“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)探微

蘭非凡 黃 軍

中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430070

自十八屆三中全會提出“三權(quán)分置”構(gòu)想以來，法學(xué)界的學(xué)者們圍繞如何在法律上解釋“三權(quán)分置”展開了激烈的討論，如何解釋土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)涵和法律邏輯是熱點(diǎn)問題之一。本文擬通過對現(xiàn)有觀點(diǎn)進(jìn)行整理反思，并就土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題進(jìn)行微探。

一、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之爭

權(quán)利的性質(zhì)直接關(guān)聯(lián)權(quán)利的效力、變動方式、救濟(jì)方式等，如何界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，是一個(gè)權(quán)利的關(guān)鍵問題。確定權(quán)利性質(zhì)不僅是理論上的必答題，也是后續(xù)“放活經(jīng)營權(quán)”工作的前提，是理論要求，也是現(xiàn)實(shí)需要。

(一)用益物權(quán)說

主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，使其具有物權(quán)性質(zhì)。[1]其理由大致有三：(1)物權(quán)具有制度上的優(yōu)越性。如物權(quán)性質(zhì)下的土地經(jīng)營權(quán)不受最長租賃期限的限制、具有對世性、易于流轉(zhuǎn)、可設(shè)置抵押和便于維護(hù)交易安全。(2)物權(quán)性權(quán)利效力強(qiáng)，能有效應(yīng)對第三人侵權(quán)和毀約行為。債權(quán)的效力較弱，一般受限于其相對性，難以對抗第三人侵權(quán)，對于毀約行為，土地經(jīng)營者只能主張違約責(zé)任，經(jīng)營者需要背負(fù)較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而物權(quán)則無此憂慮。(3)可以將土地作為抵押物進(jìn)行融資，有利于緩解農(nóng)村的融資問題。通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款加速我國農(nóng)業(yè)的升級，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。[2]又因?yàn)椴糠钟^點(diǎn)不同，用益物權(quán)說內(nèi)部又可分為權(quán)利用益物權(quán)說和不動產(chǎn)用益物權(quán)說。

1.權(quán)利用益物權(quán)說

以孫憲忠先生、蔡立東先生為代表的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不同于傳統(tǒng)的用益物權(quán)，其客體為權(quán)利而非土地，是一種權(quán)利上的用益物權(quán)。主要原因是出于回避物權(quán)的排他性，也即回避一物一權(quán)原則。蔡立東先生認(rèn)為：“如果土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)雖同屬用益物權(quán)，但其客體相異，則兩者排斥的矛盾就會迎刃而解，土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)作為不同用益物權(quán)的制度安排便能夠成立?！盵3]而為了實(shí)現(xiàn)“客體相異”的目的，必須擴(kuò)張用益物權(quán)客體范圍將權(quán)利納入其中。蔡立東先生認(rèn)為擴(kuò)張用益物權(quán)的客體范圍具有“現(xiàn)實(shí)合理性和符合物權(quán)法和歷史的演進(jìn)邏輯”。[4]孫憲忠先生認(rèn)為在“用益物權(quán)上再設(shè)用益物權(quán)”這一行為具有合法性與合理性：以《物權(quán)法》第136條規(guī)定和德國的民法中的“次級地上權(quán)理論”為證，說明用益物權(quán)上增設(shè)另一種不沖突的用益物權(quán)具有法理上的可行性。[5]

2.不動產(chǎn)用益物權(quán)說

丁文先生對權(quán)利用益物權(quán)說進(jìn)行反思，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的歸屬是傳統(tǒng)的用益物權(quán)而非前者所稱的權(quán)利用益物權(quán)。他認(rèn)為權(quán)利用益物權(quán)說自邏輯起點(diǎn)就存在問題，且“多層權(quán)利客體理論”本身值得推敲，權(quán)利用益物權(quán)說缺乏有效的支撐。他主張應(yīng)將土地承包權(quán)界定為成員權(quán)而非權(quán)利用益物權(quán)說所認(rèn)為的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的客體指向土地而非權(quán)利。如此一來土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)就可以共存于一物之上。成員權(quán)和用益物權(quán)之間的結(jié)合能有效規(guī)避一物一權(quán)原則。[6]

