我國農(nóng)村土地信托發(fā)展困境及對策★

◎呂洪波 劉 佳

一、我國農(nóng)村土地信托發(fā)展及現(xiàn)狀

自從我國實(shí)施推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策以來，全國各地進(jìn)行了多種流轉(zhuǎn)形式的嘗試，其中土地信托作為一種創(chuàng)新形式，早在2001年就開始探索，形成了幾個(gè)具有代表性的土地信托模式。如最早進(jìn)行農(nóng)村土地信托試點(diǎn)的是浙江紹興縣，稱為“紹興模式”；2011年，湖南省益陽市在沅江市草尾鎮(zhèn)開始推行農(nóng)村土地信托試點(diǎn)，稱為“草尾模式”；同年，福建省沙縣開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，稱為“沙縣模式”。上述三種模式的共同特征都是以政府為主導(dǎo)的信托行為，并不是完全規(guī)范的土地信托。而真正意義上的農(nóng)村土地信托是以商業(yè)信托公司的介入為標(biāo)志。2013年10月，中信信托公司在安徽宿州首先推出名為“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”項(xiàng)目，該項(xiàng)目當(dāng)年被賦予我國農(nóng)村土地信托”“破冰”意義。在之后的一年多時(shí)間里多家商業(yè)信托公司紛紛跟進(jìn)，一時(shí)之間農(nóng)村土地信托成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，從實(shí)際運(yùn)行情況來看，其中很多信托項(xiàng)目并沒有達(dá)到預(yù)想的效果。

二、我國農(nóng)村土地信托發(fā)展過程中面臨的困境

1.廣大農(nóng)民普遍對土地信托不了解

雖然近些年我國信托業(yè)發(fā)展迅速，但是畢竟起步較晚，社會(huì)公眾普遍對信托業(yè)務(wù)的認(rèn)知不足。農(nóng)村土地信托作為我國信托業(yè)中剛剛起步的新生事物，即使是金融專業(yè)人士都了解不多，更何況是知識水平不高的廣大農(nóng)民，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說土地信托是陌生的，甚至聞所未聞。據(jù)《農(nóng)民日報(bào)》報(bào)道：“2011年安徽宿縣推行土地信托試點(diǎn)時(shí)，村支書代表村委會(huì)和村里450戶農(nóng)民簽了協(xié)議，農(nóng)民們將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中委托給村委會(huì)。”村支書說，他們也不懂信托是怎么回事，只關(guān)心老百姓每年的“地租”能不能準(zhǔn)時(shí)到賬。從村支書的言語中可見一斑，體現(xiàn)出了廣大農(nóng)民并不了解信托的現(xiàn)實(shí)狀況。在廣大農(nóng)民不了解信托的情況下推行土地信托業(yè)務(wù)，其結(jié)果自然可想而知。這也成為當(dāng)前阻礙農(nóng)村土地信托發(fā)展的重要因素。

2.農(nóng)村土地信托項(xiàng)目參與各方盈利模式不明確

通常情況下，信托公司的收益主要來自土地信托管理費(fèi)以及提供融資的利息收入。目前幾乎所有信托項(xiàng)目中，信托公司并沒有向農(nóng)戶收取任何費(fèi)用，而是首先向委托方的農(nóng)戶承諾按信托土地面積給予固定的租金收益和未來土地經(jīng)營收益的一定比例分成。信托公司的盈利主要來自未來土地經(jīng)營的收益分成和為項(xiàng)目提供融資的利息收益。例如，安徽宿州模式中，農(nóng)戶可以獲得每畝千金小麥的租金的固定收益和70%的未來土地經(jīng)營收益。中信信托和土地經(jīng)營公司分享剩余的30%收益。同時(shí)中信信托向經(jīng)營方提供年利率10%融資支持。由于信托公司無法從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，因此信托公司須將土地委托給專業(yè)的土地經(jīng)營者。土地經(jīng)營者的主要收益則來自土地未來的經(jīng)營收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有前期投入大、生產(chǎn)周期長、收益率偏低、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，導(dǎo)致信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。信托公司為了保證一定的收益，通常會(huì)把融資利率水平定得偏高，致使土地經(jīng)營者的壓力加大，土地經(jīng)營者為了獲取一定的收益，往往會(huì)轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)，這種做法不但違反了國家政策，顯然也違背信托的本意。而信托機(jī)構(gòu)出于盈利目的，對這種改變經(jīng)營范圍的行為不會(huì)主動(dòng)制止。我國幾乎所有的商業(yè)信托公司業(yè)務(wù)尚未涉及農(nóng)村土地經(jīng)營，對農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營缺少應(yīng)有的經(jīng)驗(yàn)和能力，因此信托公司對于該項(xiàng)目未來的盈利情況沒有準(zhǔn)確的估計(jì)，對于未來是否能夠獲得一定的經(jīng)營收益并無把握，導(dǎo)致信托機(jī)構(gòu)信心和積極性不足。

