農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的土地制度約束分析*

◎劉奇勇 張恒翔 梁 媛

2010年以來，各級政府努力推進小城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進農(nóng)民市民化。促進農(nóng)民在非農(nóng)行業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)型是能否順利實現(xiàn)這一過程的關(guān)鍵。農(nóng)民通過城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化的有效途徑［1］。但目前存在著土地為首的生產(chǎn)要素約束尤為突出，這與現(xiàn)有法律土地制度和政府規(guī)章對土地流轉(zhuǎn)的嚴格限制相關(guān)，將使農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得創(chuàng)業(yè)資本更為困難，此問題亟待解決。

一、 農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型中存在的土地制度約束問題

土地制度約束主要體現(xiàn)在農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)和集體建設(shè)用地兩個重點方面［2］。在農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，如何在城市就業(yè)還能保留農(nóng)民對于土地的經(jīng)營承包權(quán)和保障集體建設(shè)用地的收益權(quán)，是實現(xiàn)農(nóng)民“帶土進城”成功市民化、實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。本文從政府規(guī)章制度與法律制度（涉及農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)、集體建設(shè)用地）的角度對土地制度的約束進行分析。

（一）政府規(guī)章制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度約束

2001-2017年，中央相繼出臺了關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的系列政策規(guī)定，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的做出了詳細規(guī)定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等各項產(chǎn)權(quán)歸屬和范圍有了較為明確的界定［3］。

通過對2001-2017年中央政府頒布的一些涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要文件的梳理，可分析出規(guī)章制度存在的局限：

1.中央政府推出的政策規(guī)定提出了農(nóng)民擁有農(nóng)地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能［4］，但缺乏對建設(shè)用地尤其是宅基地的權(quán)能規(guī)定，而且在處理農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能時，只規(guī)定了農(nóng)民的權(quán)益，作為市場的另一主體銀行等金融機構(gòu)的權(quán)益卻較少涉及，因此農(nóng)民在就業(yè)轉(zhuǎn)型中當需要將農(nóng)地向金融機構(gòu)抵押、擔保獲得所需資金時，金融機構(gòu)出于制度保障等風險的考慮會不愿提供貸款，增加了農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的融資困難。

2.同時，政策文件對農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象作了嚴格限制，僅限專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)、旅游業(yè)等多類型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)出中央層面對于土地集中化趨勢的顧慮，未開展較為激進的改革試點。

3.另外，在土地流轉(zhuǎn)中特別強調(diào)要在農(nóng)民自愿遵從其意愿的基礎(chǔ)上進行農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并無專門文件提出當農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)時應(yīng)有多少農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的比例，因為在實際工作中不可能全部100%自愿同意流轉(zhuǎn)，極易影響在推進城市化的進程中農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與整理效率，導致農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)與土地整理的失敗，易形成所謂的“城中村”，政策的不明確不利于推動農(nóng)民市民化的就業(yè)轉(zhuǎn)型進程，影響農(nóng)村地區(qū)特別是城郊地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。再則提出鼓勵進行農(nóng)地的整理，但是又強調(diào)避免土地的片面集中，而要提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率，必然要避免土地的破碎化，努力實現(xiàn)土地的連片化，更有利于開發(fā)和利用。

4.在2017出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，但又指出嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所，而根據(jù)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)，是需要進行房地產(chǎn)開發(fā)，為了提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)，也需要開發(fā)鄉(xiāng)村度假別墅之類的高檔休閑場所，因此中央政府因協(xié)調(diào)好開發(fā)商、農(nóng)民、政府三者的利益關(guān)系，使開發(fā)商獲得應(yīng)得的經(jīng)濟利益并獲得土地使用權(quán)等權(quán)益的保障，農(nóng)民完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代休閑產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型并獲得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合理收益，政府獲得為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益，如此才能實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，否則各方都會動力不足，尤其是會導致地方政府在開展農(nóng)村集體建設(shè)用地的試點方面無所進展，農(nóng)民就業(yè)也無法順利向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（二）農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)的約束

1.集體土地所有權(quán)主體不明晰。產(chǎn)權(quán)明晰是發(fā)展市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)要求，是順利實現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)的前提。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》和《土地承包法》中均有相應(yīng)規(guī)定，而“集體”土地所有的管理權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村集體，法律未做明確規(guī)定，尤其是未對土地流轉(zhuǎn)的行政主體作出明確界定。

