世界聚焦中的老撾：東亞峰會和美國-老撾關系的前景

弗蘭克·艾伯特

奧巴馬總統(tǒng)9月抵達老撾?yún)⒓訓|亞峰會時，將發(fā)現(xiàn)非政府組織和重要國家政府都已深度卷入老撾。日本、澳大利亞和韓國都在當?shù)叵碛兄匾?，并支持華盛頓尋求的法治化秩序。泰國也在老撾擁有重大利益，并且兩國存在歷史聯(lián)系，不過泰國尤其獨立于其他大國的方針。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和其他主要聯(lián)合國機構都已在老撾立足并建立影響渠道。

不過，中國和越南才是當前老撾境內(nèi)最積極活動的外國勢力。成員身份和權力存在重疊的老撾政府和老撾人民革命黨（the Lao People’s Revolutionary Party, LPRP）在需要時將尋求北京與河內(nèi)的幫助，并避免得罪這兩個鄰國。

但是，中國憑借財富、規(guī)模和近期擴大的物理聯(lián)系，使其擁有對越南的優(yōu)勢。后者的影響力主要建基于與老撾人民革命黨的歷史關系。中國在老撾的部分投資和活動已經(jīng)引起老撾平民的不滿，尤其是受到老撾政府對中國長期土地租約影響的民眾。盡管如此，中國正在實現(xiàn)其在老撾的主要目標：實現(xiàn)邊境穩(wěn)定，涉及“一帶一路”的通行權和老撾自然資源的使用通道。

情況還表明，老撾政府不僅歡迎中國的投資與貿(mào)易，也歡迎中國開發(fā)老撾人力資本的“軟實力”投入。此后的突出問題在于，北京與河內(nèi)將如何運用其力量與影響，以及其他主要投資者，如日本、泰國、韓國是否依然認為老撾是一個誘人的投資地點，值得投入資金，開展外交接觸和提供發(fā)展援助。

澳大利亞、歐盟、歐洲各國政府以及外國非政府組織都將對老撾的未來發(fā)揮重要影響。老撾的政治氣候及其資源是否允許其繼續(xù)開展全民接觸，構成繼續(xù)觀察的重點議題。

美國已經(jīng)在萬象的外圍建立新的使館，表明華盛頓繼續(xù)在老撾發(fā)揮重要作用的意愿。在5月6日于萬象舉行的“老撾-美國年度磋商”（the Lao-American Consultation）中，美國承諾給予老撾“高達5000萬美元”的開發(fā)援助。但是，尋找利用新設施和新增援助推動美國在老撾利益的途徑不易。老撾國內(nèi)需求巨大，但老撾政府運用更多外國援助的能力有限。

發(fā)展美國與老撾2016年2月簽署的雙邊《貿(mào)易和投資框架》（Trade and Investment Framework, TIF）需要美國投資者進行創(chuàng)造性的行動。如果期待吸引更多投資，老撾政府還必須改善和明確投資條件。

在地理層面，新的貿(mào)易路線通過東南亞大陸區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的地緣戰(zhàn)略平衡期待美國在老撾建立有效力量存在。清理美國空軍越戰(zhàn)期間投放在老撾的未爆彈藥，目前已經(jīng)消耗了美國投入的大部分援助。美國的決策者應當盡快結束這項工作。美國及其盟友還必須深入了解湄公河周圍的水力發(fā)電大壩帶來的環(huán)境和人文問題，與有關國家政府合作尋找這類復雜問題的出路。

美國在老撾政府期待援助的教育、健康和農(nóng)業(yè)領域掌握專業(yè)知識。美國援助項目的行動力量應當聚焦推動老撾和美國就老撾關注的問題和其他特殊問題開展合作。由此產(chǎn)生的相關問題是，老撾的年輕人需要以實踐性和行動為基礎、以學生為中心的教育，強調(diào)批判性思維和解決問題的能力?！昂推疥牎?個在東南亞境內(nèi)建有校園的主要美國大學，以及了解當?shù)卣Z言且掌握當?shù)鼗顒蛹记傻拿绹耍瑯嫵扇A盛頓能夠運用的資源，推動老撾全面參與國際社會。

介 紹

2016年9月6-8日，奧巴馬總統(tǒng)、中國國家主席習近平和日本首相安倍晉三參加東南亞和其他國家領導人參與的，在老撾首都萬象舉行的東亞峰會。老撾政府作為2016年東盟輪值主席國主辦峰會。奧巴馬也成為首位到訪老撾的美國總統(tǒng)，這是美國對其在2015年與東盟國家建立的“戰(zhàn)略伙伴關系”的支持。在那次非正式峰會以后，奧巴馬又于2月在加利福尼亞州招待東盟領導人。

本次政策簡報的主要目的在于了解老撾境內(nèi)目前的變化，評估這些變化如何影響這個狹小、封閉的國家在亞洲-美國關系中的地位，尤其是對2017年以后新任美國政府的影響。

此外，本報告還為未來決策者提供決策背景，促進其了解主要大國近期在老撾的活動以及這些活動如何影響美國在當?shù)氐睦?。同時建議美國在老撾及東南亞各地推動其價值和法治秩序的計劃時，可以采取的行動。最后，本政策摘要還涉及美國協(xié)助老撾持續(xù)走向繁榮，全面參與國際社會的途徑。