3.農(nóng)村土地信托關(guān)系不明確

正常的信托關(guān)系包括委托人、受托人和受益人。目前的土地信托模式中，尚沒有以農(nóng)戶作為直接委托人的項(xiàng)目。我國農(nóng)業(yè)土地實(shí)行家庭承包責(zé)任制度，呈現(xiàn)農(nóng)戶眾多，土地分散的特征。加上農(nóng)民參與信托意愿不統(tǒng)一，導(dǎo)致信托公司無法與每一戶農(nóng)戶分別簽訂信托協(xié)議，因此在最初的試點(diǎn)中，都是以政府為主導(dǎo)，委托方大都是區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)，基層政府負(fù)責(zé)農(nóng)戶的土地匯總和以委托人名義和信托公司簽訂信托協(xié)議。在此情況下，作為提供土地的農(nóng)戶并不是直接委托人，也不是直接受益人，農(nóng)戶的合法權(quán)益很難得到保障，土地信托的功能得到弱化。甚至某些地方政府出于政績考慮在違背農(nóng)戶意愿的情況下強(qiáng)制個(gè)別農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一信托。另外，作為信托環(huán)節(jié)中重要的部分，信托財(cái)產(chǎn)集中和登記等相關(guān)制度尚未建立起來，導(dǎo)致信托資產(chǎn)不明確，這也是導(dǎo)致宿州和含山的信托項(xiàng)目最終擱淺的重要原因之一。

4.缺少完善的土地價(jià)值評估體系

從我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式運(yùn)行來看，對農(nóng)業(yè)土地的價(jià)值評估是決定信托項(xiàng)目順利進(jìn)行的首要環(huán)節(jié)，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到農(nóng)戶和信托公司以及運(yùn)營方的利益。由于缺少科學(xué)準(zhǔn)確的農(nóng)村土地評估體系，導(dǎo)致土地信托項(xiàng)目中承諾農(nóng)戶的基本土地租金沒有科學(xué)的依據(jù)，致使土地信托各方的收益存在不確定性和不平衡性。在很多土地信托項(xiàng)目中，地方政府為了所謂的維護(hù)農(nóng)民的利益考慮，往往要求信托機(jī)構(gòu)給予較高土地租金，導(dǎo)致信托機(jī)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)構(gòu)幾乎無利可圖。在宿州模式中，土地信托價(jià)格是由政府定價(jià)，確定每畝租金是千斤小麥價(jià)款，這一價(jià)格明顯高于周邊地區(qū)。在這種情況下，信托公司和土地經(jīng)營公司幾乎無利可圖，這樣的信托項(xiàng)目自然無法持續(xù)，其結(jié)果是農(nóng)戶不但無法參與未來的收益分成，每年的租金自然也無法得到保障，到頭來遭受損失的還是廣大農(nóng)民。

5.相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前，我國尚未出臺專門適用于農(nóng)村土地信托的相關(guān)法律法規(guī)，目前只有《信托法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》《物權(quán)法》 等涉及信托業(yè)務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)大多屬于宏觀層面的規(guī)范性文件，缺少微觀方面的可操作性。對于農(nóng)村土地信托尚未有針對性的約束和規(guī)范，致使農(nóng)村土地信托項(xiàng)目在運(yùn)營、監(jiān)督以及終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏具體的法律約束，不利于農(nóng)村土地信托的健康發(fā)展。

三、破解我國農(nóng)村土地信托困境的對策建議

1.大力加強(qiáng)農(nóng)村土地信托的宣傳力度，完善農(nóng)村土地信托相關(guān)法律法規(guī)

