城市化下農(nóng)村土地有償退出的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

付彩云

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050001

一、城市化下土地成本變高

近年來隨著我國城市化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居，農(nóng)村人口流向城市，導(dǎo)致全國大量的農(nóng)村宅基地以及耕地閑置，而與其對應(yīng)則是城市建設(shè)用地的稀缺。城市化建設(shè)還在繼續(xù)，城市范圍也不斷擴(kuò)大，需要大量的土地資源作為載體。同時(shí)，我國人口不斷增長，對土地的需求量越來越多，而當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力短缺造成大量的耕地棄荒，農(nóng)村人口流向城市造成宅基地閑置，這些都使得當(dāng)前土地資源的成本越來越高。

我土地資源對于國家來說至關(guān)重要，為了堅(jiān)守18億畝的耕地紅線，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)一直有嚴(yán)格的控制和條件，多年來除國家政策需要基本沒有變化，但改革開放以來，城市化建設(shè)加快，這樣的規(guī)定對于加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化無疑是重大阻礙。我國土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地由集體組織所有，土地的流轉(zhuǎn)限于集體組織內(nèi)部成員之間。這樣的規(guī)定就在于戶口的限制，非農(nóng)業(yè)戶口不能申請土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。農(nóng)村人口的外流使農(nóng)村人口減少，土地承包經(jīng)營和宅基地使用人口會(huì)越來越少，農(nóng)村土地慢慢呈現(xiàn)零流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，造成土地荒置。而城市擴(kuò)大呈現(xiàn)嚴(yán)重的缺地問題，沒有土地就不能建設(shè)，嚴(yán)重制約城市的發(fā)展。

農(nóng)村土地大量荒廢和城市擴(kuò)張用地緊缺形成矛盾，是土地成本越來越高的重要原因。人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致的城市大幅度擴(kuò)張占用土地是土地資源緊缺的主要原因。但是城市建設(shè)不能停滯，土地緊缺的情況需要緩解，而農(nóng)村土地荒廢的情況正和當(dāng)前城市用地緊缺的情況相矛盾。

二、城鎮(zhèn)化下農(nóng)村土地利用率低下

我國目前農(nóng)村土村耕地承包經(jīng)營權(quán)限為30年，法律規(guī)定農(nóng)村集體土地不允許非法買賣。農(nóng)村人口流入城市的同時(shí)，在農(nóng)村依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，和農(nóng)村土地保持著緊密的聯(lián)系，但是農(nóng)村土地浪費(fèi)情況就此形成。此外家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一直是我國農(nóng)村的土地制度，農(nóng)村土地分散承包給各家各戶最初是為了改善人民公社化下大家積極性不高效率低下的不足，但長期實(shí)行以來，每戶不足十畝土地，小戶經(jīng)營而且各自種植農(nóng)作物，根本無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。因?yàn)檗r(nóng)村戶多，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營就需要承包者一起協(xié)商，協(xié)商的運(yùn)行成本比較高，而且效果不能理想，如果按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則，也必然有一部分農(nóng)民意見不統(tǒng)一不愿參與，最后達(dá)不到規(guī)模經(jīng)營的效益。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展為進(jìn)城農(nóng)民提供了更多就業(yè)機(jī)會(huì)，城市勞動(dòng)力稀缺為農(nóng)村人口外流提供了更多動(dòng)力。農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得與城市務(wù)工收入懸殊，導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，土地對農(nóng)民基本生活的保障功能減弱，使農(nóng)民進(jìn)城棄地的動(dòng)力更足。由于長期在城鎮(zhèn)務(wù)工，農(nóng)民的生活方式已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，逐漸融入城市，導(dǎo)致農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)意愿很低，特別是新生代農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈。農(nóng)民工對于土地的依賴情節(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已經(jīng)趨向城市化。農(nóng)民工正由"亦工亦農(nóng)"轉(zhuǎn)為"全職非農(nóng)"，由"城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)"轉(zhuǎn)為"融入城市"，由"尋求謀生"轉(zhuǎn)為"追求平等"。這些變化都是農(nóng)民工融入城市的表現(xiàn)，也是城市化進(jìn)程的一個(gè)因素。

三、土地退出的補(bǔ)償機(jī)制

目前土地有償退出包括土地承包經(jīng)營權(quán)的退出以及宅基地使用權(quán)的退出，以試點(diǎn)方式進(jìn)行，國家沒有統(tǒng)一的法律或政策具體指導(dǎo)和制約。在土地有償退出中，最關(guān)鍵的是對退地農(nóng)民的補(bǔ)償，農(nóng)民退地后失去最基本的生活保障，因此保障退出后的住所和經(jīng)濟(jì)收入，才能維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

(一)農(nóng)民退地時(shí)的補(bǔ)償

農(nóng)民退出土地給集體組織，國家應(yīng)該向農(nóng)民支付一定的補(bǔ)償金作為農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)支持，保證農(nóng)民進(jìn)城后沒有太大的生活壓力。農(nóng)民退出的土地具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參照土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，也可按照土地租金計(jì)算。

