明末至雍正朝改土歸流之前云貴土司地區(qū)的法治

方悅萌

一、明末至“三藩”叛亂結束時的云貴土司地區(qū)

明末改朝換代的戰(zhàn)爭，給云貴土司地區(qū)造成極大的破壞，這一情況延續(xù)了很長的時間。順治十五年（1658），云南官吏王弘祚上奏朝廷的《滇南十議疏》，描述了明末戰(zhàn)亂以來云貴地區(qū)極度凋零的情形。他說：“無藝之征派，每歲加至十余倍，遐荒赤子，皮穿見骨?！雹伲ㄇ澹┩鹾腱瘢骸兜崮鲜h疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。所見田野中唯有老弱者耕種，青壯年則被抓丁參加戰(zhàn)爭，各地的百姓可說是“性命懸于鋒鏑，青磷白骨，號雨悲風”②（清）王弘祚：《滇南十議疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。。云南距離都城遙遠，官府的管轄十分松懈。一些官府甚至“趨利如騖，視民如仇，小民疾痛疴庠，置若罔聞”③（清）王弘祚：《滇南十議疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。。百姓最痛苦之事，一是官府無盡的攤派，二是人口無端被抽調，“翹首循良撫綏，不啻救焚拯溺”④（清）王弘祚：《滇南十議疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。。明代云貴地區(qū)凡設置土司的地區(qū)，皆奉命自耕自食，上繳官府的錢糧稱為“差發(fā)銀”，通常較漢族編戶為輕。但自戰(zhàn)亂頻發(fā)以來，因法紀長期松懈，叛亂之軍又隨意攤派，“遠者派金以養(yǎng)賊兵，近者派人力以驅爭斗”⑤（清）王弘祚：《滇南十議疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。。各地的土司及其子民因此財力交困，甚至生存都有困難。王弘祚建議普遍審查各地土司履行職務的情形，恢復原先規(guī)定的做法，即各地土司照常管理子民，應該交納的“差發(fā)銀”仍然交納，徹底廢除一切苛派，如此則“庶土司安，百姓亦安矣”。①（清）王弘祚：《滇南十議疏》，道光《云南通志》卷203《藝文志·雜著七》，云南省圖書館藏本。

順治十七年（1660），云貴總督趙廷臣前往晉寧州（今云南晉寧）等處催辦糧草。他自曲靖府啟程，沿途經過馬龍、易隆、楊林、板橋等地，親眼看到各地的窮苦百姓菜色鳩形，他采集野菜、挖掘蕨根充饑。在道途的河溝、寺廟等處破屋以及山路和田野，隨處可見餓死的百姓。甚至聽說有母食其子女、子女拋棄其病父的慘狀，“聞不忍聞，見不忍見”②《云貴總督趙廷臣揭報請催解部撥協餉折》（順治十七年二月），載《明清檔案》第36冊。。

從順治十六年（1659）吳三桂受命鎮(zhèn)守云貴地區(qū)，到康熙二十二年（1683）“三藩之亂”被朝廷平定，吳三桂盤踞云南的時間長達24年。在統(tǒng)治云貴地區(qū)期間，吳三桂對云貴地區(qū)土司的處置，大致可分為前后兩個階段。

吳三桂平定云貴地區(qū)前后為第一階段。自清軍攻入云南，云貴地區(qū)的一些土司發(fā)動叛亂，這些叛亂被吳三桂先后鎮(zhèn)壓，并改設了流官。乾隆四十五年（1780），就史書是否應記載吳三桂擒獲南明皇帝朱由榔的問題，朝廷曾發(fā)生爭議。有館臣提出：“‘三患二難之議’發(fā)自三桂，即后之進兵，檄緬甸驅李定國，降白文選，皆出自三桂之籌畫，其功固不可泯也。”③王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6646頁。即認為吳三桂攻取云南的功績不可泯滅，宜于史載存之。但也有館臣不同意其看法，認為：“然其籌畫豈實為我國家哉？彼時已具欲據滇黔而有之之心。”④王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6646頁。筆者以后論所言為是。吳三桂率兵平滇，已暗具割據云貴地區(qū)的禍心，他處理土司造反之事豈能無私？

