［英］A．W．布拉德利，K．D．尤因．憲法與行政法(下冊)［M］．劉剛，江菁等譯．北京:商務印書館，2008．544．

［4］［英］卡羅爾·哈洛等．法律與行政(上卷)［M］．楊偉東等譯．北京:商務印書館，2004．78－189．

［5］［英］彼得·萊蘭，戈登·安東尼．英國行政法教科書［M］．楊偉東譯．北京:北京大學出版社，2007．32．

［6］關保英．論行政誠信法的制定［J］．南京社會科學，2006，(9)．

［7］［美］朱迪·弗里曼．合作治理與新行政法［M］．畢洪海等譯．北京:商務印書館，2010．序言6．