促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的若干思考

■ 何勁宏

隨著金山區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的推進(jìn)，2016年，金山衛(wèi)鎮(zhèn)全面完成了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，各村成立了村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社。村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行資金上“政社分設(shè)”與財(cái)務(wù)上“分賬管理”。在職能上，村民委員會(huì)以服務(wù)群眾的社會(huì)管理為主，村經(jīng)濟(jì)合作社以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為主。于是，新體制下如何促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前值得關(guān)注的一個(gè)問題。

一、金山衛(wèi)鎮(zhèn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)基本情況

（一）村民委員會(huì)資金運(yùn)行情況

從2016年全面實(shí)行“政社分設(shè)、分賬管理”后，原村民委員會(huì)收入中的自營收入（經(jīng)營收入、發(fā)包及上繳收入、投資收益等集體經(jīng)濟(jì)收益）歸口到村經(jīng)濟(jì)合作社，村民委員會(huì)的資金來源主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入和村級(jí)招商收入。2015年全鎮(zhèn)14個(gè)村委會(huì)總收入為7353.57萬元，2016年為2226萬元，總收入減少5127.57萬元，村均同比減少366.25萬元。

“政社分設(shè)”后村委會(huì)收入大幅減少，雖村委會(huì)支出也在下降，但下降比例并不匹配。如2016年與2015年相比，總收入下降69.73%，總支出下降39.44%。2016年全鎮(zhèn)14個(gè)村委會(huì)收入合計(jì)2226萬元，支出合計(jì)2593.19萬元，收支缺口367.19萬元，村民委員會(huì)的收支出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。2017年也是如此。村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金缺口不斷加大，長期下去將嚴(yán)重影響村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）村經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營狀況

2016年，14個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社村均總收入為299.89萬元，其中以經(jīng)營收入和其他收入為主，平均為123.41萬元和140.13萬元。原在村民委員會(huì)核算的集體經(jīng)濟(jì)自營收入，在產(chǎn)權(quán)制度改革后全部歸口到了村經(jīng)濟(jì)合作社。

2016年村經(jīng)濟(jì)合作社當(dāng)年度收支結(jié)余總額2678.67萬元，2017年當(dāng)年度收支結(jié)余總額1616.51萬元。由此可見，“政社分設(shè)、分賬管理”后，村經(jīng)濟(jì)合作社有了上千萬的結(jié)余。

二、金山衛(wèi)鎮(zhèn)促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要做法

金山衛(wèi)鎮(zhèn)除了傳統(tǒng)的以土地、倉庫、廠房等村級(jí)集體資產(chǎn)資源出租外，目前的主要做法有三條：

一是對(duì)外投資。由鎮(zhèn)政府牽頭組建的村鎮(zhèn)公司依托專業(yè)基金公司對(duì)外投資。以昊鑫基金為主，基金投資項(xiàng)目為山東東大一諾威，已取得投資收益450萬元。

二是招商引稅。各村通過自主招商，鎮(zhèn)財(cái)政給予鎮(zhèn)實(shí)得財(cái)力全額返還的形式給予獎(jiǎng)勵(lì)。2015年合計(jì)314.22萬元，2016年合計(jì)366.85萬元，2017年合計(jì)534.96萬元。

三是綜合幫扶。根據(jù)市農(nóng)村綜合幫扶造血機(jī)制項(xiàng)目的有關(guān)要求，八一、八字、塔港、衛(wèi)通和橫浦5個(gè)貧困村組建上海創(chuàng)村企業(yè)發(fā)展公司，共獲得幫扶單位農(nóng)村綜合幫扶專項(xiàng)基金5000萬元，用以投資購買金山區(qū)工商聯(lián)大廈部分物業(yè)，年收益6%，計(jì)300萬元。5個(gè)村每年可各有60萬元左右的穩(wěn)定收益。

三、村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，村級(jí)經(jīng)濟(jì)正在穩(wěn)步、有序、健康發(fā)展。但是由于種種原因，村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨一系列問題。

（一）村干部對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)的思想認(rèn)識(shí)不一

一是無發(fā)展意識(shí)，依賴財(cái)政托底。市委《關(guān)于完善村級(jí)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》出臺(tái)后，由于對(duì)政策認(rèn)識(shí)有誤，部分村干部認(rèn)為村委會(huì)主要職責(zé)就是抓社會(huì)治理和基層服務(wù)，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政托底，從而淡化了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)。二是無發(fā)展辦法，存在畏難情緒。部分村干部感到村收入來源減少，村級(jí)支出日益增加，雖有發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)的愿望，但缺乏創(chuàng)新意識(shí)，顧慮較多，動(dòng)作較少。三是有發(fā)展意愿，限于政策制約。部分村干部有實(shí)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，提高村級(jí)資產(chǎn)、資金、資源利用率想了很多辦法，但限于“三公”經(jīng)費(fèi)、投資政策無法突破等因素而裹足不前。

