進一步完善地方立法程序深入推進少數(shù)民族自治區(qū)地方立法科學化、民主化
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

楊宇燁

內(nèi)蒙古警察職業(yè)學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010050

地方立法是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分，地方立法程序的設(shè)計與實現(xiàn)直接關(guān)系著地方立法的水平，進而對我國法治化、民主化進程產(chǎn)生一定的影響。整體而言，我國地方立法程序仍處于探索完善階段，隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的進一步深化，少數(shù)民族自治地區(qū)也出現(xiàn)了新的區(qū)情，地方立法程序面臨著新問題、新形勢，從完善民族自治區(qū)立法程序入手，是推進自治區(qū)地方立法的科學化、民主化的重要舉措，也是完善中國特色社會主義法律體系的必經(jīng)之路。

一、重視地方立法工作，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的重要作用

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國、對立法工作做出了重要論述和指示，明確指出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！敝匾暤胤搅⒎üぷ?，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的重要作用是當前我區(qū)建設(shè)中國特色社會主義法律體系的首要任務(wù)。作為民族自治地區(qū)，與一般性省份相比，內(nèi)蒙古自治區(qū)立法程序?qū)儆谔厥庑缘胤搅⒎?，國家賦予了自治地方更大的自治權(quán)但立法程序也更為嚴格。截止到2017年9月份，內(nèi)蒙古自治區(qū)及常委會共計制定有效地方性法規(guī)182件，批準市級地方性法規(guī)共計136件，批準三個自治旗現(xiàn)行自治條例和單行條例共計39件。這些地方性法規(guī)、條例的制定，是內(nèi)蒙古自治區(qū)人大及常委會全面貫徹黨中央和自治區(qū)黨委的決策部署的重要體現(xiàn)，是在依法治國框架下和確保國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，自治區(qū)人大及常委會緊密結(jié)合自治區(qū)實際情況，對自治區(qū)經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，為完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系做出了積極的貢獻。

二、地方立法應(yīng)當遵循的基本原則

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握好地方立法工作的政治方向

立法工作是全面推進依法治國、持續(xù)推進特色社會主義法治改革的必要手段，要實現(xiàn)這一目標必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國憲法規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，因此，地方立法機關(guān)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法工作，并將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為地方立法工作的首要原則，要通過地方立法保障黨的路線、方針、政策在自治區(qū)得到全面貫徹，要保證自治區(qū)的地方立法始終與自治區(qū)黨委的總體工作部署相統(tǒng)一。立法中出現(xiàn)的重大問題要通過自治區(qū)黨委審議，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法工作各個環(huán)節(jié)，確保內(nèi)蒙古自治區(qū)政治方向的正確性。

(二)維護國家法制統(tǒng)一，保證地方立法依法立法

地方立法工作應(yīng)與我國法律體系保持高度一致，始終以維護國家法制統(tǒng)一為基本前提，遵循立法規(guī)律，保證地方立法的合法性。一是要做到不越權(quán)。嚴格按照我國《憲法》、《立法法》等法律規(guī)定的權(quán)限和要求制定地方性法規(guī)和單行條例，尤其是設(shè)區(qū)的市僅能規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面內(nèi)容，不能任意擴大范圍；二是要做到不抵觸。地方立法要將與上位法不抵觸作為立法工作的重點去審查，通過對立法程序的全過程進行監(jiān)督審核保證地方立法與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突；三是要做到相協(xié)調(diào)。要在保證前兩點實現(xiàn)的前提下注意保持地方性法規(guī)與部門規(guī)章相銜接，自治區(qū)本級法規(guī)之間相協(xié)調(diào)，避免內(nèi)部規(guī)定或同級規(guī)定不一致的情形出現(xiàn)。

三、從立法程序入手，探索地方立法科學化、民主化的新途徑

從立法程序上，可將地方立法劃分法案提出、審議、表決和公布四個階段，自治區(qū)與地方立法程序的不同主要體現(xiàn)在立法程序的次序、步驟、方法上，自治區(qū)立法程序可分為提案、審議、表決、報批和公布程序，是地方立法程序的重要體現(xiàn)，同時也是評價地方立法程序是否合法、合理的基本標準之一。在此基礎(chǔ)上進一步完善自治區(qū)立法程序，是在自治區(qū)的地方立法活動過程中，提案程序、審議程序、表決程序、報批程序、公布程序等是地方立法程序的集中體現(xiàn)，這些法定的次序、步驟、方法是評價地方立法合法性、合理性的基本標準之一。因此，新時期背景下，進一步完善自治區(qū)地方立法程序，是實現(xiàn)地方立法科學化、民主化的有效途徑。

(一)科學設(shè)置地方立法程序，規(guī)范和保障地方立法工作在法制軌道內(nèi)運行

2014年，十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確指出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”。從這方面來說，立法程序就是社會主義民主政治在立法工作中的具體體現(xiàn)，其審議、表決程序很大程度上彰顯了我國法律制定的民主性，地方立法是否民主、科學很大程度上取決于立法程序。因此，通過制度的形式將民主立法、科學立法的立法理念落實、貫穿到地方立法程序全過程，是保障地方立法工作在法治軌道內(nèi)運行的理論依據(jù)。而從內(nèi)蒙古自治區(qū)立法工作實際來說，加強黨對自治區(qū)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大及常委會的主導(dǎo)作用，通過人大對立法組織的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，不斷健全立法機構(gòu)主導(dǎo)、社會各方面積極參與的立法途徑，是新時期自治區(qū)地方立法規(guī)范化、科學化的重要發(fā)展，因此，應(yīng)進一步完善自治區(qū)立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議程序，為自治區(qū)立法工作規(guī)范化提供基礎(chǔ)和保障。

