涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”現(xiàn)象的分析及對策

劉衛(wèi)

摘要：近年來，國家不斷加大支農(nóng)惠農(nóng)力度，涉農(nóng)惠農(nóng)政策的“真金白銀”越來越多，國家對農(nóng)村的資金扶持力度之大前所未有。然而，普通農(nóng)民群眾對此感受并不明顯，其原因很大程度在于涉農(nóng)惠農(nóng)資金被中間渠道攔截，導(dǎo)致資金無法順利落實到農(nóng)民手里。涉農(nóng)惠農(nóng)資金在實際運行過程中產(chǎn)生的弄虛作假、騙取套取、擠占挪用等“中梗阻”現(xiàn)象，嚴重損害了農(nóng)民的切身利益，對黨和國家新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)產(chǎn)生極壞的影響。本文對涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”現(xiàn)象進行了剖析，探討了涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”問題產(chǎn)生的影響和原因，并提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：惠農(nóng)資金；中梗阻；對策

近年來，國家不斷加大支農(nóng)惠農(nóng)力度，涉農(nóng)惠農(nóng)政策的“真金白銀”越來越多，國家對農(nóng)村的資金扶持力度之大前所未有。然而，普通農(nóng)民群眾對此感受并不明顯，其原因很大程度在于涉農(nóng)惠農(nóng)資金被中間渠道攔截，導(dǎo)致資金無法順利落實到農(nóng)民手里。加強對涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”的治理，已成為當前各級政府面臨的較為嚴峻的現(xiàn)實問題，亟待加以解決。

一、涉農(nóng)惠農(nóng)資金及其“中梗阻”概述

（一）涉農(nóng)惠農(nóng)資金的范疇界定

本文所說的涉農(nóng)惠農(nóng)資金，指的是由中央、省、市、縣各級政府安排的用于支持農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，旨在解決“三農(nóng)問題”的財政專項資金。從資金性質(zhì)上可以分為財政補貼、政策獎勵和專項補助三類，從資金用途上可以分為工程項目類補助資金和生產(chǎn)、生活及社會補貼性資金。具體涉及財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、社保、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個部門，涵蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等多方面的資金?？傊?，凡是投向農(nóng)村，用于扶持農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民能從中受惠的財政資金，都可納入涉農(nóng)惠農(nóng)資金范疇。

（二）涉農(nóng)惠農(nóng)資金的運行模式以及理想狀態(tài)

涉農(nóng)惠農(nóng)資金的運行模式，是以各級政府根據(jù)我國農(nóng)村實際制定支農(nóng)惠農(nóng)政策，由各級財政將涉農(nóng)惠農(nóng)政策配套的財政專項資金列入預(yù)算，并逐級撥付使用。工程項目類補助資金一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在充分的調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民訴求向縣級以上政府申報項目，待項目通過審批立項后，縣級以上政府將項目資金分批撥付使用，項目實施結(jié)束后，通過報賬的方式補助到位。各種補貼性資金，有的是通過銀行賬戶或現(xiàn)金直接發(fā)放和兌付到農(nóng)民手中，如種糧直補、農(nóng)資綜合直補、低保、五保等；有的是通過補助到單位，對農(nóng)民個人實行減免的方式補貼到位，如新農(nóng)合、家電下鄉(xiāng)等。

涉農(nóng)惠農(nóng)資金運行的理想狀態(tài)具體表現(xiàn)為，政策制定科學(xué)合理，項目申報真實可行，在充分的政策宣傳和信息公開、透明的資金發(fā)放渠道、完善的監(jiān)管機制等基礎(chǔ)上，落實國家支農(nóng)惠農(nóng)政策不走樣，使用涉農(nóng)惠農(nóng)資金不打折扣，政策落實和資金發(fā)放不會被中間渠道攔截，每一筆資金都投向農(nóng)村，每一分錢都用在農(nóng)民身上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

（三）涉農(nóng)惠農(nóng)資金使用的現(xiàn)狀

1.涉農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)揮巨大作用——緩解“三農(nóng)”問題

大量財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的投入，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了新鮮血液，激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的活力，提高了農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，強化了國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。在各種支農(nóng)惠農(nóng)資金的支持下，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到極大的改善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)取得長足發(fā)展，農(nóng)民收入呈幾何式增長。大量財政補貼性資金投入到農(nóng)村醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障、困難救濟等領(lǐng)域，在很大程度上緩解了農(nóng)民的負擔(dān)，提升了農(nóng)民的生活質(zhì)量，農(nóng)民生活幸福指數(shù)大大提高。