吳三桂統(tǒng)治云貴地區(qū)至“三藩之亂”結束為后一階段。吳三桂據有云貴地區(qū)，暗中拉攏各地的土司，甚至還縱容土司違法亂紀，對朝廷的法紀造成嚴重的破壞。吳三桂如此行事，目的緣于“益欲攬事權，構釁苗蠻，藉端用兵不休”⑤王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6636頁。。吳三桂盤踞云貴地區(qū)后，因眼疾發(fā)作，曾上書請辭去云南總管之職。云貴總督卞三元等官吏競相奏報，稱“謂苗蠻叵測，非任三桂，恐邊釁日滋，請敕仍總管”⑥王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6637頁。，建議朝廷對吳三桂盡量挽留。以后吳三桂準備造反的情況漸明，康熙帝毅然決定撤藩。吳三桂害怕陰謀暴露，假意上疏請求移藩東北。朝廷為此爭論不休，甚至有廷臣說云貴地區(qū)非吳三桂鎮(zhèn)服不可，由此可見吳三桂的障眼法影響之大。

吳三桂決然發(fā)動叛亂，并假意以為明朝永歷帝復仇為號召。多年來受吳三桂拉攏的土司紛紛參加叛亂，氣焰十分囂張。吳三桂又在云貴地區(qū)濫征士兵，以各種官秩封賞土司，“偽總兵、副將、偽參、游、都、守遍及諸蠻”。⑦王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6637頁。受封為“將軍”“監(jiān)軍”的土司“狂逞無忌”。以后吳三桂的叛軍失勢，跟隨叛亂的土司又先后反正，既有震懾于朝廷雄威方面的原因，也反映了存在一些土司被吳三桂裹脅或誘惑參加叛亂的情形。但總體說，一些土司積極參加吳三桂的叛亂活動，則是不爭的事實。

《雍正西南夷改流記上》說：“三藩之亂，重啖土司兵為助，及叛藩戡定，余威震于殊俗?！痹趨侨鹋褋y的初期，云南、貴州、湖南等省先后被叛軍攻占，吳三桂又以滇茶交易西藏的馬匹為誘餌，暗中聯絡西藏的達賴喇嘛。同時勾結一些山地民族反叛，吳三桂在云南私自鑄錢，增加賦稅，大肆搜刮，為叛亂提供大量資金，“以餌黨羽，勢日猖獗”①王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6640頁。。吳三桂死后，叛軍在貴陽擁立吳世璠繼位。清朝平叛的軍隊到達曲靖府，準備在嵩明州與叛軍決戰(zhàn)。吳世璠率領萬余叛軍出戰(zhàn)，“列象陣，離城三十里拒戰(zhàn)”②王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6644頁。。史載稱叛軍距城30里布列象陣，可見云南南部的土司率領象軍參加了叛亂。在本次戰(zhàn)役中平叛的軍隊五戰(zhàn)五勝，在陣上斬殺叛軍將領胡國柄、劉起龍以及偽總兵等九人，“賊眾自相蹂躪，死者枕藉”③王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6644頁。。所述被殺的偽將軍胡國柄、劉起龍與偽總兵九人，均為參加反叛的土司頭目。

在吳三桂發(fā)動的反叛中，一些土司主動或被動地參加叛亂。清朝的應對之策是積極分化瓦解，力求將追隨吳三桂的土司爭取過來?？滴醯蹫榇祟C詔：“自逆賊煽亂，所在官民多被誘惑，陷身賊中莫能自拔。朕已洞悉情形，屢頒敕諭，廣示招徠，開其自新之路?！雹芡蹒姾颤c校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6642頁。吳三桂的叛亂被平定后，任職云南的官吏蔡毓榮，秉承朝廷的旨意公布告示，規(guī)定云貴地區(qū)的土司凡是解送參加叛亂的人員30名或八旗軍隊的逃兵50名到官者，官府允準晉職一級；解送的人數若翻倍，則“遞加升賞”。凡土司解送的犯罪之人，八旗軍隊的逃兵照例歸旗，其余人員可免其死罪，⑤王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6645頁。這些規(guī)定對瓦解叛軍起到積極的作用。