（二）村級(jí)收入來源銳減

前幾年，村級(jí)經(jīng)營收入包括房屋租賃、土地租賃收入、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)、利息收入及投資收入等多項(xiàng)內(nèi)容。近年來，開展“五違四必”環(huán)境整治、土地減量化等，村級(jí)租金收入銳減。就拆違而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年全鎮(zhèn)村級(jí)環(huán)境整治共涉及整治項(xiàng)目145.60畝，直接影響到村級(jí)經(jīng)濟(jì)，年租金收益合計(jì)減少129.7萬元，村均減少約9.26萬元。其次，實(shí)施土地減量化，涉及14個(gè)行政村村土地面積共3069.80畝，房屋建筑物使用面積共987680.97平方米，租金收入每年減少共167.52萬元，村均減少約16.75萬元。同時(shí)，從2015年起，由于財(cái)政政策限制，村級(jí)招商呈淡化趨勢，對(duì)原有村級(jí)招商獎(jiǎng)勵(lì)，只是保持存量，而無增量，甚至可能萎縮。至于農(nóng)村綜合幫扶造血機(jī)制只涉及5個(gè)貧困村。而由14個(gè)村和鎮(zhèn)資產(chǎn)公司合資組建的村鎮(zhèn)投資公司對(duì)外投資項(xiàng)目除2014年有分配外，2015、2016、2017 年均未分配。

（三）村級(jí)支出項(xiàng)目逐年增加

近年來，村級(jí)組織承擔(dān)的社會(huì)管理職能和服務(wù)群眾項(xiàng)目越來越多樣化。如用于綜治、安保、綠化、保潔等其他項(xiàng)目的實(shí)際支出越來越大，道路修繕、路燈安裝等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及個(gè)性化福利支出均由村委會(huì)承擔(dān)。特別是近兩年開展的環(huán)境綜合整治，各村投入了大量的財(cái)力、物力，僅“五違四必”整治項(xiàng)目按照鎮(zhèn)、村兩級(jí)7∶3承擔(dān)比例。截至2017年6月底，14個(gè)村委會(huì)合計(jì)需承擔(dān)整治經(jīng)費(fèi)2800萬元左右，但是，村委會(huì)無力承擔(dān)，只得由村經(jīng)濟(jì)合作社墊付。而且根據(jù)有關(guān)規(guī)定，“凡委托村級(jí)組織開展工作且需要出錢出物的，有關(guān)部門應(yīng)安排相應(yīng)工作經(jīng)費(fèi)，不得向村級(jí)組織轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)”，但仍有不少本應(yīng)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作項(xiàng)目被下放，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，從而進(jìn)一步增加了村級(jí)組織的負(fù)擔(dān)。并且由此占用了村經(jīng)濟(jì)合作社資金，最終直接影響村經(jīng)濟(jì)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營，乃至影響村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）村級(jí)資源未能充分利用

隨著金山衛(wèi)鎮(zhèn)南部地區(qū)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，大量土地被征用，相關(guān)村土地補(bǔ)償款數(shù)額巨大。截至2017年12月底，7個(gè)村的土地補(bǔ)償款約2.26億元。這部分資金目前大部分為政府借用，年息為2.1%，低于市場投資收益，村里也無法利用這筆資金進(jìn)行投資。同時(shí)，根據(jù)土地減量化項(xiàng)目資金補(bǔ)償相關(guān)使用規(guī)定，由于沒有相應(yīng)項(xiàng)目，截至2017年12月底，約7800萬元減量化資金在財(cái)政賬上，只有少量活期利息，更無法取得投資收益。

（五）相關(guān)政策未能真正落地

一是土地留存政策未真正落實(shí)。土地留存政策是為了保障被征地村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，在土地征用時(shí)將5%－10%的土地留給被征地村，用于開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，增加村集體資產(chǎn)存量的一項(xiàng)政策措施，但這項(xiàng)政策并未得到落實(shí)。導(dǎo)致被征地村集體資產(chǎn)沒有增量來源，可持續(xù)發(fā)展受限。二是根據(jù)滬農(nóng)委[2016]340號(hào)文，明確減量化資金補(bǔ)償指標(biāo)用途，各區(qū)縣通過減量化產(chǎn)生的指標(biāo)在優(yōu)先滿足自身需求基礎(chǔ)上，結(jié)余指標(biāo)由相關(guān)市職能部門按一定價(jià)格進(jìn)行收購，統(tǒng)籌調(diào)劑，用于市級(jí)經(jīng)營性項(xiàng)目，以此作為促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、深化城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，這項(xiàng)政策至今也未落實(shí)。由于相關(guān)政策未能真正落地，直接影響村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。

四、促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的對(duì)策和建議

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，為不斷滿足村民群眾對(duì)美好生活的需求，針對(duì)上述問題，現(xiàn)就如何整合聚焦有關(guān)政策資源、促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不斷增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際提出以下對(duì)策建議：

（一）進(jìn)一步明晰事權(quán)與財(cái)權(quán)