(二)債權(quán)說

以高海先生、陳小君先生為代表的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的債權(quán)。該說細(xì)數(shù)了權(quán)利用益物權(quán)說的缺點(diǎn)：(1)理論支撐不足。物權(quán)化并非解決問題的唯一途徑，對債權(quán)的靈活運(yùn)用一樣也能達(dá)到相同的目的，并且支撐權(quán)利用益物權(quán)的“多層權(quán)利客體理論”本身存疑，其復(fù)雜的權(quán)利設(shè)計(jì)在面對次級土地經(jīng)營權(quán)時(shí)會更加復(fù)雜化。(2)制度設(shè)計(jì)存在悖論。欲以物權(quán)破除租賃期限，又擔(dān)心過長的土地經(jīng)營權(quán)虛化土地承包權(quán)，想要加以限制。(3)物權(quán)說背離“三權(quán)分置”的目的?！叭龣?quán)分置”的一大目的在于權(quán)利平衡，而物權(quán)化會導(dǎo)致農(nóng)用地的社會保障功能和財(cái)產(chǎn)增值功能矛盾激化。就土地流轉(zhuǎn)本身而言，其中的轉(zhuǎn)包、出租和入股都具有很強(qiáng)的債權(quán)性質(zhì)，采土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說不僅符合客觀事實(shí)還能克服上述缺點(diǎn)，且土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)，更有利于平衡承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人之間的利益，與政策目的相吻合。[7]

(三)復(fù)合權(quán)利說

復(fù)合說的學(xué)者們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)有債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)之分，單一的物權(quán)或債權(quán)性質(zhì)已經(jīng)無法滿足土地經(jīng)營權(quán)的需要。應(yīng)根據(jù)不同的情景賦予土地經(jīng)營權(quán)不同的權(quán)利性質(zhì)以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。張毅先生認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是動態(tài)的，需要分類對待，不能簡單的將其界定為物權(quán)或債權(quán)，在不同方式流轉(zhuǎn)方式下，土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性應(yīng)予以區(qū)分：轉(zhuǎn)包、出租和入股的情形下是債權(quán)性質(zhì)的，互換和轉(zhuǎn)讓時(shí)是物權(quán)性質(zhì)的。[8]賴麗華先生認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記公示為分界線，將其劃分為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利和債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，從而構(gòu)建二元的土地經(jīng)營權(quán)體系。[9]

二、學(xué)理紛爭評析

不論是前文所討論的債權(quán)說、物權(quán)說還是復(fù)合權(quán)利說，對于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的闡述都有各自的合理性所在卻也仍然存在不足。

權(quán)利用益物權(quán)說的支持者們對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的制度邏輯進(jìn)行了梳理，并立足于我國的農(nóng)地實(shí)踐，關(guān)注“三權(quán)分置”所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，選擇對外效力較強(qiáng)的物權(quán)作為載體，旨在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和安全，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化保駕護(hù)航。但又擔(dān)心強(qiáng)大的土地經(jīng)營權(quán)虛化土地承包權(quán)，欲以期限加以限制與欲破除最長租賃期限的愿望顯得自相矛盾。在合理性的解釋上，“多層權(quán)利客體理論”及其衍生理論值得進(jìn)一步的推敲，其與一物一權(quán)原則的關(guān)系也不是說沒有疑問的。此外，《物權(quán)法》第136條規(guī)定和德國的民法中的“次級地上權(quán)理論”，實(shí)際上是對于同一不動產(chǎn)在同一時(shí)間不同空間上的劃分，難以類推存在于同一時(shí)間同一空間上的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。丁文先生在反思權(quán)利用益物權(quán)說的基礎(chǔ)上，提出了不動產(chǎn)用益物權(quán)說。其規(guī)避一物一權(quán)原則的思路類似于債權(quán)說，通過定義土地承包權(quán)的方式，使土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)得以和諧共存。然而成員權(quán)這一概念本身不甚完善，制度上也缺乏規(guī)定，且將承包權(quán)界定為物權(quán)之外的權(quán)利，難以與土地經(jīng)營權(quán)抗衡，有虛化承包權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

早在《物權(quán)法》頒布之前，土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)說就有眾多的支持者，該說認(rèn)為租賃權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)所在，將其塑造為債權(quán)合情合理。作為脫胎于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)來說，土地經(jīng)營權(quán)帶有濃重的債權(quán)色彩。債權(quán)說的支持者們意識到用益物權(quán)說理論和制度上的短板，批判用益物權(quán)說理論根基不牢和制度設(shè)計(jì)相悖，而選擇將土地經(jīng)營權(quán)塑造為債權(quán)性權(quán)利，希望以靈活的債權(quán)替代物權(quán)來克服用益物權(quán)說的缺陷。然而其指出物權(quán)說的缺陷并不致命，且對于分享土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利的擔(dān)心反而有些多余，對于將土地經(jīng)營權(quán)塑造為債權(quán)的必要性論述較為薄弱，難以令人信服。其次，雖然債權(quán)亦有保障土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的功能，但債權(quán)畢竟受相對性的限制，無法具有物權(quán)一般的對世性，欲以債權(quán)對抗物權(quán)只能是一廂情愿，結(jié)合我國的實(shí)際情況來看，債權(quán)難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。[10]再次，債權(quán)說也并非沒有缺陷，如在我國現(xiàn)行的法律框架下難以債權(quán)說解釋物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，如互換和轉(zhuǎn)讓。[11]

