精準(zhǔn)扶貧迎接新時(shí)代的中國減貧路徑分析

楊穎

【摘 要】 當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)上升為治國理政的重要部分。通過梳理，我國近些年的減貧路徑可以概括為：以多元化的綜合扶貧目標(biāo)為指引，以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略，扶貧進(jìn)入最后的攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。明確提出貧困退出機(jī)制，創(chuàng)新社會扶貧機(jī)制，設(shè)立扶貧日，構(gòu)建大扶貧格局。加大教育扶貧的力度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，為扶貧兜底。

【關(guān)鍵詞】 中國；精準(zhǔn)扶貧；減貧路徑

一、劃定14個(gè)集中連片特困地區(qū)，提出多元化綜合扶貧的目標(biāo)

2011年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2012）》，該綱要指出，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。[1]明確劃定14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧主戰(zhàn)場，規(guī)定中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。必須堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。扶貧總體目標(biāo)：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。從原來解決收入貧困，解決溫飽為主的狹義目標(biāo)，變成不僅要解決不愁吃、穿的溫飽問題，更要通過教育、醫(yī)療、住房等多方面來切實(shí)保障、提高發(fā)展能力的多元化綜合大扶貧目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

二、以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略，扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨沖刺期

精準(zhǔn)扶貧概念是由習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時(shí)第一次提出。2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知（中辦發(fā)〔2013〕25號）第一次明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案的通知》（國開辦發(fā)〔2014〕30號），對精準(zhǔn)化扶貧進(jìn)行明確部署，只有對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，才能構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的長效工作機(jī)制。重點(diǎn)工作是建檔立卡與信息化建設(shè)，建立干部駐村幫扶工作制度等。對每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施。2014年《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案通知》（國開辦發(fā)〔2014〕24號） 明確建檔立卡對象包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)。通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實(shí)幫扶措施，開展考核問效，實(shí)施動態(tài)管理。2014年精準(zhǔn)扶貧在中國通過系列制度保障得以全面鋪開。

2015年6月習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)對精準(zhǔn)化扶貧工作提出明確可行的實(shí)施目標(biāo)、路徑與保障措施：必須通過“四個(gè)切實(shí)”才能實(shí)現(xiàn)扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效的“六個(gè)精準(zhǔn)”目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)路徑是通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批“四個(gè)一批”。[2]

2015年11月召開中央扶貧開發(fā)工作會議，出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中開〔2015〕34號），為保證全面建成小康社會對扶貧開發(fā)工作做全新全面部署。首次對扶貧開發(fā)事業(yè)的重要性做出明確定位。為了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，明確新時(shí)期扶貧主要思路。在2011扶貧開發(fā)綱要提出的綜合扶貧目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出到2020年還要確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。[3]在本次會議上，中西部22個(gè)省區(qū)市向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。各級黨委政府加強(qiáng)對脫貧攻堅(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)，形成省市縣鄉(xiāng)村“五級書記”抓扶貧的新局面。

三、明確貧困退出機(jī)制

2016年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，首次對貧困退出機(jī)制做出明確部署。明確2020年以前要按照可行的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)崿F(xiàn)貧困人口、貧困村、貧困縣的有序退出。通過正向激勵措施保障退出機(jī)制的有效實(shí)施，明確留出緩沖期，為穩(wěn)定可持性地鞏固脫貧成果，保障原有扶貧政策在一定時(shí)期內(nèi)保持不變，支持力度不減。對提前退出的貧困縣，各省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行相應(yīng)獎勵，鼓勵脫貧摘帽。

四、創(chuàng)新社會扶貧機(jī)制，設(shè)立扶貧日，構(gòu)建大扶貧格局

2014年由扶貧辦牽頭聯(lián)合各部委印發(fā)《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機(jī)制實(shí)施方案》（國開辦發(fā)〔2014〕31號）的通知，提出廣泛動員全社會力量參與扶貧開發(fā)是中國特色扶貧開發(fā)事業(yè)的重要組成部分。要構(gòu)建包括多方共同參與的中國特色社會扶貧工作體系。2014年11月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號），提出要創(chuàng)新社會扶貧參與機(jī)制，形成大扶貧體制，把政府、社會、市場連接起來，構(gòu)建社會扶貧體系的多元主體，改變過去政府扶貧單打獨(dú)斗的格局。