根據(jù)“政社分設(shè)、分賬管理”的實(shí)際情況，進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)村級(jí)組織承擔(dān)的事權(quán)按照管理性支出、社會(huì)性支出等進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確將社會(huì)性支出納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障范圍，將經(jīng)營性支出納入村集體經(jīng)濟(jì)組織支付范圍，管理型支出按照不同用途由財(cái)政、集體經(jīng)濟(jì)組織共同負(fù)擔(dān)。對(duì)一些已明確不再納入村級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障范圍的社會(huì)性項(xiàng)目要納入?yún)^(qū)鎮(zhèn)財(cái)政年度預(yù)算。對(duì)一些專項(xiàng)工作，區(qū)鎮(zhèn)相關(guān)部門要早作預(yù)算安排或追加補(bǔ)貼，不得向村級(jí)組織轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)條線工作的梳理，減少對(duì)基層工作的攤派。以切實(shí)制止村委會(huì)擠占村經(jīng)濟(jì)合作社資金的不當(dāng)行為。

（二）進(jìn)一步做實(shí)村鎮(zhèn)公司

借鑒蘇南地區(qū)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的有關(guān)探索實(shí)踐，由鎮(zhèn)組建投資公司，配備專業(yè)人員，將各村閑置的“三資”集中起來，對(duì)外投資經(jīng)營?？蛇M(jìn)一步做實(shí)村鎮(zhèn)公司，獲得更多的投資收益。也可組建綠化、保潔等社會(huì)化服務(wù)公司，將鎮(zhèn)上資源收益輻射到村級(jí)經(jīng)濟(jì)。讓村干部有更多精力去思考、謀劃村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之計(jì)，不斷推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

（三）進(jìn)一步拓寬村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收益渠道

在現(xiàn)有發(fā)展路徑的基礎(chǔ)上，可結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際，結(jié)合各村自然稟賦，探索有效的發(fā)展途徑。

一是北部純農(nóng)業(yè)地區(qū)要充分利用低效建設(shè)用地減量化補(bǔ)貼資金，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)設(shè)施投入、資源投入和科技投入，發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。盤活用好設(shè)施農(nóng)用地空間規(guī)模，優(yōu)先使用已復(fù)墾、閑置類設(shè)施農(nóng)用地。同時(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)、休閑等多種功能，充分利用防護(hù)林、生態(tài)林、綠化帶建設(shè)，爭取多方支持，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托強(qiáng)豐農(nóng)莊現(xiàn)有布局和全鎮(zhèn)現(xiàn)狀，結(jié)合農(nóng)業(yè)四大片區(qū)建設(shè)，相關(guān)部門可將“田園綜合體”作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形式。進(jìn)一步形成富有特點(diǎn)的，具有多重功能、獨(dú)特魅力的“田園綜合體”，使之成為金山衛(wèi)鎮(zhèn)對(duì)外的一張名片。

二是借鑒蘇州市南豐鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，鎮(zhèn)政府可將本鎮(zhèn)安置基地商城、商業(yè)地產(chǎn)、公益類項(xiàng)目，優(yōu)先留存給村投資公司，確保長期穩(wěn)定的經(jīng)營性收入。或通過債務(wù)置換方式，逐步歸還政府借用的土地補(bǔ)償金，使土地補(bǔ)償費(fèi)有效運(yùn)轉(zhuǎn)?；蚶脜^(qū)級(jí)層面資本集團(tuán)的資本平臺(tái)，由鎮(zhèn)級(jí)投資公司委托投資市區(qū)核心地段商業(yè)地產(chǎn)，或建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高投資回報(bào)率等等。

三是鎮(zhèn)級(jí)投資公司加強(qiáng)與市、區(qū)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展“區(qū)區(qū)合作”等，共同參與園區(qū)開發(fā)建設(shè)。加強(qiáng)與市級(jí)結(jié)對(duì)鎮(zhèn)的合作，互通信息，尋找回報(bào)率大、收益性穩(wěn)健的公益性服務(wù)項(xiàng)目，參與投資，提高投資的回報(bào)率。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)政策落地

通過區(qū)鎮(zhèn)黨代表、人大代表和區(qū)政協(xié)委員積極呼吁，推動(dòng)制定鼓勵(lì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策意見，并通過土地指標(biāo)平移方式，將各村累積的留存土地，按實(shí)際面積、在相關(guān)工業(yè)園區(qū)單獨(dú)或聯(lián)合建造標(biāo)準(zhǔn)廠房。對(duì)于土地減量化資金補(bǔ)償，政府應(yīng)進(jìn)一步明確將30%以內(nèi)指標(biāo)中一定比例優(yōu)先用于發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)。剩余資金全部返還村，由村經(jīng)濟(jì)合作社自主經(jīng)營。同時(shí)，對(duì)“村經(jīng)濟(jì)合作社年收益部分20%轉(zhuǎn)移到村民委員會(huì)”的政策，建議提高該項(xiàng)比例，以平衡村級(jí)組織因“政社分設(shè)”帶來的相關(guān)問題。

總之，想要唱好村級(jí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展這臺(tái)戲，政府一定要在思想上加以引導(dǎo)，財(cái)力和政策上加以扶持，既要足額落實(shí)村委會(huì)保運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，又要促使村經(jīng)濟(jì)合作社找到集體資產(chǎn)保值增值的突破口，讓農(nóng)民真正分享到改革紅利。