從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法的三大定位變化

張莉瓊

（721004 寶雞市監(jiān)察委員會 陜西 寶雞）

為保證監(jiān)察體制改革的決策得以落實，在監(jiān)察體制改革之前以及改革過程中需要對目前的社會變化形式及其他方面因素實施有效分析，在分析的基礎上確定更為合理的監(jiān)察體制改革模式，從而為推進監(jiān)察體制改革工作順利開展提供有效參考依據，也盡可能減少監(jiān)察體制改革將要面臨的問題。從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，不僅表現在法律名稱的變化上，還表現在法律內容和法律屬性的變化上。為此，應深入分析這一體制變化模式，彰顯監(jiān)察工作作用效果。

1 從特別法到一般法

行政監(jiān)察法自1997年5月9日起施行，2018年3月20日廢止；監(jiān)察法于2018年3月20日經第十三屆全國人大一次會議表決通過，國家主席簽署第3號主席令予以公布，自公布之日起施行。為什么要用監(jiān)察法取代原有的行政監(jiān)察法，筆者認為主要是基于以下三方面原因：第一，消除監(jiān)察盲區(qū)，實現監(jiān)察全覆蓋；第二，確立監(jiān)察機關獨立性；第三，紀檢監(jiān)察力量整合，既反腐敗，也反懶政不作為。由此我們可以在一定程度上對監(jiān)察法與行政監(jiān)察法加以區(qū)分，從行政監(jiān)察法廢止到監(jiān)察法的有效落實，從最大程度上擴大了監(jiān)察對象的范圍，表明了國家反腐敗力度的增強，也體現了反腐敗不再只是黨內監(jiān)督，更上升為一項國家意志，從而奠定了監(jiān)察委員會的法律地位。按照原來的行政監(jiān)察法，監(jiān)察機關作為政府的一個組成部分，其監(jiān)察對象當然為行政機關及其工作人員。而監(jiān)察法則不同，監(jiān)察委員會作為國家機構的組成部分，根據監(jiān)察法十五條的規(guī)定，其實現了對公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，從這個層面來說，體現出監(jiān)察法監(jiān)察對象的全面性和監(jiān)察范圍的廣泛性，也體現了從行政監(jiān)察法這一特別法到監(jiān)察法這一一般法的變化。

不僅如此，從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，將原有的紀檢監(jiān)察職能進行了有效整合，將監(jiān)察監(jiān)督的對象從原來的行使行政權力的行政機關及其工作人員，擴大到所有行使公權力的公職人員和有關人員，這不僅契合黨中央反腐敗全覆蓋，無禁區(qū)的站位，也符合全面依法治國的制度設計。監(jiān)察體制改革，對原有監(jiān)察監(jiān)督范圍進行了有效擴展，增加了監(jiān)察監(jiān)督對象數量，盡可能的保證監(jiān)察監(jiān)督能夠滿足現行社會發(fā)展形勢和要求。當前實施的監(jiān)察體制改革，實現了監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋的目標，全面增強監(jiān)察監(jiān)督的權威性和合理性，監(jiān)察法作為一般法在保證法律規(guī)章完整性的同時，也有效減少處理涉及監(jiān)察法律事項時矛盾與沖突出現的可能性，進一步保證監(jiān)察體制改革的作用效果能夠充分的發(fā)揮出來。

2 從行政法到反腐敗國家立法

法律體系是指一國全部現行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統(tǒng)一整體。當前我國的法律體系有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次，包括憲法及其相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門。按照這一劃分標準，雖然行政監(jiān)察法和監(jiān)察法在調整社會關系方面具有內在的一致性，但是原來的行政監(jiān)察法屬于行政法法律部門，而監(jiān)察法很顯然不屬于行政法的范疇。從監(jiān)察法出臺的背景以及立法目的來看，其是為了推進全面依法治國，實現國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作而制定的法律，因而其應屬于反腐敗國家立法。

監(jiān)察體制改革從2016年12月在北京、山西、浙江開始試點，到2017年11月在全國推開試點，再到2018年3月20日監(jiān)察法出臺，整個過程都在彰顯著反腐敗的力度和決心。同時，監(jiān)察法的頒布實施賦予了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察職責的權限和措施，對實現國家反腐目標具有重要意義。監(jiān)察體制改革正是適應這一要求的，從行政監(jiān)察到國家層面的全覆蓋的監(jiān)察，進而形成巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一的權力監(jiān)督格局，形成發(fā)現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制。正如全國 人大常委會副委員長李建國在十三屆全國人大一次會議上作監(jiān)察法草案說明時所說，制定監(jiān)察法，就是通過立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，將黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

3 從其他法律到基本法律

眾所周知，全國人民代表大會制定的法律與國務院、地方政府或權力機關制定的規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方性法律存在本質上的差異。為了更好的實施監(jiān)察監(jiān)督工作，就需要對現有法律、規(guī)章實施優(yōu)化改善，從本源上降低各項工作在實施過程中出現問題的可能。而且在原有監(jiān)察體制的影響下，享有紀檢監(jiān)察權力或職責的部門在開展工作時所涉及的法律法規(guī)在主體和法律效力等方面大不相同，從而在很大程度上對監(jiān)察效果的實現造成了掣肘，為了改變這一問題，就需要在監(jiān)察體制改革中結合改革現狀設定合理的法律規(guī)章。從國家立法的角度出發(fā)，各級監(jiān)察委員會能夠按照國家監(jiān)察工作要求開展工作，而監(jiān)察法作為全國人大制定的基本法律，一方面賦予監(jiān)察委員會監(jiān)察權行使的正當性，另一方面也約束監(jiān)察權的行使，這是其他法律所無法實現的效果。

4 結語

綜上所述，正是鑒于以上三方面的變化，從而說明行政監(jiān)察法已經不能滿足社會發(fā)展的需求，而監(jiān)察法亦是在全面反腐、國家反腐、制度反腐的大背景下應運而生。從行政監(jiān)察法到監(jiān)察法，以上三大定位的變化，不僅從基本觀念上厘清了我們認識上的誤區(qū)，而且為監(jiān)察體制改革、監(jiān)察委員會全面實行監(jiān)察權，推動國家反腐目標的實現奠定了制度基礎。