博物館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)淺析
——以晉祠博物館為例

□ 王新生

博物館、圖書(shū)館、美術(shù)館等文化公益類事業(yè)單位落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)是我國(guó)事業(yè)單位體制改革的重要環(huán)節(jié)。建立以理事會(huì)為中心的法人治理結(jié)構(gòu)，是進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，管辦分離，激發(fā)單位動(dòng)力和活力的重要舉措。法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是單位所有權(quán)與管理權(quán)的分離，具體措施是建立理事會(huì)以行使決策和監(jiān)督權(quán)，管理層由理事會(huì)產(chǎn)生并負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)決策。通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，探索以公益目標(biāo)為導(dǎo)向的現(xiàn)代博物館運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、保障的科學(xué)化、民主化和制度化。

一、當(dāng)前試點(diǎn)博物館的做法和經(jīng)驗(yàn)

從公開(kāi)資料來(lái)看，國(guó)內(nèi)一些省級(jí)博物館已經(jīng)陸續(xù)建立了法人治理結(jié)構(gòu)。2013年，云南省博物館被確定為全國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)單位。云南省博物館法人治理結(jié)構(gòu)，在組織、制度、管理、人事和服務(wù)方面均有新的探索。理事會(huì)15名成員由政府相關(guān)職能部門(mén)代表、社會(huì)服務(wù)對(duì)象代表（企業(yè)或社會(huì)教育機(jī)構(gòu)人士、文博專家、文化企業(yè)或博物館所在地基層組織機(jī)構(gòu)人員等）、云南省博物館管理層和職工代表組成，三方代表人數(shù)各占理事總數(shù)的1/3；理事會(huì)議事規(guī)則實(shí)行票決制，管理層是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由云南省博物館黨政負(fù)責(zé)人和主要管理人員組成，向理事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2014年12月，山西博物院作為山西省首批事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)單位之一，成立了山西博物院理事會(huì)。山西博物院理事會(huì)由政府相關(guān)職能部門(mén)代表、舉辦單位代表、服務(wù)對(duì)象代表、文博專家代表、本單位管理層和職工代表11人組成。理事會(huì)的成立是完善法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮事業(yè)單位公益職能，提升服務(wù)質(zhì)量，提高運(yùn)行效率的重要舉措。作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，山西博物院理事會(huì)依照法律法規(guī)、國(guó)家有關(guān)政策和《山西博物院章程》開(kāi)展工作，接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，負(fù)責(zé)做好博物院發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬定和修訂等決策事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)并監(jiān)督博物院的運(yùn)行。

2015年11月30日，湖南省博物館理事會(huì)正式成立。首屆理事會(huì)由15名理事組成，包括政府部門(mén)代表4名、湖南省博物館代表3名、公眾代表1名、行業(yè)專家代表2名以及企事業(yè)單位代表5名。其中，企事業(yè)單位代表、公眾代表、行業(yè)專家代表通過(guò)推選或公開(kāi)招募產(chǎn)生。湖南省博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革借鑒了國(guó)內(nèi)外非營(yíng)利組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，旨在建立政府主導(dǎo)、法制規(guī)范、社會(huì)參與的新型公益性文化事業(yè)單位管理體制，動(dòng)員全社會(huì)參與博物館建設(shè)和管理，調(diào)動(dòng)全館員工創(chuàng)業(yè)干事的積極性，提升博物館公共文化服務(wù)能力和水平。

從以上幾家博物館進(jìn)行的改革，我們不難看出，各家單位都搭建起了以理事會(huì)為中心的法人治理結(jié)構(gòu)，在形式上實(shí)現(xiàn)了決策層和管理層的分離。改革的初衷是要形成由省博物館理事會(huì)行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)、博物館管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行和管理的法人治理運(yùn)行模式，但是從實(shí)際運(yùn)行的效果來(lái)看，還很難說(shuō)“政事分開(kāi)、管辦分離”的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，原因是其中有兩個(gè)核心問(wèn)題并不容易解決。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的難點(diǎn)問(wèn)題

1.理事會(huì)、管理層權(quán)責(zé)不明晰

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的初衷是借鑒企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的做法，將所有權(quán)和管理權(quán)分離，由于管理人員與所有權(quán)人的利益不完全一致，因此需要一套制度來(lái)維護(hù)所有權(quán)人的利益，這套制度就是法人治理結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位性質(zhì)的博物館在所有權(quán)上屬于國(guó)有，但是由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家行使所有權(quán)呢？目前事業(yè)單位的實(shí)際運(yùn)行中受到行政、人事、財(cái)政等多重上級(jí)行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，而理事會(huì)的建立就是為了解決所有權(quán)不清晰帶來(lái)的管理問(wèn)題，通過(guò)確立理事會(huì)的決策和監(jiān)督地位，把行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)交給理事會(huì)，進(jìn)一步激發(fā)博物館的活力。