吳三桂縱容并煽動土司參加叛亂，引發(fā)了嚴重的連鎖反應?！叭畞y”平定后，鄂爾泰至云南調查以后指出：叛亂雖被平定，但云貴地區(qū)土司嚴重違法及無視官法存在，主要是自恃擁有“土官”“土目”等名號，相互爭斗劫殺，漢族百姓受其摧殘，少數民族亦被荼毒，“此邊疆大害，必當剪除者也”⑥《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二，云南大學圖書館藏。。鄂爾泰的奏疏還說：云南地區(qū)的土司大都屬于豪強勢力，“苗眾”皆聽其指揮，這些邪惡勢力在各地“殘暴橫肆，無所不為”。如果土司懦弱無為，下屬之土官或土目為害尤其嚴重。這些人眼中既無府州官府，亦無督撫等朝廷大員。若事情鬧大必須呈報官府，或欲求得事件的解決，相關的土官或土目則赴官府行賄打點，甚至捏造事實以求結案，“上司亦不深求”。而官府于刁抗不法、命拘不至者又無可奈何，“唯有隱忍了事”。貴州地區(qū)的土司勢力單薄，不能有效管轄眾人，“故苗患更大”。一些地方“惡苗”有燒殺劫擄，“拿白放黑”的傳統(tǒng)，以之為獲財的生計。亦有直接至城邊捆百姓子女，明說于某處勒令取贖者，地方文武官員則視之為常態(tài)，“唯隱忍了事”。受害者雖經赴官府控告得到受理，但兇犯仍不可能抓獲?！岸嬖瓐蟛⑷舾勺C人等，反被拖累至死?！雹摺对瀑F總督鄂爾泰為恭謝圣恩、敬陳愚悃奏事》（雍正四年十一月十五日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二，云南大學圖書館藏。可見土司、“惡苗”嚴重違法的程度，已到了令人發(fā)指的地步。

廣西地區(qū)土司勢力之猖獗，與云貴地區(qū)相比并無差別。雍正二年（1724），廣西提督韓良輔在奏疏中說：廣西土司之昏愚貪暴與所屬子民之困苦顛連，可說是歷來如此，并非一朝一夕之事。廣西土司的職務世襲，子弟多不讀詩書，繼任以后其所為仍同于前輩。兼之下屬的土官或土目為非作歹，習慣于橫征暴斂、魚肉百姓。一些地方苛捐雜稅眾多，職務承襲須納稅，協助辦理須納稅，喪則吊奠須納稅，殯葬入土須納稅，婚姻娶妻須納稅，酬謝親友須納稅，甚至還債贖田也須納稅。若當事人不照辦，抄殺之禍隨之而至?！捌渌倍觉遘k之暴尤指不勝屈?！雹僦袊谝粴v史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西提督韓良輔奏陳撫綏邊民勸懲土司折》（雍正二年八月十三日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。雍正三年（1725），廣西巡撫李紱上奏疏說：“臣查廣西猺獞從前素稱淳樸，自甲寅（康熙十三年）、乙卯（康熙十四年）以后，地方大吏專事姑息，瑤、僮之兇夷遂漸無所忌憚，而肆行劫奪。臣至粵時稽查舊案，有劫擄大盜而十年、五年未追究者，致使良善之民無所赴訴?！弊嗍柽€說平樂府修仁縣的土司“跳梁尤甚”，甚至攻掠鄰近的村寨，聚眾抗拒官兵的抓捕，使百姓不能外出耕種田地。同年，廣西提督韓良輔上奏，稱貴州安籠、云南的廣羅與廣南、廣西西部的泗城、鎮(zhèn)安等處營盤，為三省交界之地。其地山林綿密，地域廣闊。儂人、仲人等少數民族聚居于此，經常與鄰省發(fā)生爭執(zhí)，當地土司“輒互相仇殺不已”②中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西提督韓良輔奏承整飭滇黔粵西三省界地營汛以綏地方折》（雍正三年五月十三日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。。

