淺談農(nóng)村低保戶的認(rèn)定問題

鞠紅 侯志剛 郭京裕

摘要：家庭人均收入是核定低保的唯一標(biāo)準(zhǔn)，支出負(fù)擔(dān)通過其他渠道解決。整治分配名額、提名認(rèn)定、投票決策、分檔發(fā)放等懶政和變通政策行為，像財(cái)政發(fā)工資一樣，準(zhǔn)確核定家庭收入和補(bǔ)助數(shù)額：應(yīng)發(fā)的，不少一人、不少一分；不該發(fā)的，不多一人、不多一分。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；人均收入；精準(zhǔn)核算；應(yīng)保盡保；變通執(zhí)行

農(nóng)村居民最低生活保障制度，簡稱低保，運(yùn)行多年，不斷修改、完善，檢查、總結(jié)，在低保戶的認(rèn)定方面不存在原則性問題。但是，在實(shí)踐中，從專業(yè)檢查、村民反映、媒體披露的情況看，低保戶的具體認(rèn)定方法存在缺陷，即未按制度認(rèn)真核實(shí)家庭收入?，F(xiàn)實(shí)中，有的地方圖省事、推責(zé)任，采取分配名額、分類提名、投票決定、分檔發(fā)放等做法，造成低保戶認(rèn)定不精準(zhǔn)、補(bǔ)助數(shù)額有偏差。

一、家庭收入是認(rèn)定低保戶的根本

低保的意義原則、程序方法很多，核心內(nèi)容用公式可表示為：低保戶補(bǔ)助數(shù)=（當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入）×家庭人數(shù)。其中家庭人均收入（人均可支配收入）最關(guān)鍵、是根本，最難核定，工作量最大，要求更嚴(yán)格。一方面它決定著能否被認(rèn)定為低保戶，以及補(bǔ)助數(shù)額的多少。另一方面它是認(rèn)定低保戶的重要標(biāo)準(zhǔn)，或者說唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定低保戶要依據(jù)人均收入，而不是支出負(fù)擔(dān)和當(dāng)前困難程度。支出多、有壓力應(yīng)通過其他社保制度和渠道解決，例如大病支出要靠醫(yī)保和醫(yī)保救助，災(zāi)害造成的困難要靠臨時(shí)災(zāi)害救助，有些地方未把握好這兩方面精神，導(dǎo)致出現(xiàn)三方面偏差。一是認(rèn)定不精準(zhǔn)。有的打悲情牌，把重病重殘人直接認(rèn)定為低保戶；有的打孝道牌，將超過一定年齡（例如80歲）的老人直接認(rèn)定為低保戶；有的打悲情牌，把臨時(shí)受災(zāi)或者遭遇損失而生活窘迫者直接認(rèn)定為低保戶；有的打人情牌，把為村里和村民有貢獻(xiàn)者的父母直接認(rèn)定為低保戶；還有的打親情牌，村干部把自己的親人和好友作為照顧對(duì)象等。二是發(fā)放不準(zhǔn)確。目前普遍采取分檔發(fā)放的辦法，將低保戶劃分為高、中、低三檔進(jìn)行發(fā)放，例如每人每月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為高120元、中100元、低80元。而按照制度，應(yīng)依據(jù)“低保標(biāo)準(zhǔn)-人均收入”，逐戶計(jì)算，每一戶該多少就多少。三是目標(biāo)不明確。低保的目標(biāo)是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)保盡保。這包括兩層含義：一層是要對(duì)低保戶負(fù)責(zé)，領(lǐng)取補(bǔ)助是低保戶的權(quán)利、政府的義務(wù)，該發(fā)放的，不能少發(fā)一人、不能少發(fā)一分；另一層是要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，低保資金主要是公共資金，不該發(fā)放的，不能多發(fā)一人、不能多發(fā)一分。有些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行政策，而是比發(fā)放人數(shù)、比投入規(guī)模?；ㄥX多、用力大卻沒命中靶子，有的還惹得村民抱怨、上訪。

二、如何準(zhǔn)確核定家庭收入

正確執(zhí)行低保制度，準(zhǔn)確核定家庭收入，以家庭人均收入為標(biāo)準(zhǔn)，確定低保戶和補(bǔ)助數(shù)額，在具體核實(shí)中，可從兩類家庭著手，采取三種方法核定，實(shí)行一個(gè)程序決策。