2.涉農(nóng)惠農(nóng)資金管理使用問題——“中梗阻”現(xiàn)象

雖然涉農(nóng)惠農(nóng)資金的投入給農(nóng)村帶來翻天覆地的變化，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重大而積極的影響，但是在其實際運行過程中仍然存在諸如挪作他用、截留滯留等現(xiàn)象，大大降低涉農(nóng)惠農(nóng)資金的使用效率，未能充分體現(xiàn)國家實施支農(nóng)惠農(nóng)政策的初衷。在政策的執(zhí)行過程中，存在國家政策達到農(nóng)民這里時會發(fā)生變化或走樣，政策落實和資金使用上張冠李戴。上述這些現(xiàn)象我們統(tǒng)稱為涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”。

二、涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”現(xiàn)象的影響

（一）直接損害農(nóng)民的切身利益

涉農(nóng)惠農(nóng)資金數(shù)量大，涉及面廣，已經(jīng)滲透到農(nóng)村生產(chǎn)和生活的各個方面，全方面惠及廣大農(nóng)民群眾。但在實際發(fā)放時，很容易遭到來自中間渠道道德風(fēng)險的狙擊，被部分基層干部和具體經(jīng)辦人員利用手中權(quán)力采取各種伎倆侵占。

涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活的各種補貼，如糧食補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機補貼、家電下鄉(xiāng)、退耕還林補貼以及農(nóng)村低保、社保、扶貧款、救災(zāi)救濟款等資金被虛報冒領(lǐng)、截留扣留、侵占克扣，使國家出臺的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮的作用不明顯，惠農(nóng)補貼對提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平、增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔(dān)的效果不理想，直接損害了農(nóng)民的切身利益，嚴重傷害了農(nóng)民的感情，支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實和惠農(nóng)補貼的落實成為了農(nóng)民心頭揮之不去的痛。

（二）阻礙制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

每年數(shù)額巨大、種類繁多的涉農(nóng)資金在“中梗阻”問題的影響下，嚴重阻礙和制約了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。項目主管單位和項目實施者相互勾結(jié)，通過夸大概算、弄虛作假、虛報支出等手段套取騙取涉農(nóng)項目資金，造成涉農(nóng)項目資金損失浪費嚴重，使得原本用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的涉農(nóng)支農(nóng)資金被擠占挪用，致使涉農(nóng)項目建設(shè)資金短缺，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力未能得到有效開發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度不夠，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。

（三）破壞農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定

涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”問題是與農(nóng)民利益息息相關(guān)、農(nóng)民最關(guān)心的問題，不僅關(guān)系著黨和國家新農(nóng)村建設(shè)各項政策的落實，更關(guān)系著農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的大局。

涉農(nóng)惠農(nóng)資金在項目實施或資金發(fā)放過程中遭遇的“中梗阻”問題，不僅直接損害了農(nóng)民的個人利益和農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，更嚴重破壞了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，以致農(nóng)民群眾在很多時候不相信政府，不相信干部，對政府發(fā)出的聲音持懷疑態(tài)度，使政府公信力嚴重喪失。

三、涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

（一）涉農(nóng)惠農(nóng)資金運行機制方面的原因

涉農(nóng)惠農(nóng)資金從政策制定的源頭上留下了“中梗阻”隱患。從源頭上看，負責(zé)制定涉農(nóng)政策、管理分配涉農(nóng)資金的部門眾多，因部門職能的獨立性，各涉農(nóng)主管部門之間溝通、協(xié)調(diào)不夠，在制定政策和分配資金時“各辦各的席，各上各的菜”。資金撥付使用的中間環(huán)節(jié)過多，增加了涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”的概率。原本涉農(nóng)惠農(nóng)資金撥付使用基本流程為：財政部門→主管部門→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→村→農(nóng)民個體。在這個流程中，涉農(nóng)資金由財政部門撥出到落實到農(nóng)民個體手中，必須經(jīng)過主管部門的“二次分配”。但在每個預(yù)算環(huán)節(jié)執(zhí)行過程中，極可能因部門利益或部門利益?zhèn)€人化，使涉農(nóng)資金在再調(diào)整和再分配時面臨“中梗阻”風(fēng)險。