也應指出，云貴地區(qū)的土司中也有一些人順從朝廷，甚至參加官軍對吳三桂叛亂的軍事行動。據記載，官軍攻下遵義、安順、石阡、都勻、思南等府之后，于永寧州打敗叛軍，隨后追至鐵索橋一帶，“土司龍?zhí)祆铩⑸称瘕?、李廷試各率屬助?zhàn)，筑盤江浮橋以濟師”③王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6643頁。。清軍攻據北盤江西坡地區(qū)后，分路進行搜索，“土司安勝祖等相助協剿”④王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6643頁。。一部分叛軍逃往廣西方向，“總兵李國棵、土司依朋合圍于西板橋”⑤王鐘翰點校：《清史列傳》卷80《逆臣傳·吳三桂》，北京：中華書局，1987年，第6643頁。。但總體來看，順從朝廷并參加征討吳三桂的土司僅為少數。

在吳三桂統(tǒng)治的云貴地區(qū)，社會數十年間基本上停滯不前。云南官吏蔡毓榮撰寫的《籌滇十疏》稱：在吳三桂統(tǒng)治的時期，云貴地區(qū)的百姓不僅遭受加糧、征兵之苦，還經常被驅趕上陣面臨鋒鏑之災，“播虐萬狀，民不勝其苦”。吳三桂發(fā)動叛亂后，云貴百姓輾轉溝壑者竟達總數的一半。至平叛官軍進入云貴地區(qū)，百姓又被迫參加筑壘修壕或列營布柵。城郊、道路都變?yōu)閼?zhàn)場，田地滿目榛蕪，僅堪牧馬放羊。云南、貴州兩省之間的驛路阻礙難通，沿途難見桑麻雞犬。吳三桂兵敗叛軍逃竄，所過隨意殺害百姓、縱燒房屋，甚至擄掠百姓的子女，其狀“慘蔽天日”。以后叛亂平定，云貴地區(qū)“所余者荒丘蔓草，白骨青磷”⑥（清）蔡毓榮：《籌滇十疏·籌滇第二疏》，載康熙《云南通志》卷29《藝文三》，云南省圖書館藏本。。

“三藩之亂”與平叛戰(zhàn)給云貴地區(qū)造成了嚴重的災難，并長期未能恢復。雍正四年（1726），時任云貴總督的鄂爾泰到云南的東川地區(qū)巡視。他從貴陽出發(fā)，經過威寧至東川地區(qū)，據他說沿途360里大致是人煙俱無，亦無雞犬之聲。每隔30余里，僅見負責治安的士兵二三人及數間茅屋?！暗娞锝暂锶R，地盡荊棘，耕種不施，漁樵絕跡。”⑦《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。一路上唯見近山嶺森林茂密，荒蕪的土地萬頃相連。鄂爾泰感嘆“若取用皆為良材，如墾治則皆為美產”⑧《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。。他認為造成這種狀況，主要是由于所經之地靠近“兇夷”，百姓不敢居住，官府也置之不問。鄂爾泰詢問為何近城數十里內的耕地也被荒蕪，官府推托說是因受附近烏蒙土司的威脅，而真相則是“地方有司之不用心也”①《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二，云南大學圖書館藏。。