然而我們從幾個(gè)試點(diǎn)博物館理事會(huì)的組成可以看出，由于理事會(huì)的組成人員依然是上級(jí)行政部門(mén)占絕大多數(shù)，理事長(zhǎng)由文化或文物部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼任，部分理事來(lái)自人事和財(cái)政部門(mén)的官員兼任，因而理事會(huì)在功能上同上級(jí)行政部門(mén)有著很大的交叉，理事會(huì)的地位和功能并沒(méi)有得到彰顯。而實(shí)際上，在現(xiàn)行的人事和財(cái)政制度下，理事會(huì)的作用確實(shí)要大打折扣。由于現(xiàn)行國(guó)有公益性博物館的資金主要來(lái)源于財(cái)政，因此其資金的使用必然在很大程度上受到財(cái)政體系的制約，導(dǎo)致好多項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。而本應(yīng)由理事會(huì)產(chǎn)生的管理層，由于傳統(tǒng)人事制度的存在，導(dǎo)致理事會(huì)在人事上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，因而對(duì)管理層形不成約束，而管理層實(shí)際也并不會(huì)完全對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。還有的情形是，有些博物館理事會(huì)的理事長(zhǎng)和博物館館長(zhǎng)是同一人，理事會(huì)也就形同虛設(shè)了。

2.博物館績(jī)效考核和評(píng)價(jià)體系不完善

長(zhǎng)期以來(lái)事業(yè)單位的改革，特別是像博物館、圖書(shū)館等文化公益類事業(yè)單位有一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題就是很難建立適合自己的評(píng)價(jià)體系。公益類文化事業(yè)單位對(duì)外往往以社會(huì)效益為最終目標(biāo)，但社會(huì)評(píng)價(jià)是一種很難量化的指標(biāo)；對(duì)內(nèi)雖然已經(jīng)按照要求建立了績(jī)效考核目標(biāo)，但在實(shí)際運(yùn)行中由于缺少細(xì)化的具體目標(biāo)任務(wù)，最終導(dǎo)致該類型事業(yè)單位效益評(píng)估困難。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)能否達(dá)到，關(guān)鍵在于是否通過(guò)改革激活了博物館自身力量，實(shí)現(xiàn)了博物館社會(huì)效益的最大化。然而如果沒(méi)有細(xì)化和量化的效益體系，評(píng)價(jià)只會(huì)流于形式。

三、晉祠博物館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

太原市晉祠博物館是隸屬于太原市文物局的全額財(cái)政事業(yè)單位，是首批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——晉祠的管理機(jī)構(gòu)。作為一家市級(jí)文博單位，該館承擔(dān)著遺產(chǎn)保護(hù)、文化傳承、社會(huì)教育、公眾服務(wù)等社會(huì)責(zé)任。面對(duì)即將到來(lái)的法人治理機(jī)構(gòu)深化改革，筆者結(jié)合多年基層工作經(jīng)驗(yàn)，提出以下三點(diǎn)建議，謹(jǐn)供參考。

1.完善理事會(huì)運(yùn)行制度，提高理事積極性。

理事會(huì)制度是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的核心，理事會(huì)能否按照改革預(yù)期發(fā)揮作用是法人治理結(jié)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵所在。傳統(tǒng)上，博物館作為文化公益事業(yè)由政府部門(mén)成立機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。理事會(huì)的成立不僅是為了實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分離，也是為了體現(xiàn)社會(huì)公益事業(yè)由全社會(huì)共同管理的理念。因此在我們國(guó)家，博物館理事會(huì)要建立在政府主導(dǎo)下，通過(guò)立法的手段，明確上級(jí)政府部門(mén)和博物館、理事會(huì)之間的關(guān)系和權(quán)利邊界，切實(shí)保障理事會(huì)對(duì)博物館的決策、監(jiān)督地位，否則理事會(huì)的建立毫無(wú)意義。

同時(shí)，還要通過(guò)立法的手段，保障理事會(huì)成員的合法地位、權(quán)利和責(zé)任，否則理事會(huì)理事無(wú)法專心履職。由于理事會(huì)組成來(lái)源包含其他社會(huì)組織、專家學(xué)者、群眾代表等，他們來(lái)自其他行業(yè)，本身有著自己的工作和業(yè)務(wù)，再加上一些主、客觀原因，對(duì)理事會(huì)的工作并不熱情。要通過(guò)一套行之有效的法律和制度安排將理事調(diào)動(dòng)起來(lái)，提高理事的主人翁精神和投入力度，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)理事名額，來(lái)提供公眾參與度，增強(qiáng)公益事業(yè)的群眾屬性。