鑒于我國絕大多數(shù)農(nóng)戶不了解信托的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)村土地信托的推行不宜操之過急，首先可以選擇群眾基礎(chǔ)良好的地區(qū)通過多種形式，包括運(yùn)用各種媒體，組織有關(guān)專家和信托專業(yè)人士組成宣傳隊(duì)和舉辦培訓(xùn)班等方式向廣大農(nóng)民宣傳和講解土地信托的相關(guān)知識、法律和制度，讓農(nóng)民切實(shí)了解土地信托的運(yùn)營機(jī)制和優(yōu)勢。其次規(guī)范運(yùn)作現(xiàn)有土地信托項(xiàng)目，發(fā)揮其典型示范效果，形成良好的帶動(dòng)效應(yīng)。隨著城市化進(jìn)程的加快以及廣大農(nóng)民對信托的認(rèn)知增加和認(rèn)同度的提高，必須建立針對農(nóng)村土地信托的專門法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，規(guī)范農(nóng)村土地信托行為，為我國農(nóng)村土地信托的發(fā)展創(chuàng)造公平、高效的法律環(huán)境。

2.規(guī)范農(nóng)村土地信托各方主體建設(shè)

首先，委托人方面，正如前文所述，從我國實(shí)際情況來看，單一農(nóng)戶作為委托主體實(shí)際操作難度比較大，而鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)等集體組織作為委托主體也是不合適的，因此由農(nóng)民自發(fā)組建的土地流轉(zhuǎn)合作社代表農(nóng)戶作為委托人是一個(gè)比較符合中國國情的做法，建立健全土地流轉(zhuǎn)合作社各項(xiàng)制度建設(shè)，使其成為真正能代表入社農(nóng)民利益的組織。其次，受托人方面，由懂得農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)和人員成立專業(yè)的土地信托公司，也可以由目前的信托公司組建相應(yīng)的專業(yè)部門負(fù)責(zé)土地信托業(yè)務(wù)。最后，積極扶持和培育大量的有優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。隨著土地流轉(zhuǎn)速度的加快，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模越來越大，而現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織相對不足。目前具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的主要由農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社等，從實(shí)際情況來看，無論是數(shù)量、質(zhì)量還是規(guī)模上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了日益擴(kuò)大的土地流轉(zhuǎn)需求，因此，各級政府應(yīng)該切實(shí)采取有效措施，在金融、財(cái)稅、項(xiàng)目等方面加大支持力度，培育更多的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)營者。

3.明確理順農(nóng)業(yè)土地信托盈利模式

土地信托業(yè)務(wù)應(yīng)追本溯源，信托公司的收入主要來源信托管理費(fèi)和融資利息，不參與土地經(jīng)營收益的分成。農(nóng)戶在獲取一定水平的土地租金的前提下，參與土地經(jīng)營的收益分成，土地經(jīng)營公司主要獲取土地經(jīng)營收入分成，這樣既可以保證信托公司具有穩(wěn)定的收益前提下，也可以保證土地經(jīng)營機(jī)構(gòu)的收益，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的積極性。盡管信托機(jī)構(gòu)的收益率可能不高，但是相對而言承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也比較小，這樣也會(huì)提高信托機(jī)構(gòu)的積極性。信托公司和土地經(jīng)營公司將更加積極的投入到信托項(xiàng)目的經(jīng)營中去，如果項(xiàng)目經(jīng)營的好，農(nóng)民會(huì)得到更多的收益，這樣即使支付一定的信托管理費(fèi)也會(huì)是心甘情愿。

4.確立市場化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制

科學(xué)合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，是土地信托的基礎(chǔ)，也是切實(shí)保證各方利益的核心。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制必須遵循市場化原則。第一，各級政府建設(shè)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)信息交流平臺，據(jù)實(shí)適時(shí)發(fā)布各地區(qū)的土地交易信息，為土地信托各方提供權(quán)威的相關(guān)信息。第二，科學(xué)制定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制，科學(xué)制定價(jià)格評估體系和方法，在保證各方利益的情況下，根據(jù)市場情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。第三，建立土地流轉(zhuǎn)交易市場，提高土地流轉(zhuǎn)交易效率，增加土地交易的透明性和公平性，減少信托各方的交易成本和效率。

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