美國卷入老撾的歷史

老撾人民民主共和國是一個毗鄰泰國、柬埔寨、越南、中國和緬甸的封閉內(nèi)陸國家。根據(jù)2015年的普查，老撾人口647萬，每年增長約1.45%。63%的人口住在農(nóng)村。老撾社會結構高度分散，境內(nèi)共有49個部落集團，多數(shù)使用民族語言“老撾語”，但在這個小國還有多達85種其他語言。萬象口音的老撾語屬于通用語，得到廣泛使用，因此語言并非國內(nèi)交流的障礙。

湄公河從北向南流經(jīng)老撾境內(nèi)或貼近老撾邊境。湄公河及其支流對老撾水資源的貢獻超過對其他亞洲國家的意義，并且構成水電、農(nóng)業(yè)（包括漁業(yè)）和運輸?shù)闹匾Y源。其他重要的自然資源包括毗鄰湄公河的平原上的大片沃土、廣袤的森林和礦場（包括銅礦、金礦和銀礦）。不過，遠離湄公河、毗鄰老撾-越南漫長邊界的大部分土地屬于人口稀少的多山地區(qū)。

老撾-美國的外交關系始于1950年美國在萬象建立外交使團之際。1954年，老撾脫離法國獨立后，雙方建立全面外交關系。從此時起到1975年，華盛頓與萬象的關系日益密切。美國在老撾內(nèi)戰(zhàn)中支持保王黨政府對抗共產(chǎn)黨運動及其強大的河內(nèi)盟友。

1964年起的近十年里，老撾沿胡志明小道的部分領土（鄰近老撾-越南邊境）及該國的其他領土被北越占領，并因此遭到美軍猛烈轟炸，以支持越南境內(nèi)的作戰(zhàn)。同時，中央情報局在老撾境內(nèi)支持秘密，但曝光率極高的游擊活動。此類活動由老撾部落（赫蒙族）負責，利用老撾北部和中部的基地，打擊北越軍隊及其老撾盟友。

在1975年南越和柬埔寨政府變更以后，共產(chǎn)黨也在老撾執(zhí)政，并迅速加入越南-蘇聯(lián)陣營。老美關系降級，美國同時降低駐老撾的外交級別，直到1992年，雙方才恢復全面外交關系。不過在降級期間，美國大使館繼續(xù)運行。2012年7月，美國國務卿希拉里·克林頓訪問老撾，成為1955年以來，首個到訪萬象的該級別美國官員。她的繼任者約翰·克里于2016年再次到訪。此外，隨著老撾成為東盟輪值主席國以及雙邊關系更加密切，奧巴馬政府的其他官員也都更為常態(tài)化地接觸老撾的平級同行官員。

老撾與南中國海

老撾與南海糾紛無關，也無利益關系。因此，其輪值主席國地位賦予其在東盟內(nèi)部爭論中就如何應對常設仲裁庭仲裁發(fā)揮作用的地位。涉及裁決的談判和各種操作無疑將在7月裁決公布后延續(xù)。但是，老撾在這類活動中的作用將迅速減弱，在其于次年向菲律賓移交輪值主席國職務以后，也令老撾領導人感到放松。

但在目前，老撾政府只能在中國為一方，越南、菲律賓、其他亞洲國家政府（日本、文萊、馬來西亞、印尼）以及美國為另一方的博弈中左右逢源。此后簡短的過程，涉及牽涉老撾的各種外交活動，導致東盟于6月14日的對華一致聲明流產(chǎn)；7月2日常設仲裁庭公布裁決，東盟外長們決定在7月25日的聯(lián)合聲明中不提裁決內(nèi)容。

中國外交部長王毅于4月22-24日到訪萬象，在與老撾外長的會議結束后宣布，“南海的礁石和沙洲不是中國與東盟關系的全部?！敝袊忾L隨后宣布，盡管注意到柬埔寨和文萊政府與其觀點一致，但是主權國家在根據(jù)國際法的爭端解決中的選邊的權力應當獲得尊重。老撾和其他兩個國家均未公開明確他們就如何解決重要爭議的觀點與中國一致。不過，老撾外長的確曾表示，“老撾將嘗試就執(zhí)行《南海各方行動準則》召開討論會。同時，就制定正式行為準則組織談判。

兩天以后，在4月25日，老撾新任命的國家主席本揚·沃拉吉選擇越南作為上任后的首個出訪國家。越共總書記評論訪問結果時稱，“鞏固和加強了老撾和越南兩黨、政府間和人民的傳統(tǒng)友誼、特殊團結與全面合作?！?/p>

從越南返回后，79歲的老撾國家主席又應中國國家主席習近平邀請，于5月3-5日訪問北京。雙方同意加強中老在不遠將來的關系、友誼與合作。習近平表示，中老傳統(tǒng)友誼是雙方的共同財富，強調(diào)中國準備與老撾新一屆領導人合作建設面向共同未來的友好關系。

日本外相岸田文雄于5月4-5日訪問萬象，承諾“推動兩國關系與合作。”更具體的措施包括，日本將提供約2300萬美元援助，用于“重建橋梁”和建設老撾的主要高速公路。此外，投入近230萬美元用于人力資源開發(fā)。

日本外相訪問期間，雙方基本沒有提到南海問題。但是一名高級日本官員私下表示，老撾高級官員向來訪的日本代表團表示，他們將不會阻撓泛東盟性質(zhì)的承認海牙裁決工作。

但是，老撾總理通倫·西蘇里在東京于5月28日接受日本經(jīng)濟新聞社亞洲評論（the Nikkei Asian Review）的采訪時表示，他將要求南海涉爭國家彼此進行對話解決爭端。作為本年度東盟輪值主席國，他表示老撾將敦促各國停止增加緊張局勢的活動，并補充稱，東盟國家將謹慎考慮是否回應即將公布的仲裁裁決發(fā)布聯(lián)合聲明。