2.土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能殘缺不全。各級政府通常以“國家”或“政府”的名義取代“集體”與“農(nóng)民”而成為事實上的所有權(quán)主體，造成土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能殘缺不完整。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)的法律制約?！锻恋爻邪ā返诙鶙l在規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的條款上，并規(guī)定“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。如嚴格按照此規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)民在已進入除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的城市外定居完成就業(yè)轉(zhuǎn)型、成為市民后，均要無償?shù)胤艞壋邪亍栏駡?zhí)行將使農(nóng)民的投資不能以轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)獲得收益，致使未進城的農(nóng)民失去在土地上投資提升其價值的意愿［5］，并使農(nóng)民在設(shè)區(qū)的市就業(yè)時被迫放棄土地權(quán)益，降低農(nóng)民市民化、參與城市化進程完成就業(yè)轉(zhuǎn)型的意愿。

（三）集體建設(shè)用地的收益約束

農(nóng)民在市民化、實現(xiàn)由農(nóng)村向城市的就業(yè)轉(zhuǎn)型中，往往會喪失對集體建設(shè)用地收益的權(quán)益。法律法規(guī)嚴格限制了集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民缺少了從土地增值獲得收益的可能?！锻恋毓芾矸ā返?63 條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，同時也規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得農(nóng)村建設(shè)用地的企業(yè)在破產(chǎn)、兼并等情形下，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)?！贝藯l款對集體土地的流轉(zhuǎn)條件以及集體土地權(quán)利的行使做了明確的限制，集體土地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情形嚴格限定于征收為國有土地或者取得農(nóng)村建設(shè)用地的企業(yè)破產(chǎn)或兼并，除此之外集體土地不得進行流轉(zhuǎn)，并不能以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。此條款不利于農(nóng)民開展需由農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)變土地用途的休閑與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)民向第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)型造成了一定的障礙。

（四）《物權(quán)法》、《擔保法》與《土地承包法》的擔保與質(zhì)押權(quán)益約束

我國《物權(quán)法》和《擔保法》均規(guī)定“耕地使用權(quán)不得抵押”?！稉７ā泛汀段餀?quán)法》規(guī)定的權(quán)利抵押的標的僅限定在用益物權(quán)，可適用于取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，而《土地承包法》第49 條同時規(guī)定，未取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的債權(quán)性“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，并不具備抵押貸款之標的物的合法資格。《擔保法司法解釋》第 52 條也規(guī)定“當事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效”。這些法律規(guī)定導致農(nóng)民的質(zhì)押、擔保權(quán)益無法獲得法律支持，因而在就業(yè)轉(zhuǎn)型需創(chuàng)業(yè)融資時無法獲得金融機構(gòu)的有效支持。

二、破除農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型中的土地制度約束的方式

（一）實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)程序

允許“帶權(quán)進城”，即允許農(nóng)民在轉(zhuǎn)為市民后，再可以依法繼續(xù)享有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，并可在政府監(jiān)管下轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地承包經(jīng)營權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)，降低農(nóng)民進入城鎮(zhèn)市民化過程中的基本生活保障風險，并應(yīng)明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的監(jiān)督管理下進行，以確保流轉(zhuǎn)的合法性。

（二）確保農(nóng)民在就業(yè)轉(zhuǎn)型中享有集體建設(shè)用地的收益權(quán)

建議制定相關(guān)政策，盡快結(jié)束因土地所有制不同而產(chǎn)生的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民以土地權(quán)利享有工業(yè)化和城市化所帶來的收益權(quán)。可修改《土地管理法》中過于嚴厲的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租的禁止條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進入市場的條款。充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利。建議采取“政府主導，農(nóng)民受益”的方式，在去除“三通一平”的公共基礎(chǔ)建設(shè)資金等各項開支的基礎(chǔ)上，在政府改善基礎(chǔ)設(shè)施的土地增值收益的條件下，政府土地出讓獲得的土地出讓金應(yīng)給予農(nóng)民合理的份額。為平衡中央政府、地方政府、農(nóng)民、開放商的各項權(quán)益，加快農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)進度，促進農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，首先應(yīng)進行清晰的產(chǎn)權(quán)劃分，尤其是土地收益的利益分配，為避免“城中村”、“釘子戶”等少數(shù)利益團隊傷害多數(shù)人的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，應(yīng)積極向新加坡政府學習，盡快出臺拆遷的相關(guān)法律條款，對于拒不拆遷的個人或團體行使必要的合法拆遷行為。