南方少數民族地區(qū)違法的除土司外,在一些未曾設立土司的地區(qū),“夷霸”“生苗”作亂的情況也很嚴重.為回答鄂爾泰關于苗疆應否開辟的問題,貴州官吏方顯說:“生苗不籍有司，且無土司管轄?！雹?清)方顯：《平苗紀略》，清同治武昌刻本?！吧纭北P踞的地區(qū)治安十分混亂。官民從湖南進入貴州，經過貴州進入云南或廣西，都必須繞道而行，不敢從“生苗”盤踞的地區(qū)經過。進入土司地區(qū)之漢人中的“奸民”，若犯法多竄入“生苗”之地，官府不敢過問?！吧纭钡貐^(qū)盛行弱肉強食，弱者飽受欺凌而控訴無門?！吧纭庇纸洺Ｍ獬觯瑩锫訚h地百姓的財物和人口，“此黔省之大害”③(清)方顯：《平苗紀略》，清同治武昌刻本。。廣西巡撫孔毓珣則說：廣西地區(qū)為瑤人、僮人相雜處，“瑤人性頗馴良，亦知遵法”④中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西巡撫孔毓珣為剿除兇獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。；“僮人有良善者納糧當差，原與百姓無異”⑤中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西巡撫孔毓珣為剿除兇獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。。但一些居住山勢險要之處的僮人，“不務生業(yè)，為匪作奸，繩以嚴刑，方知警懼”⑥中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西巡撫孔毓珣為剿除兇獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。?？棕公懼赋鲞@些人“劫奪良民、聚眾拒捕”⑦中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西巡撫孔毓珣為剿除兇獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。，主要原因是官府“歷年姑息太過，以致養(yǎng)成黨羽”⑧中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊，《廣西巡撫孔毓珣為剿除兇獞奏事》（雍正元年七月二十九日），桂林：廣西師范大學出版社，1999年。，以致釀為長期的禍害。

云貴總督高其倬說：云南地區(qū)“不籍有司、且無土司管轄”的“夷霸”，可稱為“野賊”。他又說：“云南歷來野賊頭目，平時皆居元江、新平之間，若一旦生事官兵剿捕，野賊遁入威遠土州及普洱茶山等處?！雹幔ㄇ澹└咂滟?《籌酌魯寇山善后疏》，載道光《云南通志稿》，云南省圖書館藏本。在遭受“野賊”侵擾的地區(qū)，地方土司向百姓征收保護費，每年都必須交納，甚至所產井鹽也遞日收稅，經過的商隊則被按馱收銀。一些土司強住“倮民”之家，隨意支使“倮民”，強迫其供應飲食。待征討的官軍到達，“野賊”早已得知消息逃走，“查拿不易，剿捕更難”⑩（清）高其倬:《籌酌魯寇山善后疏》，載道光《云南通志稿》，云南省圖書館藏本。。云南的元江、新平等地，普遍流行討保之風勒索之風。土司、土目每年向百姓成千上百收取“年例錢”，其隨從也乘機勒索，下鄉(xiāng)一次可各得三四十兩銀子，稱為“鞋腳錢”。“利之所在，趨之若鶩?！?1（清）高其倬:《籌酌魯寇山善后疏》，載道光《云南通志稿》，云南省圖書館藏本。云南魯魁山的“惡夷”，在各地“夷霸”中最為猖獗。云南布政使李世昌的奏疏稱：“魯魁夷倮性頑，種別從來不入版圖?！薄肚迨犯濉芬舱f：“魯魁山者，自國初為盜藪，夷倮雜處，推楊、方、普、李四姓為渠。有方景明者，挾倮夷掠元江。”12《清史稿》卷291《高其倬傳》，北京：中華書局，1977年。云貴總督高其倬遣兵進討，擒獲方景明并消滅“倮夷”幾百人，經奏準朝廷，官府在魯魁山、普洱等地駐兵，在威遠地區(qū)進行改土歸流，魯魁山“夷倮”嚴重違法的情形才得以改變。

由此可知，雍正朝在云貴土司地區(qū)進行改土歸流，既是針對嚴重違法的土司，也是針對違反朝廷法治規(guī)定的“夷霸”與“生苗”。雍正朝在云貴土司地區(qū)施行大規(guī)模的改土歸流，主要是為了解決一些地區(qū)土司、“夷霸”與“生苗”嚴重違法亂紀、阻撓朝廷的管理與邊疆開發(fā)的問題，雍正朝改土歸流的目的，是將上述地區(qū)徹底納入法治管理的軌道，以服從深入經營及積極開發(fā)邊疆地區(qū)的目標。