在6月14日于昆明舉行的東盟-中國特殊外長會議發(fā)布聲明期間，東盟外長們的爭論還在繼續(xù)。該聲明表示“深切關注南海緊張局勢升級?！钡菛|盟迅速撤回聲明。根據(jù)6月19日的《華盛頓郵報》報道，源于中國對其“親密盟友”老撾施壓。

7月25日，中國似乎在萬象再度獲勝。期間，東盟外交部長放棄了一份菲律賓和越南支持的，并得到美國力挺的建議，內(nèi)容提及仲裁裁決。根據(jù)媒體報道，美國國務卿克里會晤老撾外長沙倫賽·貢瑪希，敦促東盟達成一致，就南海仲裁裁決發(fā)表聯(lián)合聲明。不過路透社7月25日的報道顯示，柬埔寨決絕接受這類措辭，支持中國開展雙邊對話的建議。菲律賓隨后讓步，以免無法發(fā)布任何形式的聯(lián)合聲明。

在老撾擁有長線利益的主要大國

無論這一級別的外交活動在老撾東盟輪值主席國地位結束以后是否接續(xù)，情況表明，中國、越南、日本、泰國、澳大利亞和其他國家都在老撾擁有超越南海議題的長線利益。還有包括美國在內(nèi)的多個其他國家政府基于雙邊或者區(qū)域?qū)用婵紤]，也有在老撾保持勢力存在的必要。

中國的海洋互動導致其深度涉及東南亞大陸這一偏遠區(qū)域。越南、日本和澳大利亞也都類似，但重點不同。且所有國家都積極致力于平衡中國在老撾的影響力，它們的方式正好也符合美國的利益。泰國按其歷來的歷史傳統(tǒng)，對老撾的態(tài)度微妙，并且更愿意遷就中國而非公開對抗。

上述各國政府活動的細節(jié)構成本文評估以及相關建議的背景。這些建議涉及下屆美國政府將如何更好地推動美國在老撾的利益。

中國：在實現(xiàn)在老撾的長遠利益途中一路暢通

中國從20世紀90年代末期開始通過萬象宏偉的城市區(qū)塊投資——國家文化中心，以及建設老撾政府用于舉辦2009年東南亞運動會的20,000座位體育館而涉及老撾事務。中國還參與萬象的街道重建項目——萬象大道重建，以及城市主要紀念建筑——勝利之門（一座模仿巴黎凱旋門的建筑）周圍的花園重建。

當前，中國正在順利實現(xiàn)在老撾境內(nèi)的目標，包括：邊境穩(wěn)定，通向世界市場的順暢通道，以及接觸老撾自然資源的通道，比如礦產(chǎn)、木材和農(nóng)產(chǎn)品。

中國駐老撾大使曾于2014年1月30日自豪地宣稱，中國對老撾投資累計達到51億美元，首次超過越南和泰國。但是這個數(shù)字很難估計。因為無法估計其他一些規(guī)模更大的中國資金數(shù)額，比如計劃已久的昆明經(jīng)老撾至泰國的鐵路線，預計投資72億美元，但資金將如何提供以及分類尚不清楚。無論是否屬于傳統(tǒng)外國投資，中國從2015年11月21日以2.58億美元的價格為老撾發(fā)射通訊衛(wèi)星“老撾一號”（Lao Sat-1），此舉也標志北京對中國在老撾地位的設想。

中國還積極擴散信息，內(nèi)容涉及其經(jīng)濟實力以及增加對老撾投資的潛力。萬象英文報紙上的一篇根據(jù)云南日報社最近組織的媒體旅行撰寫的文章報導，各種計劃“進度良好，旨在于云南和老撾邊境地區(qū)建立涉及數(shù)十億美元的經(jīng)濟合作區(qū)?！敝袊鴮⒃谖麟p版納境內(nèi)區(qū)域投資數(shù)十億美元。這里也是許多現(xiàn)代老撾人和泰國人在云南境內(nèi)的發(fā)源地。

同時，中國也忙于鞏固其在老撾境內(nèi)的影響力，包括利用老撾政府長期租讓的土地建立購物中心、商業(yè)綜合體、酒店、娛樂中心；同時資助長期農(nóng)業(yè)項目；資助擴建水電站；提供多種資助老撾學生入讀中國大學的獎學金。一位老撾國立大學的教員私下表示，中國企業(yè)對老撾畢業(yè)生的需求供不應求。

中國還就多個議題為老撾官員提供訓練課程，包括老撾政府的稅收和審計實踐到反恐。中國軍方領導人還與老撾軍方交流，邀請對方參與中國舉辦的會議和訓練項目，不過強化東南亞最弱小的老撾軍隊似乎并非中國的優(yōu)先事項。如果有需要，中國有能力迅速向老撾派遣大批軍隊。

但有部分老撾人厭惡“中國兄弟”

老中關系發(fā)展平穩(wěn)。今年3月23日，不明身份的槍手殺害卡車司機，并打傷昆明至萬象的旅游客車上的6名中國人。3月初，在老撾北部的3起幾乎同時發(fā)生的槍擊案中，不明身份的“幫派”造成一名中國人遇害，其他8人受傷。其他不明身份的槍手在1月攻擊旅游客車距離3月23日的時間也不遠，這次事件導致車上約12名乘客受傷，但無人死亡。1月的另一次客車炸彈襲擊中，中國人2死1傷。槍擊事件在老撾并未引起關注，兇手的動機也不太清楚。但中國外交部發(fā)言人表示，中國曾要求老撾密切關注并嚴懲襲擊者，保護中國公民的安全。