（二）涉農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管制度方面的原因

雖然各級政府已經(jīng)意識到加強涉農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管制度建設(shè)的重要性，但是在涉農(nóng)惠農(nóng)資金實際運行中卻屢屢出現(xiàn)問題。其原因主要表現(xiàn)在兩個方面：一是制度不健全，體系不完善。涉農(nóng)資金制度可操作性不高，不能及時有效地對涉農(nóng)資金的運行情況進行約束；現(xiàn)行制度內(nèi)容重涉農(nóng)資金的管理運行，輕監(jiān)督制約設(shè)計，僅有的監(jiān)督制度也缺乏透明、公開、全員參與的設(shè)計；責(zé)任追究制度缺乏可執(zhí)行性，涉農(nóng)資金管理使用各個環(huán)節(jié)的具體責(zé)任不明確，責(zé)任追究往往成為一紙空文。

二是制度成擺設(shè)，執(zhí)行不到位。部分地方政府和基層干部出于主觀或客觀方面的原因，對涉農(nóng)資金相關(guān)制度規(guī)定不理解、不執(zhí)行、或執(zhí)行制度存在偏差，不嚴格按執(zhí)行各項涉農(nóng)資金管理使用制度，總想設(shè)法縮水走樣、搞變通、走形變味。加之涉農(nóng)主管部門不嚴格執(zhí)行涉農(nóng)資金的監(jiān)督檢查制度，在資金分配時“插手”，資金監(jiān)管時“甩手”，監(jiān)督檢查流于形式，出現(xiàn)制度執(zhí)行不力，甚至不執(zhí)行的情形，使制度存在一定程度上的 “空轉(zhuǎn)”，為不法分子實施暗箱操作提供了可乘之機。

如果說前述兩個原因只是為涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件、提供了機會，但并不一定會出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象的話，那么，一旦負責(zé)涉農(nóng)惠農(nóng)資金使用和管理的地方干部的價值觀、權(quán)力觀和政績觀發(fā)生扭曲，產(chǎn)生了腐敗意愿和商業(yè)動機，就猶如“貓枕咸魚”，涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”將無可避免。

（三）涉農(nóng)惠農(nóng)資金管理者個人素質(zhì)方面的原因

一是“官本位”思想對地方干部的侵蝕。部分官員缺乏黨性原則，群眾觀念淡漠，官僚主義等“四風(fēng)”問題突出，導(dǎo)致權(quán)力觀和政績觀發(fā)生扭曲，想問題、辦事情首先考慮的是自己的政治前途和官場利益，為了“撈政績”而不擇手段，甚至不惜犧牲黨和群眾的利益，把涉農(nóng)惠農(nóng)資金也當成可供利用的“資本”而隨意支配使用。

二是“拜金主義”對價值觀的沖擊。在拜金主義的錯誤理念影響下致職業(yè)操守日益淪喪，權(quán)力觀、利益觀出現(xiàn)錯位，不能堅持“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的理念，私欲膨脹，道德觀念滑坡，法紀觀念淡薄，認為“有權(quán)不用，過期作廢”，把管理涉農(nóng)資金的權(quán)力當作為自己謀取私利的工具，涉農(nóng)惠農(nóng)資金成了他們眼中的“唐僧肉”，產(chǎn)生了“靠山吃山”的錯誤想法，乘機撈上一把。

四、解決涉農(nóng)惠農(nóng)資金“中梗阻”問題的對策

（一）優(yōu)化涉農(nóng)資金運行體制環(huán)境

一是整合資金渠道，統(tǒng)籌項目安排。將目前分散管理的數(shù)十項涉農(nóng)補貼資金整合為五大類，即農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、惠農(nóng)補貼類、救災(zāi)救濟類、社會事業(yè)建設(shè)類。對性質(zhì)相同、用途相近的資金進行整合歸并，并在每大類范圍內(nèi)建立項目庫，科學(xué)合理地進行涉農(nóng)資金項目管理。在內(nèi)部建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度和機制，由統(tǒng)一的部門對涉農(nóng)資金和項目進行管理，對涉農(nóng)資金進行統(tǒng)籌安排，避免多部門、多渠道操作，從而杜絕項目、資金重復(fù)和交叉，堵死重復(fù)立項、多頭申報的口子。