補(bǔ)償資金的籌措可按照“受益者補(bǔ)償”的原則。既然農(nóng)村土地是有價(jià)值的，就應(yīng)該充分挖掘土地的市場價(jià)值，利用市場手段來籌措補(bǔ)償資金。農(nóng)地退出后，為實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，必將重新承包給有規(guī)模經(jīng)營實(shí)力的承包者進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，因此補(bǔ)償資金可由新的承包者負(fù)擔(dān)一部分，減輕為補(bǔ)償農(nóng)民退地政府和集體組織承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力。讓農(nóng)村土地進(jìn)入市場，利用市場機(jī)制完成流轉(zhuǎn)，也可以緩解土地資源緊缺的壓力。同時(shí)，政府給予退出土地農(nóng)民一定的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)農(nóng)民退出土地。

(二)進(jìn)城農(nóng)民市民化下的補(bǔ)償

農(nóng)民退出土地進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活需要得到補(bǔ)償。受城鄉(xiāng)二元制的影響，農(nóng)民進(jìn)城后的生活處處受到限制。首先教育問題是重要的難題，進(jìn)城農(nóng)民并未取得城鎮(zhèn)戶口，加上城市學(xué)校學(xué)費(fèi)昂貴，必然給農(nóng)民造成巨大壓力，因此進(jìn)城農(nóng)民子女教育問題必須解決。其次，住房問題需妥善解決。如今房價(jià)一直處于上漲趨勢，城市的高額房價(jià)對于農(nóng)民工而言只能望洋興嘆，租房積極克服農(nóng)村地區(qū)金融扶貧開發(fā)中的難題，充分發(fā)揮政府部門的指導(dǎo)作用，根據(jù)實(shí)際情況來構(gòu)建完善的配套體系，保障農(nóng)村金融扶貧項(xiàng)目的有效進(jìn)行。提高農(nóng)民對金融風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)村金融信貸擔(dān)保體系，建立并完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，積極強(qiáng)化政府部門、保險(xiǎn)、農(nóng)戶等多個(gè)主體的指導(dǎo)作用，幫助農(nóng)戶及時(shí)緩解金融風(fēng)險(xiǎn)壓力。開展“金融扶貧暖人心、小額信貸助脫貧”為主題的研討活動(dòng)，免擔(dān)保免抵押，在扶貧小額信貸政策的扶持下，貧困戶奔小康的勁頭更足，成立合作社，積極采取農(nóng)戶貸款-帶資入社、按股分紅的方式，并及時(shí)利用惠民政策來注入專業(yè)合作社，村內(nèi)擔(dān)保，加強(qiáng)信貸運(yùn)作，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧。

居住更加不是長久之計(jì)。因此，農(nóng)民進(jìn)城之后的補(bǔ)償更加重要，創(chuàng)新補(bǔ)償方式，全面補(bǔ)償才能確保農(nóng)地退出后社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)償方式，首先最重要的是貨幣補(bǔ)償，城鄉(xiāng)收入差距的存在必須考慮在內(nèi)，對退地農(nóng)民的補(bǔ)償具體問題具體分析，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和市場價(jià)格為參考補(bǔ)償退地農(nóng)民。除了退地時(shí)對農(nóng)民失地的補(bǔ)償，進(jìn)城后的農(nóng)民住房補(bǔ)貼以及就業(yè)補(bǔ)貼都需要跟進(jìn)，以確保農(nóng)民進(jìn)城后的生活水平不降低。其次社會(huì)保障補(bǔ)償也需要落實(shí)。農(nóng)民在農(nóng)村時(shí)享受的是農(nóng)村社會(huì)保障，與城市社保政策有所不同。但是農(nóng)民退地不退戶的話，農(nóng)民進(jìn)城后無法享受城市社保待遇，又不便使用農(nóng)村的社會(huì)保障福利。改革城鄉(xiāng)二元制的社保政策，將進(jìn)城農(nóng)民納入社保范圍，讓農(nóng)民享有與城市居民同樣的社保待遇。另外，對進(jìn)城農(nóng)民的福利待遇可以作為新的補(bǔ)償方式。主要體現(xiàn)在以房換房和就業(yè)補(bǔ)助，對于宅基地有償退出的過程中除了貨幣補(bǔ)償，還可以城市房屋為置換，為退地農(nóng)民提供固定住所。同時(shí)提供就業(yè)崗位，組織專門的就業(yè)培訓(xùn)，為進(jìn)城農(nóng)民提供生存幫助。

我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力逐漸增強(qiáng)，一些農(nóng)民工也希望通過退出土地得到進(jìn)城之后的保障，建立農(nóng)村土地有償退出制度符合我國現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但是農(nóng)村土地關(guān)乎農(nóng)民的基本生存安全，政策的設(shè)計(jì)要完善，要堅(jiān)持意思自治原則，尊重農(nóng)民的想法，嚴(yán)格合理的核查農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，合理估計(jì)城鎮(zhèn)的容納能力，使退地農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市之后就業(yè)、生活、居住、養(yǎng)老等等生活各方面得到充分的保障，確保農(nóng)村土地有償退出機(jī)制運(yùn)行有序、風(fēng)險(xiǎn)可控。