地方政府債務(wù)的成因、風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策分析

張小苓

摘 要：文章分析了地方政府債務(wù)的成因，探討了地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，最后提出了我國地方政府債務(wù)的對(duì)策，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、規(guī)范化的道路。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；償債風(fēng)險(xiǎn)；信貸違約

2018年2月24日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，又一次將地方政府債務(wù)拉進(jìn)了人們的視野。該通知要求黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理工作。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。全國金融工作會(huì)議明確，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。

地方政府債務(wù)的成因分析

財(cái)政體制問題是地方政府債務(wù)問題的根本原因

1994年分稅制改革以來，我國初步建立了中央與地方分享事權(quán)、財(cái)權(quán)的分級(jí)管理體制，財(cái)權(quán)進(jìn)一步向中央政府集中，而地方政府則承擔(dān)了大部分的公共職能，造成了大量的資金缺口。該缺口目前無法通過轉(zhuǎn)移支付制度來解決，舉債就成了地方政府解決財(cái)力問題的必然途徑。另外，地方政府為了追求個(gè)人政績(jī)，不惜把大量資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和面子工程。此外，地方政府融資平臺(tái)等從多種渠道進(jìn)行融資，間接地增加了政府的隱形債務(wù)。

預(yù)算軟約束為地方政府舉債提供了可乘之機(jī)

地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在任期內(nèi)的債務(wù)大多是在任期結(jié)束后償還的，這實(shí)際上加大了道德風(fēng)險(xiǎn)。而在我國，中央政府不可能放任地方政府陷入財(cái)務(wù)困境，這就進(jìn)一步加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)，使得地方政府過度舉債。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不合理，加劇了政府債務(wù)問題

2008年以后，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，地方政府通過發(fā)行債券來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，地方政府投資持續(xù)膨脹，導(dǎo)致以地方政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

政府考核體系不科學(xué)，地方政府盲目地?cái)U(kuò)大投資

當(dāng)前，我國政府的業(yè)績(jī)考核方式主要是依賴于GDP等指標(biāo)，很多部門一窩蜂地上高速公路、地鐵和高鐵等需要大量資金投入的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目短期內(nèi)會(huì)拉動(dòng)GDP，但不符合這些地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)中的隱性債務(wù)顯性化，加大償債風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入增長(zhǎng)的速度，銀行成了政府的最大債權(quán)人，大部分政府都把債務(wù)往后推，一旦還款高峰期到來，就構(gòu)成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，一些地方政府融資平臺(tái)法人治理機(jī)構(gòu)不完善，并未實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作，他們間接地聽命于政府，為政府從銀行等多種渠道籌資，投資于一些政府公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目回收的風(fēng)險(xiǎn)較高，一旦地方融資平臺(tái)公司陷于償債困境，地方政府不可能坐視不管，這間接地加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)影響銀行的信貸安全

銀行為了實(shí)現(xiàn)資金效益的最大化，放松了對(duì)地方融資平臺(tái)公司的審查標(biāo)準(zhǔn)，使得地方融資平臺(tái)公司的舉債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其還款能力。融資平臺(tái)公司銀行貸款大部分的還款依靠土地出讓收入，一旦土地出讓收益出現(xiàn)縮水，信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣，直接引發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量的惡化，壞賬激增，可能會(huì)衍生為金融風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府債務(wù)的對(duì)策

建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的信息披露機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的戰(zhàn)略部署，新《預(yù)算法》也對(duì)各級(jí)政府財(cái)政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提出了明確要求。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的重大改革，該改革對(duì)于提高政府會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)和預(yù)算管理的水平、全面實(shí)施績(jī)效管理、建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的政策支撐作用。地方政府對(duì)債務(wù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化披露的同時(shí)，也要以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行有效的披露，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。要想持續(xù)保持我國的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必須推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高企業(yè)經(jīng)營效益。要堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。當(dāng)前，由地方政府債務(wù)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式應(yīng)該轉(zhuǎn)為以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，引導(dǎo)市場(chǎng)資本和企業(yè)按照國家的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)。

完善政績(jī)考核機(jī)制，遏制地方政府的投資沖動(dòng)

中央政府應(yīng)該完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的考核機(jī)制，改變現(xiàn)有的考核方式，防止地方政府盲目投資，加強(qiáng)地方政府的債務(wù)責(zé)任意識(shí)，建立地方政府債務(wù)終身問責(zé)制度，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為。

（作者單位：濰坊鳳凰山國有資本投資運(yùn)營管理有限公司）

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