中美環(huán)境影響評價的公眾參與程序比較研究

徐 寧

昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500

一、環(huán)境影響評價制度的概述

環(huán)境影響評價制度，是指國家以法律規(guī)范的形式對環(huán)境影響評價項目進行規(guī)制，減少環(huán)評項目對環(huán)境影響的一項制度。該制度以法律的形式確定了主體、對象、編制和審批環(huán)境影響報告書、登記表等內(nèi)容，并以強制執(zhí)行力作為保障，違反該制度規(guī)定就應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。通過上述闡述可以看出，環(huán)境影響評價制度具有法定化、程序化的特征。在具體的實施過程中，為了避免該制度的濫用，就應(yīng)當以法定形式保障公民參與度，從而提升公眾參與的有效性。

二、公眾參與程序存在的問題

(一)缺少具體規(guī)定

在我國頒布的《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境單行法中，都是零散的規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，不僅沒有規(guī)定公眾參與的相關(guān)程序，更沒有保障主體資格和權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，整體上看系統(tǒng)性不強。在《環(huán)境影響評價法》中，第5條、第11條也只是概括性的規(guī)定了環(huán)評制度，而且僅有的公眾參與程序規(guī)定略顯籠統(tǒng)，缺乏實際操作性。而近年來出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與程序作出了進一步的細化規(guī)定，誰可作為公眾參與主體、參與的階段、參與的方式等都作了具體的規(guī)定。但是，由于環(huán)境影響評價制度在頂層設(shè)計存在的缺陷和不到位，所以我國必須要提高環(huán)評公眾參與的有效性。

(二)缺乏有效性

第一，我國出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的人員做出了規(guī)定，在一定程度上考慮到了人員的專業(yè)性，讓具有一定知識、背景的專家和公眾參與到環(huán)境影響評價當中。但是，該《辦法》沒有充分考慮到利害關(guān)系人的作用，缺少利害關(guān)系人的參與，專家學(xué)者往往只是從宏觀上提出建議，不能真正起到監(jiān)督、建議的作用。因此，該《辦法》規(guī)定的公眾參與程序的有效性有待完善。第二，我國的環(huán)評技術(shù)規(guī)范沒有根據(jù)不同項目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度等因素確定適當?shù)墓妳⑴c人員。也就導(dǎo)致了公眾的態(tài)度差別很大，缺少公眾參與的積極性。

(三)參與形式單一

在實踐中，環(huán)境影響評價的公眾參與途徑少、渠道不通暢。目前已經(jīng)生效的相關(guān)環(huán)境影響評價法律法規(guī)僅規(guī)定了三種參與形式：調(diào)查問卷、論證會和聽證會?？梢园l(fā)現(xiàn)參與的形式比較單一，而且只有少數(shù)的環(huán)評項目才會召開的論證會和聽證會，其有效性也值得商榷；多數(shù)環(huán)評項目以問卷調(diào)查的方式進行，這其中有些調(diào)查內(nèi)容設(shè)置過于簡易，公眾參與有效性較低；有些調(diào)查內(nèi)容技術(shù)術(shù)語多，使公眾難以理解，不具有針對性。因此，在公眾參與的途徑本來就少的情況下，加上參與的有效性低，使公眾意見對環(huán)境影響評價的作用微乎其微。

三、中美環(huán)評公眾參與程序比較及啟示

(一)美國

美國《環(huán)境政策法》中明確規(guī)定了環(huán)境影響評價公眾參與的程序，“環(huán)境影響評價在審查、審批等各個階段都應(yīng)當廣泛征求相關(guān)機構(gòu)、部門、地方政府的意見?！贝撕?，美國出臺的《關(guān)于實施國家環(huán)境政策法程序的條例》又作了進一步的細化規(guī)定，包括參與哪幾個階段、參與范圍的上下限、參與效果的現(xiàn)實性以及參與的中止等規(guī)定。