二、“三藩”叛亂結束至雍正朝改土歸流以前云貴土司地區(qū)的法治

在進行大規(guī)模改土歸流以前，雍正帝對云貴地區(qū)的土司、“夷霸”違法橫行的情況有所了解，他在頒布的詔書中痛斥了這些不法行為，同時對生活在水深火熱中的百姓表示同情。雍正二年（1724），雍正帝頒詔曉諭四川、陜西、湖廣、云南、貴州等省的官府：

朕聞各處土司，鮮知法紀……朕心深為不忍。然土司之敢于恣肆者，大率皆漢奸為之指使?；蚓壥路阜?，避罪藏身；或積惡生奸，倚勢橫行。此輩粗知文義，為之主文辦事，助虐逞強，無所不至，誠可痛恨。嗣后督撫提鎮(zhèn)，宜嚴飭所屬土官，愛惜土民，毋得肆為殘暴，毋得濫行科派。倘申飭之后，不改前非，一經發(fā)覺，土司參革，從重究擬，漢奸立置重典，切毋姑容寬縱。①《清世宗實錄》卷20，雍正二年五月辛酉條，日本東京大藏株式會社影印本。

在詔書中，雍正帝指出土司敢于放肆橫行，離不開“漢奸”的挑撥與教唆。這些外來移民中的不法之徒粗知文義，為土司主文辦事，卻教唆土司為非作歹，“無所不至，誠可痛恨”。他命令相關各省的督撫提鎮(zhèn)，當飭令所屬土司令其愛惜子民，不得濫行攤派。若飭令之后仍有再犯，土司必被參革從重處分；對挑唆土司犯法的“漢奸”也將嚴懲不貸，決不姑息。上述詔書表明雍正帝認識到“漢奸”與土司勾結，是造成土司地區(qū)法紀混亂、百姓遭受荼毒的重要原因，決心通過整頓法治的辦法改變這一現狀。至于雍正帝對受土司欺壓的百姓表示同情，也不能簡單歸于官樣文章，實則是清朝統(tǒng)治者具有人本主義思想的表現。在其后施行大規(guī)模改土歸流的過程中，雍正帝多次詔令認真調研及從長計議，提醒講究策略盡量減少損失，務必以實現長治久安為目標，既表明清廷期望通過改土歸流對土司制度進行徹底改革的愿望，也反映出當事者具有一定程度的人本主義思想。

雍正元年（1723），雍正帝頒詔書給戶部：“國家承平日久，生齒殷繁，地土所出，僅可贍給，倘遇荒歉，民食維艱。將來戶口日滋，何以為業(yè)？唯開墾一事，于百姓最有裨益?！雹凇肚迨雷趯嶄洝肪?，雍正元年四月乙亥條。規(guī)定以后南方各省凡有可開墾之處，“聽民相度地宜，自墾自報”③《清世宗實錄》卷6，雍正元年四月乙亥條。，“地方官不得勒索，胥吏亦不得阻撓”④《清世宗實錄》卷6，雍正元年四月乙亥條。。雍正帝的詔書反映了他真實的意圖，即創(chuàng)造條件開墾包括土司地區(qū)在內各地荒蕪的土地，以滿足內地人口急劇增長的需要。在這樣的情況下，通過改土歸流徹底解決土司違法亂紀的問題，切實保證朝廷能支配土司地區(qū)的土地等資源，乃成為朝廷的一項重要決策。鄂爾泰就任云南巡撫，對云貴土司地區(qū)進行了詳細調查。在奏疏中他強烈譴責違法土司的肆意橫行，并說烏蒙土司每年向朝廷繳納的稅銀僅300余兩，向子民收取的數額竟高達十倍乃至百倍。土司在管轄地區(qū)“一年四小派，三年一大派”①（清）魏源：《圣武記》卷7《雍正西南夷改流紀·上》，中華書局點校本，1984年。，小派以錢為單位收取，大派則直接征收銀兩。土司若結婚，子民三年不敢娶媳婦，子民若被土司殺害，“親族尚出墊刀數十金，終身不見天日”②（清）魏源：《圣武記》卷7《雍正西南夷改流紀·上》，中華書局點校本，1984年。。鄂爾泰奏疏所言，與雍正帝的詔書相呼應，兩人的思想也大致相通。