(二)加強地方立法程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理，細化立法審議程序

立法審議程序作為地方立法程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到地方立法的質(zhì)量，進而影響地方法律、法規(guī)的可操作性。因此，在地方性法規(guī)、自治條例制定過程中，首先應(yīng)細化立法審議程序，確保人大及常委會在立法審議中充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

內(nèi)蒙古自治區(qū)在2016年新修訂的《立法條例》明確指出：結(jié)合地方立法實踐經(jīng)驗，給予地方立法充足的時間，滿足立法調(diào)研、論證、評估和修改等環(huán)節(jié)時間要求，使立法在提案前就經(jīng)過充分論證，其中的“兩審三通過”對地方性法規(guī)制定提出了相關(guān)要求，即地方性法規(guī)在兩次常委會審議通過后，方可在下次常委會會議上交付表決，從而細化了立法審議的主體?！读⒎l例》的修訂對立法程序的產(chǎn)生積極的作用，一方面，成熟的地方性法規(guī)草案可以在二次常委會審議后交付表決；另一方面，針對在第二次常委會審議后仍存在爭議的地方性法規(guī)草案，可以在下一次常委會會議交付表決，以便于人大及常委會就爭議進行進一步論證和調(diào)研，從而確保了地方性法規(guī)草案質(zhì)量。在加強地方立法程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步細化審議程序，明確人大有關(guān)委員會、常委會會議和法制委員會的審議分工，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，并結(jié)合人大法制委員會統(tǒng)一審議的統(tǒng)一功能，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)好“?！迸c“統(tǒng)”之間的關(guān)系。

(三)創(chuàng)新立法論證工作方法，保障地方立法程序的民主化

進一步通過完善立法的論證和聽證機制，健全公開征求意見制度，是提高地方立法科學性和民主性的行之有效的方法。在立法的過程中通過立法論證會、聽證會等多種形式，廣泛收集、聽取有關(guān)專家、部門和人大代表的意見和建議，使立法的過程公開透明，廣大民眾真正參與到立法中來。通過多種渠道向社會公布法規(guī)草案的內(nèi)容，創(chuàng)新發(fā)布平臺和發(fā)布方式，如利用微信、微博、廣播電視等媒介廣泛征集意見，對于征集到的意見要及時反饋，對采納情況向社會公布。論證、聽證會要涉及不同層次、不同文化背景、不同利益訴求的群眾，對論證會、聽證會的情況及時向社會通報，使立法程序進一步實現(xiàn)民主化。

(四)完善立法的評估與評價制度，進一步實現(xiàn)立法程序科學化

地方性法規(guī)及單行條例在交付審議前經(jīng)過評估，并在審議通過后進行有關(guān)評價，盡可能地提高立法質(zhì)量，進一步提高地方性法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性，這也是在現(xiàn)階段推動我國法治化進程、實現(xiàn)民主立法、科學立法的重要途徑。內(nèi)蒙古自治區(qū)地方立法也做出了一些嘗試。以2014年自治區(qū)頒布的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》和《人大常委會詢問和質(zhì)詢的規(guī)定》首次采用了法規(guī)出臺前開展評估的方式，并在后續(xù)法規(guī)制定中全面推廣實施，要將這樣的做法進行推廣，取得了良好的實踐效果，有效提高了自治區(qū)地方性法規(guī)的科學性和民主性。同時，對擬提請常委會審議通過的地方性法規(guī)，在審議結(jié)果報告提出前，可就法規(guī)的可操作性、執(zhí)行性、實效性和社會可能出現(xiàn)的反應(yīng)等問題進行綜合性評估，從而提高地方性立法的科學性。2014年，自治區(qū)人大委員會首次對《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)飲用水供水條例》進行立法后評價，其中自治區(qū)人大常委會法制工作委員會委托內(nèi)蒙古地方立法研究中心對《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)飲用水供水條例》進行的立法后評估是自治區(qū)首次委托第三方開展立法后評價的成功案例。第三方機構(gòu)對已經(jīng)出臺并實施的地方性法規(guī)進行綜合性評價，通過分析其可操作性、執(zhí)行有效性等，對地方性法規(guī)立法做出客觀地評價，分析其執(zhí)行過程中存在的不足與缺陷，從而為后續(xù)法規(guī)修訂和完善提供參與依據(jù)。這樣的立法后評價，使立法程序更具科學性。

民族自治地區(qū)的自治立法是貫徹落實我國《民族區(qū)域自治法》的重要一步，涉及各民族務(wù)實發(fā)展的法律和政策支持。在全面推進法治化進程的背景下，提高地方立法質(zhì)量，規(guī)范立法程序，是實現(xiàn)地方立法民主、科學化的重要途徑，這就需要地方人大及常委會尊重地方立法規(guī)律，在規(guī)范立法程序的基礎(chǔ)上，從少數(shù)民族自治區(qū)的實際情況出發(fā)，以民族發(fā)展為宗旨，在保障自治區(qū)立法可操作、執(zhí)行有效性的前提下，將地方性法規(guī)作為我國特色社會主義法律體系的重要補充，切實提高民族地區(qū)綜合治理水平，為我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展與民族團結(jié)做出新的貢獻。