美國規(guī)定了多種公眾參與方式。第一，有環(huán)境影響評價報告書公開權(quán)利的行政機關(guān)，應(yīng)當在當?shù)氐臋?quán)威媒體上公布報告書，如《聯(lián)邦公報》。另外還可以通過發(fā)送郵件、提供公眾自由查閱、復(fù)制等方式進行公開，任何公眾在知悉報告書之日起45日內(nèi)，都有權(quán)向相關(guān)部門提出自己的建議。第二，召開范圍界定、公共、聽證等會議，在上述會議中公眾可以自由發(fā)表自己的觀點，與決策者觀點相互印證，形成群策群力的公眾參與機制。第三，任何公民對環(huán)境影響評價的充分性產(chǎn)生了質(zhì)疑，都可以要求主管機關(guān)就公眾意見做出答復(fù)，相關(guān)意見應(yīng)當附具在環(huán)境影響評價報告附錄中。

(二)中國

根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的規(guī)定，在建設(shè)項目和專項規(guī)劃環(huán)境影響評價草案報送審批之前，應(yīng)當舉行論證會、聽證會，并廣泛的聽取相關(guān)專家學(xué)者、受影響的單位和公眾對規(guī)劃環(huán)境影響評價草案的建議。然后，在報送環(huán)保部門審批的環(huán)評報告書中附具采納的公眾意見或者不予采納的情況說明。環(huán)境行政主管部門收到報送的材料后，應(yīng)當組織相關(guān)的專家和學(xué)者對建設(shè)項目、專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書提出審查意見，在審查過程中，應(yīng)當對編制機關(guān)采納的公眾建議作出處理，最后報送審批機關(guān)。上述為我國關(guān)于環(huán)境影響評價公眾參與的程序規(guī)定，可以看出，公眾只有在編制環(huán)境影響評價報告書草案這一階段中，發(fā)表自己的建議。在此后的階段中，都是有關(guān)機關(guān)對第一階段的意見進行處理，公眾卻沒有參與權(quán)限。因此，這作為我國環(huán)境影響評價公眾參與的一個弊端。

(三)啟示

綜上所述，美國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍更寬泛，讓公眾最大自由地與機關(guān)合作，共同決定規(guī)劃對環(huán)境的影響的程度。行政機關(guān)和公眾互動的功能有利于“向公眾傳達信息”；反之，從公眾中獲取信息改善規(guī)劃。從目前來看，我國環(huán)評公眾參與程序發(fā)展時間短，公眾介入范圍小，征求公眾意見往往出于形勢需要。而《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》有公眾參與程序的相關(guān)規(guī)定，但是其規(guī)定仍然不夠具體，而且效力位階較低。因此，美國環(huán)評制度公眾參與程序比中國更加完善。但是也應(yīng)當看到我國公眾參與程序的亮點，區(qū)分了專家和普通公眾，這種情況下，能夠充分發(fā)揮專業(yè)性和社會實踐性；受建設(shè)項目影響的公民、法人或其他組織代表均可參與，主體范圍擴大是公眾參與的重要保障。

四、公眾參與程序的完善建議

(一)建立法律保障機制

2016年，我國新修訂的《環(huán)境影響評價法》并沒有針對公眾參與的權(quán)利受到侵害之后，如何進行救濟作出規(guī)定；對建設(shè)項目環(huán)境影響評價書的制定違反公眾參與程序的，對專項規(guī)劃環(huán)境影響評價需要聽取專家、單位和公眾意見的而沒有聽取，沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。這樣就會使公眾參與程序受到破壞，嚴重影響環(huán)境影響評價公眾參與的有效性。從立法完善角度來講，建議不斷完善環(huán)境影響評價相關(guān)法律，從擴大參與主體范圍，增加公眾參與方式、拓展參與階段等角度來完善法律；而且應(yīng)當針對相關(guān)規(guī)劃部門未依法組織公眾參與、未依法考慮公眾意見的行為，在相關(guān)法律法規(guī)中增加處罰條款，并確保執(zhí)行力度，使該制度真正落到實處。從司法角度來講，結(jié)合環(huán)境影響評價公眾參與現(xiàn)狀，實踐中應(yīng)當在《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)以及行政訴訟、民事訴訟等法律法規(guī)中，規(guī)定公民在公眾參與權(quán)被侵害后，可以通過訴訟程序來保障權(quán)利。從行政執(zhí)法角度來講，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)等權(quán)利，只有保障公眾能夠獲得真實信息，才能使公眾參與程序順暢運行，從而為公眾參與權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的制度氛圍。

