城鎮(zhèn)化視角下的財(cái)政政策研究

摘?要：城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程離不開政府財(cái)政政策的支持，文章從城鎮(zhèn)化與財(cái)政的關(guān)系出發(fā)，分析了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程對政府財(cái)政收支的影響，接著從理論基礎(chǔ)角度討論了運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性，最后結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度、多方位融資方式給出城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的財(cái)政建議，希望通過研究，找到利用財(cái)政政策促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效路徑，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)更好地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;財(cái)政政策;轉(zhuǎn)移支付;財(cái)政關(guān)系

中圖分類號(hào)：F812.2??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????文章編號(hào)：1008-4428（2018）07-0077-02

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代城市型社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，涉及內(nèi)容豐富，很多學(xué)者已經(jīng)從人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度對城鎮(zhèn)化的概念做了闡釋，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國城市化已經(jīng)突破了50%。而財(cái)政政策對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重大影響，從某種程度上說，財(cái)政政策決定著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

一、 城鎮(zhèn)化與財(cái)政的關(guān)系

（一）城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平影響著財(cái)政的收支狀況

首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，有助于形成產(chǎn)業(yè)集聚群，進(jìn)而發(fā)揮集聚效應(yīng)，使投資的平均成本和邊際成本顯著降低，可以產(chǎn)生較大的市場以及更高的利潤。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷地向城市集中，市場需求也會(huì)快速增長，呈現(xiàn)出多元化的需求，也會(huì)促進(jìn)更加專業(yè)化的分工，帶來經(jīng)濟(jì)效率的進(jìn)一步提升。同時(shí)，城鎮(zhèn)化帶來的規(guī)模效應(yīng)反過來會(huì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)模，進(jìn)而增加稅收來源，提升國家的財(cái)政收入。其次，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)隨之進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換和優(yōu)化升級(jí)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，一些研究開發(fā)、現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)，如金融業(yè)、計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，需要依托城市集聚優(yōu)勢才能快速發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)的高回報(bào)又能夠吸引更多的資本、先進(jìn)的技術(shù)和高素質(zhì)人才，這些要素的整合反過來會(huì)促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與創(chuàng)新，并促進(jìn)形成新興產(chǎn)業(yè)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的服務(wù)業(yè)和工業(yè)的比重將會(huì)進(jìn)一步提高，而服務(wù)業(yè)和工業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)能力明顯高于農(nóng)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)能力，所以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變與優(yōu)化升級(jí)會(huì)使得服務(wù)業(yè)帶來的財(cái)政收入有較大增加，導(dǎo)致財(cái)政收入來源的格局發(fā)生較大變化。此外，城鎮(zhèn)化不僅會(huì)對財(cái)政收入產(chǎn)生影響——增加財(cái)政收入，而且對財(cái)政的支出也會(huì)產(chǎn)生巨大影響：城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的人口聚集改變了以往相對分散的情況，提高了基本公共服務(wù)的資金使用效率，減少了支出成本。

（二）運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性

城鎮(zhèn)化建設(shè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，這是財(cái)政政策參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論依據(jù)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有外部性和不完全的非排他性與非競爭性的特點(diǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程有促進(jìn)城鄉(xiāng)快速發(fā)展、帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、輻射范圍廣、可以有效解決部分農(nóng)村地區(qū)貧困問題、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提高國民素質(zhì)等優(yōu)勢。這些外部效應(yīng)不完全具有私人物品消費(fèi)的獨(dú)立性，它的消費(fèi)和供給是存在溢出性的，在其外部性覆蓋的范疇和領(lǐng)域內(nèi)，它具有共同消費(fèi)性，從而體現(xiàn)出城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共性特點(diǎn)。而且，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，獲得收益的邊際成本接近于零，在技術(shù)上很難將特定的獨(dú)立個(gè)體剔除在收益范圍之外，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)得不完全的非排他性與非競爭性。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)無法簡單地依靠市場的資源配置來進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要政府的財(cái)政政策來進(jìn)行干預(yù)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，公共支出規(guī)模會(huì)大幅提高，需要財(cái)政給予大力支持。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)大力開展，因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度不僅是居民進(jìn)行生產(chǎn)生活的首要考慮因素，而且也是發(fā)揮地區(qū)集聚承載能力的關(guān)鍵因素，還是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必不可少的硬件設(shè)施。但一般來說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額度較大，投資時(shí)間相對較長，投資回報(bào)率較低，私人部門往往會(huì)望而卻步。盡管近年廣泛開展的政府與社會(huì)資本合作模式可以在某種程度上吸引社會(huì)資本的參與，但參與率仍然不高，絕大部分社會(huì)資本仍處于觀望狀態(tài)，這種情況下就迫切需要財(cái)政上提供資金來完成城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，在城鎮(zhèn)人口聚集的過程中，居民對教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的需求也逐漸增加，這些公共服務(wù)的供給是城鎮(zhèn)發(fā)展的軟實(shí)力，在很大程度上決定著這個(gè)地區(qū)的發(fā)展趨勢，而良好的公共服務(wù)需要大量的注入資金，因此也需要財(cái)政進(jìn)行資金支持。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)需要財(cái)政政策引導(dǎo)

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但這需要政府財(cái)政政策的積極引導(dǎo)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，傳統(tǒng)行業(yè)受到外部沖擊，將面臨轉(zhuǎn)型的壓力，開始將傳統(tǒng)上的高污染、高排放的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換成低污染、低消耗的生產(chǎn)模式。第三產(chǎn)業(yè)比重將會(huì)增加，且發(fā)展迅速。為引導(dǎo)甚至加速這種變化，政府就要利用積極的財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)控，如稅收返還、政府財(cái)政補(bǔ)貼。而且在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)會(huì)存在地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，這也需要通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，增加對落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)配合政策引導(dǎo)，促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小地區(qū)間差距，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、 城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的財(cái)政建議