權(quán)利轉(zhuǎn)化說試圖將物權(quán)和債權(quán)單純的揉進(jìn)一個(gè)權(quán)利中，如一個(gè)硬幣的兩面，在某種情形或條件下使權(quán)利性質(zhì)轉(zhuǎn)化，單獨(dú)呈現(xiàn)物權(quán)或者債權(quán)的一面。不過傳統(tǒng)的物權(quán)和債權(quán)理論難以支撐該說，理論上的可行性值得商榷。同時(shí)也過于理想化，在復(fù)雜的場合中容易造成混亂，現(xiàn)實(shí)中是否具有可行性也值得思考。

縱觀主要的四種學(xué)說，權(quán)利用益物權(quán)說劍走偏鋒，支持這一學(xué)說的理論基礎(chǔ)存疑，值得進(jìn)一步探討；不動產(chǎn)用益物權(quán)說認(rèn)為成員權(quán)與用益物權(quán)于一物之上不相抵觸，但成員權(quán)的性質(zhì)、具體內(nèi)容是什么，不無疑問；將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)又難以對抗物權(quán)性質(zhì)的土地所有權(quán)和土地承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利難以保障；權(quán)利轉(zhuǎn)化說理論基礎(chǔ)薄弱，于實(shí)踐也難以操作。綜合現(xiàn)有的學(xué)說，筆者以為三權(quán)均為物權(quán)，土地所有權(quán)以外的兩權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)。三權(quán)具有同等的法律地位，三者才得以相互抗衡、制約，各權(quán)利人之間的權(quán)利。

三、土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)歸屬

(一)邏輯起點(diǎn)

三權(quán)分置實(shí)質(zhì)上是土地“二元權(quán)利結(jié)構(gòu)”向“三元權(quán)利結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變。即“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”結(jié)構(gòu)向“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。值得注意的是，原土地承包經(jīng)營權(quán)的位置是由兩個(gè)新權(quán)利替代的，兩個(gè)新權(quán)利之間有著緊密的聯(lián)系，不能將二者割裂分開討論，否則得出的結(jié)論往往顧此失彼。對于土地承包權(quán)的看法和態(tài)度，是探索土地經(jīng)營權(quán)的起點(diǎn)，對于土地經(jīng)營權(quán)的判斷有著重大的影響。目前學(xué)界對這個(gè)問題的回答不盡相同，引出了不同的結(jié)果。有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭論，有很大程度上是因?yàn)檎J(rèn)識的起點(diǎn)不同而導(dǎo)致的。

筆者認(rèn)為土地承包權(quán)應(yīng)界定為用益物權(quán)的主要原因有三：(1)對于權(quán)利主體的身份要求并不能用來決定權(quán)利的性質(zhì)，如繼承權(quán)被普遍的認(rèn)為是財(cái)產(chǎn)權(quán)而非身份權(quán)；(2)將其界定為物權(quán)，更能適應(yīng)“三權(quán)分置”先穩(wěn)定后發(fā)展的綱領(lǐng)；(3)債權(quán)難以對抗物權(quán)性質(zhì)的土地所有權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)，有權(quán)利內(nèi)部失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，應(yīng)該認(rèn)識的是土地承包權(quán)不單單是一種資格，占有、使用和收益權(quán)能也是土地承包權(quán)的主要內(nèi)容。說土地承包權(quán)是“分離出經(jīng)營權(quán)之土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱”，也并不為過。[12]土地經(jīng)營權(quán)則是因土地承包經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)需要所創(chuàng)設(shè)的補(bǔ)充權(quán)利。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)有兩種完全不同的認(rèn)識，一者基于對政策性文件的解讀：“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。”[13]認(rèn)為其是專屬于土地流轉(zhuǎn)“受讓方”的權(quán)利。[14]另一者基于政策內(nèi)涵和目的，認(rèn)為土地承包權(quán)僅為承包土地的資格而非使用土地的實(shí)體權(quán)利。[15]兩者的區(qū)別實(shí)質(zhì)上是對于土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)能分配問題存在分歧。筆者較贊同前者的觀點(diǎn)，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是土地承包權(quán)的延伸，不應(yīng)本末倒置讓土地承包權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)服務(wù)，一定要堅(jiān)守土地承包權(quán)的地位。土地仍應(yīng)是農(nóng)民的土地，而非純粹的資本組成部分。