從有關記載來看，在土司與“夷霸”嚴重違法的云貴地區(qū)，改土歸流之前的情形大致可分為三類：其一大都位于多省地界相連的地區(qū)。因各省官府鞭長莫及，難以管轄這一地區(qū)的土司或“夷霸”，致使他們的違法行為難以控制，尤其以烏蒙、鎮(zhèn)雄、泗城三府的土司最為典型。鄂爾泰的奏疏甚至將這些地區(qū)歸入“并未歸版圖”的范圍。③《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜，仰祈圣裁奏事》（雍正四年三月二十日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。其二是未曾設置土司地區(qū)的地區(qū)。史籍將這些地區(qū)的違法者稱為“惡夷”“生苗”或“野賊”。這些違法者經常掠奪附近的百姓與經過的商旅，偷割附近編戶的莊稼，嚴重擾亂社會秩序。官府也防不勝防。據云貴總督高其倬說，元江、新平地區(qū)的“野賊”十分猖獗，經常掠奪作亂。聽說官府發(fā)兵圍剿，隨即遁入威遠、普洱等地的深山老林。“歲無寧宇?！雹埽ㄇ澹└咂滟咀?《籌酌魯寇山善后疏》，載道光《云南通志稿》。鄂爾泰則稱在以古州為中心的貴州東南部，“為頑苗盤踞，梗隔三省，遂成化外”⑤《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。。若欲開由貴州通往云南與廣西的驛路，“非勒兵深入遍加剿撫不可”⑥《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。。其三是與緬甸、越南等國接壤的云南南部邊疆，這些地區(qū)的土司長期游離于官府的管轄之外，“無事近患腹心，有事遠通外國。”⑦《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。這些土司“巢穴深邃”⑧《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。，尤其以居住在魯魁、哀牢兩地的土司最為活躍。位于瀾滄江兩岸的土司十分危險。瀾滄江以內為相對穩(wěn)定的鎮(zhèn)沅、威遠、元江諸府，瀾滄江以外是情況復雜的車里府以及緬甸、老撾諸國。一旦邊疆有事，暗藏的隱患將發(fā)展為嚴重的禍害。

云貴土司地區(qū)普遍存在法制不健全的現象，根源仍在于土司與“惡夷”難以管控。雍正四年（1726），鄂爾泰在奏疏中說：“滇黔大患，莫甚于苗猓，苗猓大患，實由于土司。”⑨《云貴總督鄂爾泰為擒制積惡土官奏事》（雍正四年七月初九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。他還說明朝的土司雖有職銜，但朝廷疏于考察與管理，大致仍屬于消極的“以夷治夷”?！八熘乱员I治盜，徒令挾土司之勢，以殘虐群苗。”⑩《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。因此百姓長期遭受荼毒。鄂爾泰還說：“苗倮逞兇，皆由土司，土司肆虐，并無官法，恃有土官土目之名，行其相殺相劫之計，漢民被其摧殘，夷人受其荼毒，此邊疆大害，必當剪除者也?！?1《云貴總督鄂爾泰為剪除夷官、清查田土、以增租賦、以靖地方奏事》（雍正四年九月十九日），《朱批諭旨》鄂爾泰折二。在這樣的情況下，雍正朝組織進行大規(guī)模的改土歸流，當以全面懲治違法的土司與“惡夷”為施行的重點。