在老撾總統(tǒng)沃拉吉5月訪問北京期間，雙方的聯(lián)合聲明表示中國和老撾“同意擴大軍事合作，包括人員訓練和其他形式的支持”。雙方還同意采取“有效措施保護對方人員、組織和重要項目”。聲明并無細節(jié)，盡管有人猜測“其他形式支持”包括情報分享和其他相關訓練。

賭場問題

但也有部分老撾人不滿老撾政府給予中國投資者的土地租約。在中老邊境老撾一側的小鎮(zhèn)磨?。˙oten），一家由中國人建立的賭場和休閑綜合體于 2011年關閉。事件發(fā)生在來自云南的中國賭徒被劫持為人質(zhì)以后。事件主謀可能是賭場的中國經(jīng)理，原因是人質(zhì)欠債。

2015年9月，老中政府簽署協(xié)議，再度開發(fā)邊境地區(qū)，但至2016年4月，進展緩慢。此前建設的賓館和其他大型建筑依舊空置，一部分已經(jīng)在熱帶氣候中倒塌。外界難以拿到中國投資規(guī)模的公開信息，但可以肯定總數(shù)達到數(shù)百萬美元。不過，由于一份為期50年的土地租讓條約和從云南進入萬象的鐵路計劃經(jīng)過附近，已經(jīng)完成的商業(yè)體有望于未來復興。同時，中國的工程師正在建設另一座水電站大壩。

然而，另一座由香港注冊公司“金木棉”（Kings Romans）在緬泰老三國交界的湄公河沿岸“金三角特別經(jīng)濟區(qū)”修建的地區(qū)賭場和休閑區(qū)域卻遭到批評。倫敦注冊的“環(huán)境調(diào)查署”（the Environmental Investigation Agency, EIA）指責該公司從事珍稀野生動植物交易。環(huán)境調(diào)查署出版的報告稱該區(qū)域為“法紀蕩然無存的場所”，游客在這里可以購買被禁止的野生動物產(chǎn)品：虎骨酒、穿山甲鱗片、熊掌和蟒蛇肉。

根據(jù)環(huán)境調(diào)查署的報告，當?shù)匾患也蛷d提供“虎肉”，還把整副大型貓科動物骨架泡在葡萄酒里。此外貧困的泰國、緬甸和中國婦女組成的性工作者遍布休閑區(qū)域，盡管賣淫在老撾屬于違法。2015年3月31日，老撾國家電視臺報道，警方根據(jù)線報搜查了一處“外資持有”的商業(yè)體，并發(fā)現(xiàn)違禁品。據(jù)報道，老撾政府從萬象派遣警察到當?shù)亻_展工作，并關閉了餐館。

中國經(jīng)營的橡膠種植園帶來問題

最近，老撾國家農(nóng)業(yè)與林業(yè)研究所的一名研究員指出，承包老撾農(nóng)場生產(chǎn)香蕉的中國農(nóng)業(yè)企業(yè)過度使用化肥。研究員表示，如果不適當控制化學品，農(nóng)場工人和泰國境內(nèi)的果品食用者將面臨危險。香蕉種植業(yè)在老撾屬于重要商業(yè)，特別是對供應中國市場的老撾農(nóng)民而言。老撾香蕉出口從2011-2012年的4百萬美元上升到2014-2015年的4千萬美元，增幅達10倍。根據(jù)老撾媒體的報道，至2016年為止，其中60萬噸老撾香蕉出口到中國和泰國。另外，大部分水果（約88%）出口到中國，其余銷往泰國。

老撾政府歡迎中國投資，然而，部分普通老撾人也對政府向中國官方支持或者自行進入老撾的中國人提供珍貴的土地控制權感到不滿。但是，比如在香蕉種植問題上，得益于中國投資的老撾人愿意容忍。

越南：尋求保持老撾作為對中國的緩沖區(qū)

越南從法國殖民時代起就在老撾境內(nèi)建立了眾多聯(lián)系。超過8萬名越南裔居住在老撾境內(nèi)，從事貿(mào)易、生產(chǎn)等工作，部分人持有老撾護照，其他人保留越南身份。此外，還有很多越南人經(jīng)常穿過老越邊境進入老撾探訪親戚或者求職。毗鄰越南的老撾沿湄公河及其支流各省，萬象、瑯勃拉邦（Luang Prabang）、凱山豐威漢市（Savannakhet）和巴色（Pakese）存在大量越南人口。

老越之間的“特殊關系”一詞在1976年以后為兩國執(zhí)政黨廣泛使用。1977年7月，歷時 25年的《老撾-越南友好商業(yè)條約》（the Lao-Vietnamese Treaty of Friendship and Commerce）實現(xiàn)越南軍隊進駐老撾合法化，該舉措旨在“保衛(wèi)老撾抵抗任何敵視革命的鄰邦”。雙方的另一項合作涉及數(shù)百名越南顧問進駐對口援助的老撾萬象的幾乎所有部委。

但是，由于戰(zhàn)爭破壞和僵化的經(jīng)濟和政治導致越南援助老撾的財政能力有限。在越南軍隊撤離老撾，越南和老撾的大部分革命領導人過世后，“特殊關系”趨于削弱。此外，在老撾決定建立“新經(jīng)濟機制”（New Economic Mechanism, NEM），引入市場經(jīng)濟機制以后，老撾已經(jīng)走在越南之前。