2.配套人事、財(cái)政制度改革，樹(shù)立理事會(huì)權(quán)威。

理事會(huì)的獨(dú)立、有效運(yùn)行，依賴于相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)權(quán)。如果理事會(huì)沒(méi)有一定的人事任免權(quán)，管理層不是從理事會(huì)產(chǎn)生，那么管理層也必然不會(huì)對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。不解決權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題，理事會(huì)的決策權(quán)和監(jiān)管權(quán)就要大打折扣。理事會(huì)要發(fā)揮人事權(quán)，一方面要打破原有用人體制，將原事業(yè)單位管理層由上級(jí)行政部門(mén)任命，逐步過(guò)渡到管理層全部實(shí)行聘用制，并由理事會(huì)產(chǎn)生。聘用范圍可以面向原單位，也要面向社會(huì)。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，崗位工資制度。另一方面要賦予管理層獨(dú)立開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的權(quán)力，制定詳細(xì)的績(jī)效考核目標(biāo)，從目標(biāo)上激勵(lì)管理層，充分發(fā)揮管理層的積極性，從而真正實(shí)現(xiàn)管理層對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。

理事會(huì)財(cái)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在對(duì)博物館預(yù)算審核和決算審計(jì)上，更重要的是要有相對(duì)靈活的資金籌集能力和管理權(quán)。當(dāng)前，公益類博物館資金主要依靠財(cái)政，財(cái)政資金在使用范圍和程序上都要按照財(cái)政部門(mén)的相關(guān)要求執(zhí)行。但有時(shí)某些政策制定得不夠靈活，還有些地方政策和國(guó)家政策銜接不及時(shí)。比如近來(lái)年，雖然國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策大力推動(dòng)文化文物單位文博創(chuàng)意產(chǎn)品研發(fā)，但是政策并沒(méi)有及時(shí)落地，基層單位因受財(cái)務(wù)政策的制約而無(wú)法開(kāi)展工作。

另外，當(dāng)前博物館資金籌措的能力和渠道都非常有限。雖然國(guó)家有鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)等類似政策出臺(tái)，但因?yàn)楦鞣N原因，絕大多數(shù)文博單位對(duì)此非常謹(jǐn)慎，公益類博物館依賴財(cái)政的狀況仍將長(zhǎng)期存在，但是財(cái)政部門(mén)也要逐步放寬博物館的資金來(lái)源渠道。博物館要在使用好財(cái)政資金的同時(shí)，學(xué)習(xí)國(guó)外博物館在資金籌集、管理、使用的經(jīng)驗(yàn)和做法，提高博物館的獨(dú)立性和公信力，解放思想、大膽實(shí)踐，逐步走出完全依賴財(cái)政資金的境地，為博物館健康運(yùn)行營(yíng)造良好的資金環(huán)境。

3.建立細(xì)化的內(nèi)部績(jī)效和外部評(píng)價(jià)兩個(gè)體系。

事業(yè)單位建立績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度是激發(fā)事業(yè)單位內(nèi)部活力的一項(xiàng)重要舉措。然而由于各種原因，很多單位并沒(méi)有建立起細(xì)化的績(jī)效考核目標(biāo)。雖然因部門(mén)不同、工種不同，建立統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)存在一定的困難，但是正因如此，才需要每個(gè)單位結(jié)合自身實(shí)際情況，按照不同崗位設(shè)置，制定相應(yīng)的崗位目標(biāo)責(zé)任，細(xì)化崗位考核內(nèi)容，至少在相同類型的崗位上，實(shí)現(xiàn)有效考核。結(jié)合用人改革，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗、能上能下、多勞多得的格局。這也是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)建立職工對(duì)管理層負(fù)責(zé)、管理層對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)的體系，進(jìn)一步激發(fā)博物館的活力。

對(duì)于外部評(píng)價(jià)體系的建立，關(guān)鍵是要建立人民群眾滿意的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。然而在現(xiàn)實(shí)中，群眾的要求可能是千差萬(wàn)別的，有時(shí)候甚至對(duì)我們的期望超過(guò)我們的實(shí)際能力。因此要通過(guò)建立一條暢通的反饋途徑，不斷滿足群眾的合理要求和期望，促進(jìn)博物館的改革發(fā)展，因?yàn)椴┪镳^作為公益文化事業(yè)，群眾是否滿意是最終的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是，要擴(kuò)大群眾代表在理事會(huì)的席位，擴(kuò)大群眾的參與，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，最終實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)為公眾服務(wù)的目標(biāo)。