（一）兩類家庭。以村為單位，將所有申請(qǐng)戶分為兩類：重點(diǎn)剔除戶、重點(diǎn)照顧戶。主要采取列舉的方法，從理論上，對(duì)兩類申請(qǐng)戶進(jìn)行初步篩選。一是重點(diǎn)剔除戶。即家庭人均收入明顯或者極有可能高于低保標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)戶，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和核定需要詳細(xì)列舉重點(diǎn)審核項(xiàng)目，把好入口關(guān)。主要分為四種情形：1）有一人及以上為較高收入者的戶。例如專業(yè)戶、個(gè)體戶、工頭、經(jīng)營業(yè)主，或者職工家庭。2）有贍養(yǎng)撫養(yǎng)人的戶。例如多子女的老年戶，國家和企業(yè)職工、村干部的父母和未成年子女。3）家庭財(cái)產(chǎn)明顯高于普通村民的戶。例如有多套住宅、大宅院或者城鎮(zhèn)住宅、商鋪，有機(jī)動(dòng)車輛、大型農(nóng)機(jī)具。4）花費(fèi)程度高于普通村民的戶。例如送子女就讀私立收費(fèi)學(xué)校、國外學(xué)校和高收費(fèi)培訓(xùn)班，常參加收費(fèi)娛樂活動(dòng)，最近有大額裝修、修繕和購置項(xiàng)目。對(duì)以上申請(qǐng)戶，逐一分析，列明核定依據(jù)，計(jì)算和估算數(shù)據(jù)，讓申請(qǐng)戶信服。二是重點(diǎn)照顧戶。即日常生活困難的申請(qǐng)戶，盡量納入初審范圍，認(rèn)真核實(shí)。分為四種情形：1）老年戶。主要是子女生活較為困難、贍養(yǎng)能力不足的老年戶。2）殘疾戶。主要是家庭主要成員失去部分或者全部創(chuàng)收能力。3）重病戶。主要是家庭主要成員遭遇大病、常年需要治療，無法創(chuàng)收或者嚴(yán)重影響創(chuàng)收能力。4）其他收入來源少、生活困難，贍養(yǎng)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，需要關(guān)注的申請(qǐng)戶。值得注意的是，個(gè)別病殘人無力申請(qǐng)，也無人代為申請(qǐng)，村委應(yīng)代為申請(qǐng)或者直接納入審核范圍?？傊?，將申請(qǐng)戶分為兩類進(jìn)行初選，既能提高認(rèn)定質(zhì)量，又能減輕工作量。

（二）三種方法。村級(jí)規(guī)模普遍不大，人員穩(wěn)定，村民從小一起生活、勞動(dòng)，知情度高、透明度高，誰家生活貧困、為什么貧困以及收支狀況、習(xí)性和社會(huì)關(guān)系都知根知底、清清楚楚。在核定上必須強(qiáng)化村支書的主體責(zé)任，落實(shí)村民審核小組的具體責(zé)任。一是據(jù)實(shí)計(jì)算，資料真實(shí)。來源渠道明確、有數(shù)據(jù)和資料可查的，要完備資料。例如養(yǎng)老金收入、工資性收入、承包地流轉(zhuǎn)收入。二是推算準(zhǔn)確，依據(jù)可靠。不能準(zhǔn)確計(jì)算的，應(yīng)當(dāng)按照計(jì)算基礎(chǔ)和社會(huì)平均水平或者社會(huì)公認(rèn)的系數(shù)推算。例如承包地的糧食作物收入，按照承包地畝數(shù)、地差和全村平均畝產(chǎn)計(jì)算產(chǎn)量，再乘以當(dāng)年平均價(jià)格計(jì)算。再如子女贍養(yǎng)費(fèi)，是低保核定的普遍問題。要按照當(dāng)?shù)鼐唧w情況合理核定，凡是子女有贍養(yǎng)義務(wù)、贍養(yǎng)能力的，都要依法進(jìn)行核定。如果子女應(yīng)盡而不盡贍養(yǎng)義務(wù)，要按照法院裁決核定贍養(yǎng)收入。不能因?yàn)椴缓孟騼号?、兒女不愿意贍養(yǎng)而轉(zhuǎn)嫁給政府，政府也不能擅自用公共資金為他們的子女買單。三是認(rèn)真界定，合情合理。在核實(shí)收入時(shí)，對(duì)覺得明顯不實(shí)、隱瞞收入，或者應(yīng)創(chuàng)收而不創(chuàng)收的情況，應(yīng)積極解釋政策規(guī)定，取得配合或者理解，并根據(jù)具體情況，按照平均收入標(biāo)準(zhǔn)，或者最低收入標(biāo)準(zhǔn)，核定（評(píng)估）他們的收入。例如家庭成員有勞動(dòng)能力的就應(yīng)創(chuàng)收，或者無正當(dāng)理由拒絕給予安排的就業(yè)崗位，應(yīng)按照該勞動(dòng)力應(yīng)創(chuàng)造的平均收入，或者當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)核定其收入。通過以上三種方法，查找每個(gè)收入渠道，把每個(gè)渠道的收入核定細(xì)、核定準(zhǔn)，經(jīng)得起檢查、詢問，并讓每個(gè)申請(qǐng)戶認(rèn)可、確認(rèn)。

（三）一個(gè)程序。審核小組按順序列出初核結(jié)果，通過各個(gè)環(huán)節(jié)復(fù)核，審查每一戶是否有遺漏的收入、收入計(jì)算和順序是否正確，有無人均收入更少的被漏掉，提出修改意見和建議。人均收入≥低保標(biāo)準(zhǔn)，必須退出；人均收入<低保標(biāo)準(zhǔn)，必須納入。首先，審核小組核實(shí)出每個(gè)申請(qǐng)戶的家庭收入，計(jì)算出每個(gè)家庭的人均收入，從低到高順序排列，連同審核資料，提請(qǐng)村兩委審核，擬定低保戶花名冊?；麅灾饕☉糁餍彰?、家庭人數(shù)、低保標(biāo)準(zhǔn)、家庭人均收入和月補(bǔ)助數(shù)額，以及致貧原因等內(nèi)容。其次，將花名冊提請(qǐng)村黨員代表會(huì)議、村民代表會(huì)征求意見，查找問題和修改錯(cuò)誤。最后，進(jìn)行公示，接受村民監(jiān)督、咨詢。最后，公示結(jié)束，無異議后，按規(guī)定報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審定、提請(qǐng)縣民政部門批復(fù)。

（作者單位：山東省沂水縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：凌玉