新經(jīng)濟機制以犧牲依賴越南的特殊關系為代價，與中國、泰國及其他國家重新接近。老撾借此增加了資助來源、貿(mào)易伙伴和投資者，獨立完成了越南也試圖實現(xiàn)的目標。不過，越南仍然是老撾在需要時可以求助的導師和可靠盟友。

目前的越南絕非老撾當代外交和商業(yè)政策的局外人。正如前文評論老撾與南海糾紛時所說，新任老撾國家主席本揚·沃拉吉的首次外訪即是在5月3-5日到訪越南，保證與越南在多個領域密切合作。

老撾國家主席的訪問不止帶來外交辭令，據(jù)報道，越南投資者已經(jīng)向老撾投入49億美元，為老撾帶來4萬個就業(yè)機會。越南成為老撾第二大外國投資者和老撾的首選投資地點。雙邊貿(mào)易關系在2015年帶來12.6億美元。雙方近期還同意，至2020年實現(xiàn)雙邊進出口額增長至30億美元。

越南同時遵循法屬殖民地時代的做法，繼續(xù)吸引大量老撾學生。尋求晉升的老撾公務員必須前往越南或者中國接受訓練。一份近期的報告顯示，“逾400名老撾學生”入讀胡志明市的“國家政治學院”（the National Academy of Politics）及河內(nèi)的“國家行政學院”（H?c vi?n Hành chính, 英文為 the Public Administration）。報告還表示幾乎所有的老撾高級官員都從國家政治學院畢業(yè)，目前成為國防與發(fā)展的重要資源。

河內(nèi)希望繼續(xù)維持老撾作為越南盟友兼中越緩沖地帶的狀態(tài)，同時也希望保護越南在老撾的地位和對老撾共產(chǎn)黨的影響力優(yōu)勢。但是，中國的資金、規(guī)模和地點構成一種越南難以克服的挑戰(zhàn)。此外，老撾和中國利用湄公河水力發(fā)電能力的共同利益也與越南需要湄公河水沖刷下游三角洲的利益形成矛盾。當?shù)氐牡久缀蜐O業(yè)是越南的重要食品來源見越南傳統(tǒng)文化的重要因素。

泰國：歷史隔絕但存在文化和語言紐帶

那些認為英美關系由于兩國人民使用同種語言，部分共享相同文化而受損的人，可能也會這樣看待泰國與老撾的關系。擁有優(yōu)雅牛津腔、看不起美國口音的英國人可能會發(fā)現(xiàn)泰國人對老撾人也有類似感受。老撾人經(jīng)常發(fā)現(xiàn)泰國人，特別是單一語種的泰國中部人態(tài)度傲慢。后者視老撾人為使用古舊泰語的鄉(xiāng)巴佬，其語言中充滿好笑，有時甚至土氣的含義。詳細情況可見果殼網(wǎng)（Quora）貼《泰國人和老撾人是否彼此熟悉對方的語言》（Do Thai and Lao understand each other’s language very well）。

多年來，老泰關系受劃界糾紛影響。分歧甚至曾經(jīng)導致槍戰(zhàn)。在越南戰(zhàn)爭期間，泰國站在美國一方，試圖把老撾建設成泰國與越南之間的緩沖國。部分曾經(jīng)參與反美泰同盟的老撾官員現(xiàn)在還在回憶那段歷史。1980年，兩國還曾在湄公河上發(fā)生巡邏艇槍擊事件。此外，還有1984年的老泰軍事沖突。1987年在湄公河以西沙耶武里省的軍事沖突。

今天，泰國在老撾的利益主要聚焦于經(jīng)濟層面。泰國是老撾的最大貿(mào)易伙伴兼第三大外資來源。2012年，泰國對老撾的出口達到12億美元。泰國為老撾境內(nèi)的水電站供電提供了巨大的電力市場。其中部分水壩由泰國銀行融資，并由泰國建筑公司承建。

此外，泰國與老撾之間還有6座跨湄公河橋梁相聯(lián)系。兩國人民每日往返其間，部分通過橋梁，其他人乘坐小艇或者渡輪。這項交流也增加了老撾所說的“陸地聯(lián)通性”而非“封閉性”，因為來自中、泰、越的貿(mào)易均通過老撾領土進行。

多年來，許多老撾人前往泰國的大學求學，以曼谷為主要目的地。老撾境內(nèi)也能接收泰語廣播和電視。居住在湄公河沿線城市區(qū)域的老撾人喜歡觀看泰國肥皂劇。因此，這也導致老撾的語言民族主義者宣稱，老撾的語言受到泰國中部腔和英語的影響，導致老撾年輕人正在失去對本民族語言的控制。

無論湄公河兩岸發(fā)出什么抱怨，泰國和老撾擁有豐富的共同歷史和文化遺產(chǎn)，且泰國從未被殖民，這是一個顯而易見，但經(jīng)常被指責泰國政府對華態(tài)度的人忽視的事實。一位定期就泰國外交政策撰文，并有美國生活經(jīng)驗的記者表示，泰國政府既不“親美”也不“親華”，只“親泰”。他平靜地表示，華盛頓必須接受這個事實，在美泰合作中尋找雙方存在共同利益的領域。他還建議老撾應當隨時注意這一點，并且在下次中國提出要求時強化自己的立場，避免影響自己的利益，也要注意其他友邦的利益。

