城管執(zhí)法制度的立法完善

張 婕

廣州大學法學院，廣東 廣州 510006

一、案例引入

2011年5月24日下午，無錫市某區(qū)城管局顧某等視察了東塘蔬菜農(nóng)場的城市面貌和環(huán)境衛(wèi)生，與蔬菜市場西門的一家小商品店的老板胡先生發(fā)生爭執(zhí)。

2016年2月4日下午，大同市某城市建設綜合監(jiān)測組在永和路與恒安街交叉口東北角進行了執(zhí)法檢查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，永和路與南環(huán)東路交叉口東北角的“煙花爆竹營業(yè)執(zhí)照”被用于非法經(jīng)營和占用道路。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法隊伍一再說服經(jīng)營者合法，合規(guī)地運作。執(zhí)法人員沒有冷靜地處理，并且與企業(yè)主發(fā)生了身體沖突。

從上述案例和實際了解和理解的案例中，不難發(fā)現(xiàn)，無論城市管理的暴力執(zhí)法事件，還是市民的暴力抗法事件，都體現(xiàn)了如今城管與市民之間緊張的關(guān)系。同時由于網(wǎng)絡通訊的發(fā)達，讓這樣的暴力事件在發(fā)生的第一時間傳播甚廣，并引發(fā)了更加嚴重的影響，城管執(zhí)法的規(guī)范性更是成為公眾關(guān)注的重點，筆者認為應該對城管執(zhí)法制度從立法的本源上進行完善和規(guī)范，才能在執(zhí)法階段得到很好地實現(xiàn)。

二、當前城管執(zhí)法制度的立法缺陷

(一)城管執(zhí)法法律依據(jù)不足

混亂的法律制度使城市管理執(zhí)法人員難以正確適用法律。建立城市管理的最高法律依據(jù)只是行政處罰法第16條關(guān)于行政處罰相對集中的規(guī)定。該系統(tǒng)混亂，沖突，缺乏可操作性，導致城市管理執(zhí)法過程中出現(xiàn)了許多復雜的情形。城市管理執(zhí)法規(guī)律落后，尚未統(tǒng)一，全面的法律規(guī)則，不僅不利于相對集中的行政處罰制度的健康發(fā)展。而且，不利于體現(xiàn)城市管理執(zhí)法體系的規(guī)范性，協(xié)調(diào)性，權(quán)威性和形式性。這也是實施過程中相對集中的行政處罰權(quán)所引起問題的根本原因。

(二)立法技術(shù)和質(zhì)量不高

城市管理執(zhí)法基于較低的法律水平。城市管理執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)僅限于《行政處罰法》第16條的規(guī)定。在中央一級，只有國務院發(fā)布的各種決定和通知；地方法規(guī)和地方政府法規(guī)已成為城市管理執(zhí)法法律規(guī)制的主力軍。這種“小法”產(chǎn)生了許多城市管理的職能，也導致了城市管理執(zhí)法在自身資格和法律地位上的不足和缺陷。頒布的法規(guī)尚未得到執(zhí)法對象的認可，也沒有得到其他部門的協(xié)調(diào)。

(三)城管違法執(zhí)法責任規(guī)定缺乏可操作性

執(zhí)法責任主體界限不清。這導致一些問題同時成為兩個甚至幾個行政執(zhí)法機構(gòu)的目標，導致各部門的權(quán)力交叉，反復執(zhí)法。當出現(xiàn)法律責任時，這些執(zhí)法機構(gòu)往往偏離彼此的利益，拒絕承擔法律責任。在公民，法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵犯后，不能找到負責任的人。

三、完善城管執(zhí)法制度的立法建議

(一)樹立正確的立法理念

要建立城市管理執(zhí)法立法的規(guī)范，首先要建立正確的立法理念。美國大法官霍姆斯有一句名言：“法律的生命并非邏輯，而在于經(jīng)驗。”如果立法者制定的法律遠非人民的實踐經(jīng)驗和個人經(jīng)驗，如果人們追求正義，自由，安全，平等，秩序等基本的人類生存價值得不到滿足，這是一個“壞法”，不可能獲得人們的信仰，因為它無法有效實施，會形成或加深“法律毫無用處”的印象。

(二)構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律體系

制定城市管理基本法。制定《城市管理法》，可以全面解決城市管理基本法與地方法規(guī)之間的法律層面協(xié)調(diào)問題?！冻鞘泄芾矸ā窇U述城市管理執(zhí)法的目的，原則和功能，城市管理的法律地位，城市管理組織的性質(zhì)以及地方立法權(quán)的權(quán)力范圍，規(guī)范團隊，執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法范圍，執(zhí)法程序，執(zhí)法方法和法律責任。通過立法，闡明了城市管理執(zhí)法的功能定位和功能轉(zhuǎn)移原則；明確規(guī)定城市管理執(zhí)法應當有行政執(zhí)法措施，并依照《行政執(zhí)法法》的規(guī)定行使扣押，臨時扣除，凍結(jié)，強制拆遷，履行等行政強制執(zhí)行權(quán)；規(guī)定城市管理部門與其他部門之間的行政協(xié)助方式，按照行政訴訟法中有關(guān)行政協(xié)助的有關(guān)行政形式和程序的要求，行使請求與公安，法院，專有機構(gòu)和行政許可機構(gòu)有關(guān)的行政協(xié)助的權(quán)利。

(三)明確城管執(zhí)法主體的具體職能權(quán)限

城市綜合管理的范圍至少包括：“道路運輸系統(tǒng)，給排水和污水處理系統(tǒng)，電力天然氣和其他能源供應系統(tǒng)，垃圾收集和處置系統(tǒng)，信息通信系統(tǒng)和園林綠化系統(tǒng)等六個功能和公共空間以有序的方式進行管理?！辈粚儆诖朔秶?，都應當整合規(guī)范，屬于此范圍的事項應當調(diào)整完備。

四、結(jié)語

在當前中國的形勢下，改進城市管理執(zhí)法體系有助于城市管理的建設，有助于提高政府的行政能力與領(lǐng)導能力。它有利于維護公民的合法權(quán)益，進一步體現(xiàn)了我國對公民權(quán)利的注重。根據(jù)我國城市管理現(xiàn)狀，找出城市管理執(zhí)法存在的問題，運用法律制度對城市管理執(zhí)法進行限制，規(guī)范和調(diào)整。這是一個重要而緊迫的理論和實踐問題，需要大家共同努力。