法治化背景下“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐探究

龔仲穎 肖隱瓊

1.云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650000；2.中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430000

一、“河長(zhǎng)制”的提出與發(fā)展

2007年8月，無(wú)錫市把河流水質(zhì)檢測(cè)的結(jié)果作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的一部分。這是“河長(zhǎng)制”的起源。2008年9月，無(wú)錫市總結(jié)“河長(zhǎng)制”一年的成果，并開(kāi)始在太湖全面推進(jìn)“河長(zhǎng)制”。此后，“河長(zhǎng)制”走向了成熟。[1]這一創(chuàng)新機(jī)制的成功引發(fā)了各界關(guān)注，地方政府紛紛效仿。比如江蘇實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”；昆明推行“河長(zhǎng)制”設(shè)立“一湖兩江”保護(hù)區(qū)。

2016年12月11日，中央下發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，提出全國(guó)全面推行“河長(zhǎng)制”，強(qiáng)調(diào)流域水資源管理與保護(hù)黨政同責(zé)制度。2017年6月27日新修的《水污染防治法》第5條正式規(guī)定了“河長(zhǎng)制”。至此，“河長(zhǎng)制”正式在法律層面確定下來(lái)。

二、“河長(zhǎng)制”產(chǎn)生的緣由

(一)水資源的特性

“河長(zhǎng)制”是一種“河長(zhǎng)”(即地方黨政首長(zhǎng))責(zé)任承包制，[2]要求地方黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任責(zé)任主體，是由水資源的特性決定的。

1.水資源跨界分布

我國(guó)地勢(shì)呈三級(jí)階梯狀分布，由西往東海拔逐漸降低，地形復(fù)雜，導(dǎo)致我國(guó)水系多樣，水資源廣泛分布在全國(guó)各地，水資源跨行政區(qū)分部成為常態(tài)。例如長(zhǎng)江干流流經(jīng)全國(guó)11個(gè)地區(qū)，支流流經(jīng)8個(gè)地區(qū)，總計(jì)流經(jīng)我國(guó)19個(gè)地區(qū)。

2.水資源的擴(kuò)散性

水自高向低流動(dòng)，這種特性導(dǎo)致水資源受到污染后會(huì)迅速擴(kuò)散，2005年的松花江水污染事件就是如此。而湖泊這種相對(duì)封閉的水資源污染則會(huì)在整個(gè)湖泊蔓延，并對(duì)下游產(chǎn)生一定的影響，江蘇太湖藍(lán)藻爆發(fā)就屬于此種污染。

(二)傳統(tǒng)水資源治理模式效果欠佳

1.傳統(tǒng)水資源管理模式混亂

當(dāng)前我國(guó)的涉水機(jī)構(gòu)主要有環(huán)保和水利部門(mén)，農(nóng)、林、漁、海洋、發(fā)改委等部門(mén)也在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)分類管理職能。[3]這些主體都對(duì)水資源有管理的權(quán)限，但從實(shí)際情況來(lái)看，各管理部門(mén)各自為政，職責(zé)交叉，這種管理模式使得管理出現(xiàn)空白區(qū)，產(chǎn)生“有利爭(zhēng)著做，問(wèn)責(zé)無(wú)人擔(dān)”的現(xiàn)象。

2.政府注意力集中在經(jīng)濟(jì)上

在注重“GDP考核”的體制環(huán)境下，各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)把重心都轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。我國(guó)高耗能高污染發(fā)展模式與環(huán)境保護(hù)相矛盾，地方政府為了達(dá)標(biāo)，而選擇犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)。如何解決這個(gè)問(wèn)題是我們的首要任務(wù)。[4]

三、完善“河長(zhǎng)制”的建議

(一)盡快建立完整的制度體系

《水污染防治法》將“河長(zhǎng)制”以法律形式確立下來(lái)，這只是立法層面推動(dòng)“河長(zhǎng)制”的第一步，要真正實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”法治化，須健全“河長(zhǎng)制”相關(guān)制度。同時(shí)，還必須認(rèn)識(shí)到過(guò)分依靠“河長(zhǎng)”個(gè)人對(duì)水資源的重視程度，個(gè)人協(xié)調(diào)管理能力，以及“河長(zhǎng)”換屆時(shí)的工作交接等問(wèn)題，這些都會(huì)導(dǎo)致各地治水效果產(chǎn)生差異。要改變這種不確定性，就需盡快健全“河長(zhǎng)制”制度體系，提高“河長(zhǎng)制”的法治程度，降低對(duì)行政權(quán)力和“河長(zhǎng)”個(gè)人能力的依賴性，為“河長(zhǎng)制”在全國(guó)推行提供制度基礎(chǔ)。

(二)加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)行河長(zhǎng)制建設(shè)

我國(guó)當(dāng)前“河長(zhǎng)制”建設(shè)主要依靠政府內(nèi)部進(jìn)行改革，社會(huì)力量并未參與其中。要全面推進(jìn)“河長(zhǎng)制”，若缺少公眾的支持，政府的工作難度提高，造成行政資源的浪費(fèi)；另一方面政府的行為沒(méi)有公眾監(jiān)督，容易使得行政權(quán)力被濫用或懶政，損害環(huán)境利益。因此，全面推進(jìn)“河長(zhǎng)制”，需要社會(huì)參與，讓社會(huì)成員加入到水環(huán)境保護(hù)的建設(shè)里來(lái)。首先，應(yīng)增加水環(huán)境保護(hù)與“河長(zhǎng)制”的宣傳力度，讓社會(huì)成員對(duì)我國(guó)目前的水資源形勢(shì)和水資源治理有一個(gè)初步了解。其次，政府水資源治理信息應(yīng)向公眾公開(kāi)，包括流域水質(zhì)、水污染現(xiàn)狀、污染源、治理工作的安排及預(yù)算等。再次，豐富公眾參與的方式。比如問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告、新聞廣播以及創(chuàng)新一些參與方式，如微信舉報(bào)方式等。