日本：聚焦保護自身利益

日本致力于保護其在東南亞大陸的龐大商業(yè)和安全利益。東京尤其關注在深受中國影響的老撾和柬埔寨推動其利益時，獲得平等競爭機會。

因此，日本因應中國在老撾勢力增加的現(xiàn)實，加強對老撾的干預，于2015年3月與老撾建立“戰(zhàn)略伙伴關系”。同時，亞洲開發(fā)銀行也擴大對老撾的貸款基數(shù)，其中大部分款項來自日本。后者承諾提供70億美元確保區(qū)域穩(wěn)定以及2016-2018年區(qū)域“高質(zhì)量增長”。

如前所述，日本在敦促老撾承認南海仲裁，并遵守東盟對仲裁的集體立場。

在日本外相5月4日岸田文雄訪問萬象之后，安倍晉三首相于5月28日對訪問東京的老撾總理通倫·西蘇里表示，除了參加東亞峰會，他還希望在大致同一時間，對老撾進行官方正式訪問。同一時期，投資老撾的日本資金翻倍達到126億美元。

韓國：操縱戰(zhàn)略利益

韓國和日本一樣強調(diào)對老撾的“官方開發(fā)援助”項目。不過，韓國在老撾擁有涉及半島內(nèi)關系以及脫北者的特殊利益。比如，據(jù)說是在中國的壓力下，老撾在2013年向朝鮮遣返脫北者，盡管此舉面對韓國國內(nèi)的反對。幾周以后，韓國向老撾提供430萬美元的援助，旨在形成對老撾政府的杠桿并防止上述類似事件重演。

2014年，韓國就旨在扶貧和開發(fā)的項目向老撾提供2億美元低息貸款，時間正好在老撾的一次財政困境之后。貸款將于 2017年到期。韓國還將自主建設瑯勃拉邦（Luang Prabang）的蘇發(fā)努馮大學（Souphanavong University），同時向老撾學生提供前往韓國大學進修的獎學金。

澳大利亞和新西蘭：教育援助

澳大利亞政府預計將在2016-2017年度向老撾提供4100萬美元的官方發(fā)展援助，其中半數(shù)屬于雙邊資助?？芭嗬灸甓染劢够A教育、人力資源開發(fā)和貿(mào)易及貿(mào)易環(huán)境改革3個領域。2014-2015年，澳大利亞政府為50名老撾學生提供獎學金前往澳大利亞大學學習。還有140個獎學金資助老撾國立大學和蘇發(fā)努馮大學的學生。

老撾-澳大利亞研究所（the Lao-Australian Institute, 簡稱LAI）還為逾60名老撾政府官員提供英語訓練，并支持通倫·西蘇里總理于4月27日批準的“國家人力資源發(fā)展戰(zhàn)略”（the National Human Resource Development Strategy）。本年，老撾-澳大利亞研究所的計劃還將協(xié)助教育和體育部開展組織改革工作；向內(nèi)政部就公務員行政提供技術建議，并為兩個部門提供能力訓練以改善人力資源管理。

新西蘭政府也為老撾學生提供前往新西蘭進修的獎學金。同時，就特定議題，為老撾人組成的小組提供在新西蘭的英語訓練。根據(jù)老撾-澳大利亞研究所一名行政人員披露，后一計劃在英語學習、建立個人接觸以及學生與老師的友誼層面尤其成功。

區(qū)域主義：一個平衡因素

區(qū)域主義是老撾地緣政治平衡中的一個重要因素。東盟經(jīng)濟共同體和世界貿(mào)易組織的成員身份促使老撾遵守國際商業(yè)框架和透明化準則。融入?yún)^(qū)域框架有利于老撾，但也導致大量移民從其他國家進入老撾，這些人往往無意也無能力學習必要的技術，以便留在本國參與職業(yè)競爭。

中國開始借助其靠近老撾和其他東南亞大陸國家的地位來推動其區(qū)域利益。比如，中國在符合其利益時站在東盟一邊。近期建立的“瀾滄江合作機構”公開宣布獨立于東盟，但又通過中國參與“東盟+3”機制。本年3月23日，在昆明的會議上，李克強總理與東南亞大陸其他5國總理承諾“共建和平繁榮”。務實合作將通過：政治與安全、經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展、以及文化與人民往來3個支柱議題展開，由此形成與東盟大體平行的結構。

中國可能以瀾滄江合作組織為基礎，以其控制的亞投行提供的金融服務開展基礎設施項目建設，并確保其在資源開發(fā)領域的利益，特別是涉及湄公河水電的項目。

老撾得益于經(jīng)濟開放

在經(jīng)歷1975-1979年政府變更造成的對抗和經(jīng)濟瓦解以后，老撾人民革命黨已經(jīng)緩和了其包括農(nóng)業(yè)集體化在內(nèi)的各種強硬路線。1986年，老撾人民革命黨啟動改革，開始從中央計劃經(jīng)濟向自由市場經(jīng)濟的轉型。

1986年以后，老撾開放市場，資金開始流入。最初來自泰國、越南和中國，而后來自包括日本、韓國、澳大利亞、馬來西亞、印尼在內(nèi)的多個國家，還有少量美國資金。憑借這些外部資金，老撾經(jīng)濟自2006年以來取得年均7%-8%的增長率，并有望維持這一增長率至2016年以后。根據(jù)世界銀行的看法，憑借能源領域和增進與東盟一體化程度，老撾“經(jīng)濟前景”總體樂觀。老撾的人口與發(fā)展在多個千年目標方面進步顯著，減少了饑餓率，并改善了教育和健康服務。