國務(wù)院決定從2014年起將每年的10月17日設(shè)立為“扶貧日”，這是繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)的一個(gè)重要舉措，也是廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要制度安排，通過扶貧日可以讓更多人關(guān)注、關(guān)心并參與扶貧，達(dá)成全社會扶貧共識。1992年聯(lián)合國通過決議，將10月17日設(shè)為國際消除貧困日，促進(jìn)全世界尤其是發(fā)展中國家的減貧意識。我國設(shè)立貧困日也是對聯(lián)合國決議的積極響應(yīng)，[4]并體現(xiàn)中國政府扶貧決心。

五、深化教育扶貧，阻斷代際貧困

扶貧開發(fā)的重要任務(wù)就是讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，通過人力資本提高阻斷代際貧困的傳遞，才能真正實(shí)現(xiàn)脫貧，保障鞏固脫貧成果。我國出臺多項(xiàng)措施加大教育扶貧力度。2013年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見的通知》（國辦發(fā)〔2013〕86號）文件，明確把教育扶貧作為扶貧攻堅(jiān)的優(yōu)先任務(wù)，目標(biāo)是到2020年使片區(qū)基本公共教育服務(wù)水平接近全國平均水平，教育促進(jìn)片區(qū)人民群眾脫貧致富，擴(kuò)大中等收入群體、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的作用得到充分發(fā)揮。以“省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)、扶持到校、資助到生”的原則，對連片困難地區(qū)實(shí)施一系列教育惠民工程：目前貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校的基本辦學(xué)條件得以根本性改善；為了增強(qiáng)農(nóng)村兒童體質(zhì)，全面實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃；實(shí)施中等職業(yè)教育學(xué)生免學(xué)費(fèi)和給予國家助學(xué)金補(bǔ)助政策；為了促進(jìn)教育公平，増加貧困地區(qū)學(xué)生接受高等教育的機(jī)會，實(shí)施面向貧困地區(qū)定向招生計(jì)劃；實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，提高教師素養(yǎng)；實(shí)施學(xué)前教育重大項(xiàng)目等。通過制訂《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》，對集中連片地區(qū)680個(gè)縣農(nóng)村兒童從出生到義務(wù)階段結(jié)束的健康和教育實(shí)施全過程的保障和干預(yù)，編織一張保障貧困地區(qū)兒童成長的安全網(wǎng)。endprint

六、為保障公平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，做好扶貧兜底

2014年2月國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號），將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。人社部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，規(guī)定從2014年7月1日起城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移銜接。2016年1月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕3號），整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2014年2月財(cái)政部出臺《城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金管理辦法》（財(cái)社〔2013〕217號）將城市醫(yī)療救助基金專賬和農(nóng)村醫(yī)療救助基金轉(zhuǎn)賬進(jìn)行合并，建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金專賬。國務(wù)院2014年公布《社會救助暫行辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過城鄉(xiāng)社保體系逐步統(tǒng)籌可以更好促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，為扶貧開發(fā)做好兜底工作。

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新高度，納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行決策部署。[5]扶貧開發(fā)的基本方略是精準(zhǔn)扶貧，通過扶貧資金、扶貧政策重點(diǎn)向14個(gè)集中連片困難地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)貧困人口、貧困地區(qū)全面發(fā)展，當(dāng)前中國扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的最后關(guān)鍵期。

隨著十九大順利召開，已經(jīng)明確中國進(jìn)入新時(shí)代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[6]貧困問題作為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最突出的短板，必須堅(jiān)持大扶貧格局繼續(xù)拓寬、深挖減貧路徑，通過更有效地開展精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。只有做好精準(zhǔn)扶貧工作才能有力保障全體人民特別是貧困群眾在發(fā)展中有更多的獲得感，才能真正全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）[EB/OL]新華社.http：//www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm.

[2] 習(xí)近平.確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧[EB/N].新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm.

[3] 中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定[EB/OL].新華社.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

[4] 中國設(shè)立“扶貧日”：動員全社會力量參與扶貧[EB/N].中國網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/yzyd/local/20141014/c_1112823072.htm.

[5] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[6] 中共十九大開幕 習(xí)近平代表十八屆中央委員會作報(bào)告[EB/N].中國網(wǎng).http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

【作者簡介】

楊 穎（1978-）女，貴州貴陽人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士，研究方向：財(cái)政理論與政策、農(nóng)村貧困問題.endprint