（三）發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制

實現(xiàn)土地、資本、民企的整合，努力推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份化，如何將土地權(quán)益以股份合作、轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種靈活的方式，激活社會資本加入的積極性，政府加強土地整理的力度，形成政府與市場的合力積極推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配套的建設(shè)，引領(lǐng)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促成農(nóng)民順利完成就業(yè)的成功轉(zhuǎn)型。同時，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級單位的領(lǐng)導力，確保農(nóng)民的合理合法權(quán)益，從而保障改革的順利進行。努力推進村級綜合改革，推進已完成城市化的地區(qū)的村委會向居委會的轉(zhuǎn)變，加快對集體經(jīng)濟組織股份制的改造，促使其向現(xiàn)代市場企業(yè)組織形式的股份制公司、有限責任公司轉(zhuǎn)變。

（四）建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場

由于很多農(nóng)村地區(qū)的土地增值受益于快速的城市化進程，是由于政府做好了道路、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此為使地區(qū)獲得持久的發(fā)展動力，應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場，由稅務(wù)機關(guān)向流轉(zhuǎn)的農(nóng)地收取土地增值稅，并且規(guī)定此稅收要?？顚Ｓ茫糜趨^(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場，可使農(nóng)民與政府共同受益，使農(nóng)民能分享城市化的收益，獲得向城市實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型的資金保障。通過土地市場的開放流動與土地制度設(shè)計的包容性，構(gòu)建出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的開發(fā)競爭的土地市場［6］，以完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，將使全國空心村的整治獲得1.14億畝的土地增長潛力［7］，根本上解決農(nóng)村土地利用的低效率問題。

三、應(yīng)發(fā)揮政府在破除土地制度約束中的整合作用

在破除農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型中的土地制度約束，就要在土地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮政府的規(guī)劃整合作用，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從而平穩(wěn)實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，科學合理利用土地

建議政府因地制宜進行資源有效整合，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使各個功能區(qū)功效作用得以充分發(fā)揮，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。建議選擇傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，因其更適合農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)開端由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，有利于農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)轉(zhuǎn)型穩(wěn)定實現(xiàn)。

要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度和區(qū)位優(yōu)勢，對流轉(zhuǎn)的土地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位。以距離核心城市的遠近采取不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。近郊農(nóng)村，經(jīng)濟較為發(fā)達，農(nóng)民知識技能水平較高，可優(yōu)先發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；遠郊地區(qū)，主要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主。

（二）整合用地，發(fā)揮鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府規(guī)劃作用

建議政府引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地的規(guī)?；ㄔO(shè)為發(fā)展工業(yè)園區(qū)整理出必要的規(guī)范的土地。將建設(shè)用地流轉(zhuǎn)整理為農(nóng)地后的機械化種植操作，統(tǒng)一安排種植計劃，提高勞動效率，節(jié)省農(nóng)業(yè)成本，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)、功能區(qū)的整體規(guī)劃建設(shè)，較易實現(xiàn)，可大幅降低成本，增加土地租值。

如前期農(nóng)業(yè)設(shè)施成本較高，可由現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施，以反租倒包的形式租給農(nóng)民，每年收取設(shè)施費用，成本限期回收，這樣農(nóng)民和農(nóng)戶就不會因沒有資金而無法發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，可稱為一種“普惠制”發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)的方式。

同時政府除對農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)技能培訓外，積極對農(nóng)民進行市場營銷方面的培訓，使農(nóng)民能夠掌握市場變化規(guī)律，根據(jù)市場變化安排經(jīng)營計劃，學會抵御市場風險。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，所有權(quán)雖然為村集體所有，但由村來整合土地，易導致土地的細碎化、零散化，而從全國比較成功的經(jīng)驗來看，由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級政府引導各村集體，可充分發(fā)揮鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的領(lǐng)導統(tǒng)籌作用，使土地能夠集約規(guī)?；?，因此土地的整合工作，不易由太小的行政機構(gòu)——村主導，應(yīng)以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為基本單位，必要時可在區(qū)縣內(nèi)流轉(zhuǎn)，甚至在省內(nèi)實現(xiàn)跨區(qū)流轉(zhuǎn)。

（三）遵循市場規(guī)律促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展

建議國家進行科學合理的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如目前各地紛紛上馬的光伏產(chǎn)業(yè)，造成資源、人力、資本的浪費，對勞動密集型所謂的“低端產(chǎn)業(yè)”造成勞動力短缺的傷害，不利于農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)型。建議適時調(diào)整“最低工資法”法律法規(guī)，由勞動力的供需關(guān)系來調(diào)整勞動力的價格。

四、結(jié)語

要解決農(nóng)村土地制度的法律法規(guī)對農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的約束，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)、集體建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)，需要在中央及地方政府的引導下，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地流轉(zhuǎn)市場，需要更多地在不同的地區(qū)進行試點，探索出一條適合中國國情的土地制度，實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)的成功轉(zhuǎn)型。