二是壓縮分配流程，減少中間環(huán)節(jié)。一方面，從源頭上改革涉農(nóng)項目資金的分配方式，將涉農(nóng)資金的分配流程壓縮為財政部門→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→村→農(nóng)民個體，取消主管部門的“二次分配”，由財政部門直接下達專項資金到項目上；另一方面，在惠農(nóng)補貼發(fā)放時盡量減少中間環(huán)節(jié)，縮小基層干部操作的空間，擴大“直補”范圍。通過“指標統(tǒng)一下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、結(jié)算一線通、補助一折發(fā)”的模式發(fā)放惠農(nóng)補貼資金，減少涉農(nóng)資金“中梗阻”的發(fā)生概率。

（二）加強涉農(nóng)惠農(nóng)資金制度建設(shè)和執(zhí)行

一是加強和完善涉農(nóng)資金制度建設(shè)。各項涉農(nóng)資金制度應(yīng)當有效銜接，形成完善的、可行的、科學(xué)的涉農(nóng)資金管理制度體系。提高涉農(nóng)資金制度的可操作性和適用性，強化涉農(nóng)資金的監(jiān)督制度建設(shè)，在加強財政、審計、紀檢等日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上，廣泛引入受益人、利害關(guān)系人監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制，建立多層次、多形式的監(jiān)督機制。明確涉農(nóng)資金管理使用各個環(huán)節(jié)的職責(zé)以及責(zé)任人，明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任劃分以及相應(yīng)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并將責(zé)任落實到人。

二是加強涉農(nóng)資金管理制度執(zhí)行力建設(shè)。在加強制度建設(shè)的同時，各地各部門要切實加強制度執(zhí)行工作，不折不扣地執(zhí)行涉農(nóng)資金管理使用制度要加強對基層干部的教育和管理，牢固樹立群眾意識，筑牢思想防線，正確認識和理解制度，自覺執(zhí)行和維護制度，嚴格執(zhí)行涉農(nóng)資金管理制度。要加強監(jiān)督力度，將監(jiān)督重心由原來的事后監(jiān)督向事前、事中轉(zhuǎn)移，加強涉農(nóng)資金的全過程監(jiān)管。要加強責(zé)任追究，對各種涉農(nóng)資金違法違規(guī)行為嚴格查處。通過建立健全制度建設(shè)，嚴格執(zhí)行制度，認真落實責(zé)任追究，加大對涉農(nóng)資金違法違規(guī)行為的懲處力度，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，用制度保障涉農(nóng)資金安全運行。

（三）加強基層干部隊伍建設(shè)

要加強對干部的教育，提高干部個人素質(zhì)。切實解決好權(quán)力關(guān)、地位關(guān)、利益關(guān)的問題，促使干部明榮辱、知廉恥、守法紀，樹立正確的價值觀。要加強權(quán)力觀的教育，引導(dǎo)干部正確運用和行使權(quán)力去為群眾服務(wù)，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，從根源上消除“官本位”思想，增強公仆意識。對涉農(nóng)職務(wù)犯罪行為，要發(fā)現(xiàn)一處查處一處，依法從嚴從快從重懲處，絕不姑息遷就、絕不心慈手軟、絕不養(yǎng)癰為患。

（四）加強涉農(nóng)惠農(nóng)資金的創(chuàng)新監(jiān)管

加強涉農(nóng)惠農(nóng)資金的創(chuàng)新監(jiān)管，能夠進一步促進資金的使用效益。一方面，通過建立涉農(nóng)信息的大數(shù)據(jù)，有效減少虛報亂報現(xiàn)象，提高涉農(nóng)資金的使用效率；另一方面，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)對涉農(nóng)資產(chǎn)的實時監(jiān)控，有效減輕基層人員的工作量，從而提高監(jiān)管效率。此外，還可以在監(jiān)管制度和部門架構(gòu)等方面進行創(chuàng)新與突破。

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（作者單位：重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院會計系）

責(zé)任編輯：欣文