與土司地區(qū)、“惡夷”地區(qū)存在嚴重的違法現象相對應者，是地方官府在吏治方面存在普遍腐敗的問題。鄂爾泰于雍正四年（1726）赴云南東川府（治今會澤）考察。他得知自康熙年間東川府實行改土歸流，至今已達30年之久，但東川仍在土司的控制之下，東川土司的活動十分猖獗，每年秋收必搶割百姓的莊稼。附近的尋甸、祿勸、沾益等州百姓，經常遭受東川土司無端的騷擾，擄掠人口或搶劫牛馬是常有之事。被害的百姓到官府控訴，官府行文令下屬調查處理，四川省的官衙依例先詢問事發(fā)地點的土官土目，土官土目因從中獲利，便多為隱匿包庇，云南也存在類似的情形。雍正六年（1628）鄂爾泰的奏報稱：在云南的車里（今景洪）、茶山、孟養(yǎng)等地，各種“蠻賊”出沒無常，他們居住不定，外人難以得知其活動的蹤跡。這些“蠻賊”十分兇殘。劫人燒寨為平常之事，還經常武力對抗前來圍剿的官軍。地方官府縱然報告督撫提鎮(zhèn)等上級官府，但通常是互相隱諱，以之為安妥之計，“間有建議征繳者，非以為好事，又指為喜功。”①《云貴總督鄂爾泰為窩泥既靖、規(guī)畫宜周、敬陳管見、仰祈睿鑒奏事》（雍正六年正月初八日），《朱批諭旨》鄂爾泰折五。

在云貴土司地區(qū)凡有爭執(zhí)，主要是依靠傳統(tǒng)的習慣法審理，對一般爭執(zhí)官府通常并不過問。廣西分巡右江道僉事喬于瀛，雍正元年（1723）在上奏朝廷的奏報中說：在柳州、慶遠與思恩等地，少數民族占居民總數至七八成。“熟夷”如同漢民一樣輸賦納租，但傳統(tǒng)習俗仍起很大的作用。若發(fā)生爭執(zhí)，多請地方老者調停解決，很少至官府告狀。“非趁炮火劫殺，即趁黑夜燒掠，皆因憤有釁隙，循環(huán)報復得可完結?！雹凇稄V西分巡右江道僉事喬于瀛為奉明奏事》（雍正元年九月十五日），《雍正朝漢文朱批諭旨匯編》第三冊。受害人即便赴官府控訴，官府設法推脫的情況較多，因此很難得到妥善解決。表明國家法律與地方習慣法之間，也存在需要磨合的問題。

可見云貴地區(qū)長期存在土司、“惡夷”嚴重違法，以及法治普遍不健全的問題，前提是當地官府吏治腐敗，縱容土司與“惡夷”的違法活動。在某些情況下，還存在朝廷法治與少數民族習慣法磨合不夠的問題。因此，只有全面整頓吏治，處理好朝廷法治與地方習慣法妥善對接等一類的問題，才能改變云貴地區(qū)各級官府執(zhí)行不力的狀況，土司、“惡夷”嚴重違法與法治普遍不健全的痼疾，也才能相應得到有效解決。

綜上所述，明末至雍正朝改土歸流以前云貴土司地區(qū)的法治，大致可分為明末至“三藩”叛亂結束、“三藩”叛亂結束至雍正朝改土歸流之前兩個時期。

前一時期，明末戰(zhàn)爭給云貴地區(qū)留下嚴重的創(chuàng)傷，兼之土司違法作歹由來已久，戰(zhàn)爭創(chuàng)傷延續(xù)了很長的時間。吳三桂平定云貴地區(qū)，一度鎮(zhèn)壓反抗的土司并改設流官，但用意與朝廷的改土歸流明顯有別。出于割據云貴地區(qū)準備造反的考慮，吳三桂縱容和濫封土司?！叭畞y”爆發(fā)后，不少土司參加反叛，使原本飽受破壞的地區(qū)雪上加霜。除違法土司外，一些地區(qū)的“夷霸”和“生苗”也肆意橫行，使得道路受阻，耕地荒蕪。

“三藩之亂”平定后，土司、“夷霸”“生苗”長期違法涉及的深層問題暴露，官府失職推諉以及吏治腐敗，堪稱是土司、“夷霸”違法難止的土壤。對云貴地區(qū)土司、“夷霸”嚴重違法的問題，雍正朝之前也進行過一些治理，但收效甚微。經過詳細調研，雍正帝與大臣鄂爾泰總結出重病須用猛藥，對違法的土司和“夷霸”，以及云貴地區(qū)的吏治必須徹底整頓的思路，為以后大規(guī)模進行改土歸流，徹底解決土司地區(qū)法治方面的問題創(chuàng)造了條件。