因此，萬象從1975年近7萬人夜間缺電的局面，發(fā)展到現(xiàn)在有約80萬人在2016年享受燈光和空調(diào)。新建筑從以前的稻田中拔地而起，并伴隨地價飆升。道路遍布轎車、卡車和摩托車導致交通阻塞。餐廳和酒吧林立。

1975-1992年導致36萬老撾人離境的理由已經(jīng)不存在。至1992年，近10%的老撾人離境，包括大部分商人和受教育階層。這批人中的一部分現(xiàn)在回國，或者重新開始商業(yè)活動，或者與親友比鄰居住。

旅游成為當今老撾的重要產(chǎn)業(yè)，2015年逾400萬國際旅客前往老撾，帶來6.7億美元年度收入。2016年，外國來客有望增至500萬人。游客無處不在，遍布城市中心和農(nóng)村的生態(tài)旅游區(qū)，其中許多人屬于來自鄰國泰國的一日游旅客，或者預算有限的背包客，但也有長期停留的大批高端游客組團來訪。

此外，還有定期往來于泰國-老撾，求職、探親、求學或前往泰國高級醫(yī)院就醫(yī)的老撾人，部分人的住所距離邊界不遠。老撾勞工和社會福利部進行的調(diào)查表明，泰國有27.7萬名合法老撾勞工。非法勞工數(shù)目不詳，但似乎應當更多。老撾公民只要持有個人身份證明就能在邊境指定區(qū)域逗留，其中一部分人利用夜間偷渡邊境。

外部利益相關方介入

但是在昂貴的轎車和大型住宅之外，中國、泰國和其他國家涉足的大型資本領域，比如能源和采礦，并未雇傭大批初級勞工。農(nóng)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)也吸收了大量外國資本，并為老撾工人提供更多雇傭機會，但多數(shù)屬于低收入工作。

城市的相對富裕以及通訊狀況改善也使老撾勞動黨得以強化對全國的控制。2012年開始的強化控制給人們留下老撾政府將放棄此前改革的印象。不過，一位資深評論員認為，這可能只是政府維持政治和財政控制的方法，并非倒退。無論實際動機如何，東盟內(nèi)部的幕后談判已經(jīng)導致按例在東盟輪值主席國首都召開的人權領域非政府組織年度聚會 2016年改在東帝汶而非萬象舉行。

老撾勞動黨還試圖通過“三大建設”指引一項旨在通過資源管理，省級、政區(qū)和村莊層面的年度收入控制強化政權，從而強化來自首都的控制。

老撾的教育體系脆弱，腐敗限制發(fā)展。聲譽卓著的國際組織“透明國際”2015年的排名顯示，老撾的腐敗指數(shù)在175個國家中排名第139位。相對于2012年的第160位，情況有所改觀，但也暴露老撾擺脫浪費投資和援助款項做法的道路何等漫長。

老撾政府開放與其他強國的商業(yè)往來，但老撾政府從事商業(yè)活動的能力有限。老撾政府對此有集體認識，因此舉措謹慎。有時做法令潛在的投資者沮喪。老撾政府已經(jīng)意識到必須改善其教育制度，提高教學標準，其中特別強調(diào)教學訓練學校。老撾政府還意識到勞工層面需要更多的技術能力。盡管外國援助龐大，老撾國內(nèi)對此也有普遍認識，但進步緩慢。

不過，老撾政府積極參與東盟和世界貿(mào)易組織活動。2016年正式成立的東盟經(jīng)濟共同體使老撾更接近各種國際組織建基的原則。因此，老撾與外國資助者的接觸以及相關訓練定期在這一背景下開展。

老撾政府的官方立場希望實現(xiàn)老撾更全面地融入世界經(jīng)濟。其表示期待避免過度依賴任何外部強國，也暗示了與美國、日本、韓國、澳大利亞和其他持類似態(tài)度國家建立更密切關系的意愿。

此外，總理通倫·西蘇里還表示，其將改善與老撾社會的溝通，于4月29日召開罕見的媒體會議。期間，他承諾“打擊腐敗和其他不合適的行為”。他還要求老撾媒體協(xié)助這一重要任務。

需要全新的路線

無論老撾今天的局勢如何起伏，華盛頓需要繼續(xù)積極參與該國事務，并維持其在東南亞和老撾的利益。兩國未來的走向?qū)⒂绊懫渌麉^(qū)域。老撾歷史上長期受到外部力量操縱，其希望成為全面獨立的國家。視野開闊、教育水平較高的老撾人往往把美國及其盟友視為在這一領域獲得協(xié)助的來源。

奧巴馬總統(tǒng)訪問老撾，以及圍繞東亞峰會和其他會議開展準備和評估工作，將為新政府建立對老撾的創(chuàng)造性外交路線提供參考坐標。投入需求巨大，但其他比美國擁有更多資金的國家和組織已經(jīng)在當?shù)亓⒆?。此外，老撾政府吸收和使用更多國際援助的能力有限。然而，一種結合技術、專業(yè)知識、耐心、洞察力和培養(yǎng)個人關系的戰(zhàn)略可以克服上述困難。華盛頓習慣聚焦高層政治，但美國在老撾必須盡可能在人際層面行動。

貿(mào)易與投資

美國貿(mào)易代表與老撾工業(yè)和商業(yè)部長2016年2月簽署的《雙邊貿(mào)易與投資框架》（the Bilateral Trade and Investment Framework, 簡稱TIF）已經(jīng)為美國增加在老撾的投資提供論壇。發(fā)展貿(mào)易與投資框架需要美國投資者創(chuàng)造性的工作以及老撾政府改善和明確投資條件。