土地經(jīng)營權(quán)有如下特征：(1)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體僅能是現(xiàn)有承包主體之外的第三人。不僅包括本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，還可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員。(2)土地經(jīng)營權(quán)的客體是土地而不是權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)的客體是土地且以發(fā)生流轉(zhuǎn)為必要，未經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地不在土地經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)。(3)流轉(zhuǎn)合同是設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的唯一方式。雖然目前的政策性文件沒有明示，但依一般法理來看，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)采書面形式。(4)對于土地的利用應(yīng)限定于農(nóng)業(yè)耕作，一般不得改變其用途，不得對土地進(jìn)行破壞性的利用?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)“不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了”，要求土地集體所有權(quán)人妥善行使監(jiān)督權(quán)。

(三)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造的合理性

分離土地承包經(jīng)營權(quán)的核心問題在于避免沖突一物一權(quán)原則，各家學(xué)者們想盡辦法來規(guī)避一物一權(quán)原則，可謂煞費(fèi)苦心。然而，一物一權(quán)原則本身飽含爭議，甚至其物權(quán)法基本原則的地位都受到了質(zhì)疑，《物權(quán)法》也未立法明確。關(guān)于一物一權(quán)原則，有學(xué)者認(rèn)為其是指“一個(gè)獨(dú)立物上僅能成立一所有權(quán)，一所有權(quán)之客體，以一個(gè)獨(dú)立物為限?！盵16]多為我國臺灣地區(qū)學(xué)者及日本學(xué)者所主張，且稱之為一物一權(quán)原則Ⅰ。也有學(xué)者認(rèn)為其還指“一物之上不能同時(shí)設(shè)立兩個(gè)或者兩個(gè)以上在性質(zhì)上相互排斥的定限物權(quán)。”[17]此說為我國大陸學(xué)者廣泛接受，且稱之為一物一權(quán)原則Ⅱ。實(shí)際上，無論是一物一權(quán)原則Ⅰ還是一物一權(quán)原則Ⅱ，都是物權(quán)的排他性的表現(xiàn)。于一物一權(quán)原則Ⅰ來說，無所謂土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的沖突。于一物一權(quán)原則Ⅱ來說，則需要討論土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上能否相容。筆者認(rèn)為兩者在性質(zhì)上并不沖突，是可以兼容的。土地經(jīng)營權(quán)中的占有、使用和收益的權(quán)能實(shí)際上是經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)合同，自土地承包權(quán)向土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的。發(fā)生轉(zhuǎn)移后，土地承包權(quán)即不再以土地的利用為內(nèi)容，故兩者雖然都為用益物權(quán)，但在實(shí)際使用上并不沖突。陶鐘太朗先生提出了權(quán)能讓渡說，認(rèn)為“土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡部分權(quán)能而產(chǎn)生的，經(jīng)讓渡后的土地承包經(jīng)營權(quán)喪失的那部分權(quán)能恰好構(gòu)成了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，兩者不會產(chǎn)生沖突。”[18]也就是說，同一時(shí)間同一物之上，只有一個(gè)正常運(yùn)作的用益物權(quán)。于土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的場合，因權(quán)能讓渡土地承包權(quán)不以占有為內(nèi)容，隱而不顯。

需要注意的是，自土地承包經(jīng)營權(quán)或者說土地承包權(quán)讓渡的部分權(quán)能并不能與土地經(jīng)營權(quán)本身劃等號。此外，土地承包權(quán)并不因其部分權(quán)能的轉(zhuǎn)移而消滅，仍作為獨(dú)立的權(quán)利存續(xù)，并且應(yīng)賦予其一定的監(jiān)督功能，代替所有權(quán)人或直接以自己的名義對土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，待土地經(jīng)營權(quán)期滿，土地承包權(quán)又重新取得流轉(zhuǎn)出去的權(quán)能，歸于完整。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，作為新一輪的農(nóng)村制度改革，“三權(quán)分置”的重要性自不待言。在闡釋“三權(quán)分置”法律問題時(shí)，一定要結(jié)合我國特殊的具體國情，如我國公有制的土地制度；土地流轉(zhuǎn)的趨勢強(qiáng)，但自耕農(nóng)地仍占多數(shù)，且農(nóng)民往往處于弱勢地位，應(yīng)予以傾斜保護(hù)。不能過分重視土地經(jīng)營權(quán)而虛化土地承包權(quán)，也不能因噎廢食固守于土地二元架構(gòu)。只有保證“三權(quán)分置”內(nèi)部三權(quán)的穩(wěn)定和平衡，才能保證機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。