（一）調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系劃分不科學(xué)，使得地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中地方政府面臨較大的財(cái)政壓力。為緩解地方政府的財(cái)政壓力，需要科學(xué)調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系，讓地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中更有效地提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)。

經(jīng)過分稅制改革后，我國各級(jí)政府在原則上確立了事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，但在實(shí)際中缺乏規(guī)范的操作過程，問題頗多，如地方政府在處理具有廣泛外溢性公共事務(wù)時(shí)存在支出責(zé)任錯(cuò)位，而上級(jí)政府在事權(quán)下放的同時(shí)，相關(guān)財(cái)力并未相應(yīng)匹配，使地方政府財(cái)政存在較大缺口。因此，我國要在分稅制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步科學(xué)劃分地方與中央的支出責(zé)任：可按照受益原則，對事權(quán)進(jìn)行科學(xué)下放，如對跨多區(qū)域的公共性事務(wù)，按照各地區(qū)實(shí)際收益比例，確定各自的支出責(zé)任;也可根據(jù)信息處理復(fù)雜性原則進(jìn)行劃分，即信息處理復(fù)雜程度越高，越應(yīng)該由地方政府管理，由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。另外也要適當(dāng)下放地方政府適當(dāng)財(cái)權(quán)，給予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，培訓(xùn)符合地方實(shí)際情況的稅收體系，這樣不僅能夠有效改善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的預(yù)算約束，提高供給效率，而且有利于完善我國地方的稅收體系。同時(shí)配合財(cái)政上轉(zhuǎn)移支付手段，保證地方政府財(cái)力充足，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相一致，增強(qiáng)地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體把控能力。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

為了解決財(cái)政薄弱地區(qū)的資金缺口，均衡各地區(qū)之間的財(cái)政差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，中央給予地方財(cái)政一部分轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付制度仍需完善：

首先，我國的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有資金數(shù)額大、?？顚Ｓ们乙话阋蟮胤秸才畔鄳?yīng)配套資金的特性，使得地方政府不能統(tǒng)籌規(guī)劃，往往會(huì)造成地方政府供需錯(cuò)位，加大了地方政府的財(cái)政壓力，影響公共服務(wù)的供給，降低了資金使用效率，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上容易產(chǎn)生尋租行為，在監(jiān)管上也存在較大難度。我國財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付用于提供基本公共服務(wù)，資金靈活，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況合理安排資金用途。因此在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要加大一般轉(zhuǎn)移支付的比重，能夠讓地方政府充分利用轉(zhuǎn)移支付的資金，提高使用效率，更好地提供基本公共服務(wù)。其次，稅收返還制度在設(shè)計(jì)初始就有改善不同地區(qū)發(fā)展不平衡的作用，但實(shí)際中效果并不明顯，甚至還有擴(kuò)大地區(qū)間不平衡的趨勢，因此要采用更加科學(xué)的稅收返還金額的計(jì)算方法，在不打擊地方政府積極性的同時(shí)，縮小地區(qū)間的不平衡差距。另外也可以借鑒德國的轉(zhuǎn)移支付形式，實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的使用效率。最后，考慮到實(shí)際在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，往往是省以下的政府承擔(dān)主要的事權(quán)，但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對省以下并沒有做出清晰的安排，一般情況下行政層級(jí)越高，獲得的轉(zhuǎn)移支付就越多，這也會(huì)造成資金供需矛盾。因此要科學(xué)建立省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基層政府能夠獲得足夠的財(cái)力，進(jìn)而加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（三）進(jìn)行多方位融資建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政管理力度

從各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，通過地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資也是地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資方式。借鑒其他國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府自主發(fā)行債券能夠緩解地方政府的財(cái)政壓力，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要融資方式。但由于我國地方政府發(fā)行債券存在諸如發(fā)行管理與風(fēng)險(xiǎn)控制等問題，因此，此項(xiàng)舉措并不能有效緩解我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的資金壓力。為使此項(xiàng)融資方式完全開放，確保融資方式的連續(xù)，需要建立科學(xué)的地方政府債券管理框架，明確各地方政府債務(wù)規(guī)模上限，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制方法，并考慮將地方政府舉債情況納入政效考核，加大信息披露，強(qiáng)化市場監(jiān)督。另外，也可以采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設(shè)：采用政府與社會(huì)資本合作的方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以有效發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，利用財(cái)政資金撬動(dòng)民間資本，進(jìn)而緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的壓力。但由于我國PPP模式發(fā)展時(shí)間較短，使得在法律制度層面以及在實(shí)際操作中都會(huì)遇到很多問題，因此就需要建立明確的法律法規(guī)，從法律層面對PPP模式進(jìn)行明確界定。在PPP模式的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，還要處理好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及利益分享等問題，以吸引更多民間資本的廣泛參與，讓PPP模式真正成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的重要方式。此外，還要嚴(yán)格預(yù)算管理，增加財(cái)政透明度，保證在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

充分發(fā)揮政府財(cái)政職能，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。首先充分發(fā)揮政府財(cái)政職能，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，加大對城鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障服務(wù)、再就業(yè)培訓(xùn)的資金投入，讓所有人都能夠分享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的包容性。另外，通過財(cái)政投資，借助政策優(yōu)勢，可以發(fā)揮集聚效應(yīng)，逐漸調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：財(cái)政學(xué)。