部分美國企業(yè)，如可口可樂以及高端絲綢廠商已經(jīng)在老撾取得成功。老撾政府也歡迎國內(nèi)及國際投資。老撾的經(jīng)濟特區(qū)為投資者提供了開展大規(guī)模商業(yè)活動的通道，而老撾政府也已經(jīng)看到積極吸引外國投資的必要。其近期發(fā)布的報告表示，2016-2020年，需要270億美元外國投資維持經(jīng)濟持續(xù)增長，這一數(shù)字相當于老撾國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%。障礙眾所周知，缺乏人力資源、腐敗和不確定的司法體系。但是老撾本屆政府正在呈現(xiàn)克服上述問題的趨勢。

教育機會

美國應當繼續(xù)擴大協(xié)助老撾進一步融入東盟經(jīng)濟共同體、世界貿(mào)易組織及其他組織的工作。但是，教育并不應僅限于職業(yè)或者具體工作任務訓練，還應當包括類似20世紀60-70年代通過美國國際開發(fā)署資助的法昂學校系統(tǒng)（Fa Ngum）的體系，進行創(chuàng)造性的綜合學術及職業(yè)訓練。曾經(jīng)參與上次項目的美國教育專家仍然愿意提供援助。

此外，建議還應當提供前往美國大學的深入學習機會，學位可以達到碩士或者博士學位，并提供優(yōu)良治理的基礎，并在學生回到老撾后繼續(xù)提供法律、道德、全面綜合經(jīng)濟發(fā)展方面的培訓。通過富布萊特獎學金前往美國學習的機會應當擴大，并通過便利的信息和一對一咨詢增加老撾學生溝通的便利。這不應是一個一次性的計劃，應當延伸至1年或者更長時間。

澳大利亞政府在協(xié)助老撾學生前往澳大利亞學習方面擁有豐富經(jīng)驗，美國應當在制定老撾學生留美計劃方面尋求與堪培拉密切合作，或者與4個在東南亞設有校區(qū)的主要美國大學合作。它們分別是耶魯、麻省理工和杜克大學在新加坡的醫(yī)學院；以及計劃于9月在胡志明市開辦的富布萊特大學。通過醫(yī)學研究、夏季實習、專門目標研究以及行動需要等方式，推動上述機構進入老撾無疑具有雙向優(yōu)惠效果。

老撾教育部的部令要求從三年級開始教授英語，這提供了一個可援助和咨詢的入口。一個可能獲得老撾政府采納建議就是，美國提供精英英語老師小組，在老撾政府選擇的特定領域設立高強度速成英語課程。這還將有助于推動人員接觸。其中應當包括一個指派和平隊志愿者前往老撾的協(xié)議。同時，和平隊將推動組織特殊的“前進”組滿足這些需求。

農(nóng)業(yè)和醫(yī)療

教育和訓練應當成為美國參與老撾事務的主要因素，尤其是在農(nóng)業(yè)和醫(yī)療這樣的優(yōu)先領域。應當不斷擴大美國能夠與老撾?yún)f(xié)作的議題領域。一位講老撾語且駐地無需應付美國使團行政事務的美國協(xié)調(diào)員，將有助于向老撾有效輸入專業(yè)知識，并與老撾政府指定的同行就特定議題密切合作。老撾政府的高層政治接受這種觀念是成功的前提，項目應當在理念獲得支持后啟動。

水電爭論

由湄公河區(qū)域以外的個別專家或者國家建議解決水壩環(huán)境和社會影響，不太可能獲得接受或者得到有關方面全面執(zhí)行。導致問題更加復雜的是，西方國家建立的湄公河委員會，原本作為一個誠實的中間商，兼涉水壩區(qū)域問題的仲裁者，目前已經(jīng)失去信用。但是，通過謹慎外交，一個由越南、柬埔寨、美國、澳大利亞，可能也包括其他國家（緬甸、泰國、中國）等利益相關方組成的聯(lián)盟，將更有助于一系列國際研究和咨詢出臺，帶來局勢的改善。比如，多國共同研究替代能源或者設計壩址有助于減少環(huán)境問題。美國可以承擔幕后領導角色，有越南或者柬埔寨擔任前臺，推動上述安排實現(xiàn)。

結束未爆彈藥問題

非政府組織專家正在開展的調(diào)查將確定老撾境內(nèi)此前未被發(fā)現(xiàn)的未爆彈藥埋藏點。隨著上述工作臨近結束（2017-2018）以及全面清理行動結束日期鄰近，美國應當迅速行動，并宣布增加援助活動，為遭未爆彈藥直接影響的老撾各省提供支持，包括為農(nóng)民提供協(xié)助，為當?shù)貎和峁┆剬W金，以及為此前彈藥受害者提供不設限的醫(yī)療援助。總體工作應從“清除這些要命麻煩”轉向推動老撾發(fā)展的更積極、謹慎的人道主義工作。

余 論

美國在越南戰(zhàn)爭期間利用老撾。在1975年悲劇結束以后到20世紀結束，美國基本忽略老撾。局勢在奧巴馬政府2011年決定再平衡外交政策以后改變。該地區(qū)的經(jīng)濟繁榮、美國的介入、商業(yè)利益、中國因素以及東盟的逐步協(xié)同化，都將有助于提高老撾的重要性。美國擁有成功應對上述局勢所需的資金，但需要保持決心。

（原載美國新安全中心2016年8月的報告）