(二)促進主體的多元化

公眾參與主體的多元化是指放寬主體參與資格限制以及降低參與門檻，使盡量多的主體參與到環(huán)境影響評價當中。但是，從我國目前生效的關(guān)于環(huán)境影響評價制度的法律法規(guī)來看，只有三類主體可以以適當方式參與，包括相關(guān)領(lǐng)域的專家、受環(huán)評項目影響的單位和公民個人。而一些致力于環(huán)境保護的組織、環(huán)保志愿者等無法參與到環(huán)境影響評價中，參與主體范圍可謂相當狹窄。

我國新修訂的《環(huán)境影響評價法》在第5條對環(huán)評公正參與程序進行了規(guī)定，受環(huán)評項目影響的有關(guān)單位和公民以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜铱梢砸赃m當方式參加。雖然，該法是關(guān)于環(huán)評制度的最重要的法律規(guī)范，但只是概括性的規(guī)定了誰可以作為參與主體。筆者認為，可以以《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定為基礎(chǔ)，出臺相應(yīng)的立法解釋或者行政法規(guī)，這些立法解釋就應(yīng)當根據(jù)當前狀況，放寬參與主體的資格限制、降低公眾參與的門檻，特別強調(diào)參與主體的多元化，而且要切實保障公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利。只有參與主體實現(xiàn)了多元化，公眾參與程序才能更順暢的運行。

(三)建立有效的責任追究機制

環(huán)境影響評價公眾參與的落實，不僅需要法律保障機制，有效的責任追究機制也至關(guān)重要。相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)當為環(huán)境評價制度的公眾參與提供行政和司法上的保障，確保公眾參與得到落實。同時責任追究機制也應(yīng)當發(fā)揮作用，在建設(shè)項目、專項規(guī)劃環(huán)評中違反公眾參與的程序時，應(yīng)當給予相應(yīng)的處罰；如果在事后發(fā)現(xiàn)違反該程序，也應(yīng)當依法追究直接負責的主管人員和直接負責人的責任，并同時追究單位的相關(guān)責任。我國《環(huán)境保護法》中已經(jīng)規(guī)定了民事和行政環(huán)境公益訴訟，隨著主體范圍的不斷擴大，公民環(huán)境訴權(quán)將會得到更有效的保障。也因此，使得公眾能夠更加有效的維護自身的環(huán)境權(quán)益，從而確保公眾參與的權(quán)利得以實現(xiàn)。

五、結(jié)語

如今，環(huán)境影響評價制度越來越受到重視。無論何種企業(yè)，只要能對環(huán)境產(chǎn)生影響，都要進行環(huán)境影響評價才能投入生產(chǎn)運營。通過上述分析，我們可以看到在主體資格、法律保障等方面，我國還存在不足，需借鑒美國經(jīng)驗，完善我國該制度。具體來說，應(yīng)當在《環(huán)境影響評價法》的基礎(chǔ)上，細化公眾參與階段，擴大參與范圍、增加參與主體、延長參與時間等，避免環(huán)評公眾參與流于形式。針對沒有根據(jù)程序進行環(huán)境影響公眾參與的規(guī)劃實施處罰，切實保障公眾參與，使公眾真正能夠?qū)Νh(huán)境影響評價的實施產(chǎn)生影響。