論縣級以上行政復(fù)議機(jī)關(guān)級別與法院地域管轄的沖突

謝科威

廣東財經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510000

以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的案件中，縣級以上法院級別低于同級或上級政府時，案件審理過程就容易受到復(fù)議機(jī)關(guān)的干擾，使得案件有可能要在法院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)法院與被訴行政機(jī)關(guān)關(guān)系中妥協(xié)，減弱法院的司法制約功能。

一、問題的提出

行政復(fù)議主要是作為行政相對人對其被侵犯的權(quán)益的一種救濟(jì)手段或途徑。[1]除復(fù)議終局的案件外，相對人對行政復(fù)議不服都可以提起訴訟。根據(jù)新《行政訴訟法》第26條規(guī)定，案件只要經(jīng)過復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)都能成為被告。法院在審理行政復(fù)議案件時，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級別管轄，這就導(dǎo)致級別較低的法院可能要審理更高級別的復(fù)議機(jī)關(guān)，行政級別的不對等產(chǎn)生了級別沖突。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)級別與法院地域管轄的沖突

(一)行政級別對應(yīng)的沖突

現(xiàn)行行政管轄制度和法院體制呈高度對應(yīng)性，法官在行政序列中享有行政級別。這種對應(yīng)性容易影響法院公正審理案件，偏袒復(fù)議機(jī)關(guān)一方，導(dǎo)致相對人的敗訴。經(jīng)復(fù)議后的案件，可由原機(jī)關(guān)所在地法院管轄，也可復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄，而且法院行政級別在設(shè)置時比同級政府低半級，導(dǎo)致法院管轄以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的案件時，出現(xiàn)低級法院管轄高級別政府的現(xiàn)象，造成“下審上”的局面，這種沖突嚴(yán)重限制了司法制約功能。

(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)級別對法院地域管轄的制約

法院體制嚴(yán)重依賴于行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致案件審判不可避免的受到行政機(jī)關(guān)級別的制約。完全與法院體制對應(yīng)的現(xiàn)行行政訴訟管轄制度把法院體制對地方黨政機(jī)關(guān)的依附性弊病進(jìn)行了強(qiáng)化。[2]法官的晉升、待遇等都被控制在同級政府手中，復(fù)議機(jī)關(guān)往往級別較高，低級別法院在審理案件時不得不考慮相關(guān)因素，盡可能協(xié)調(diào)去和解結(jié)案，減輕自身壓力。這導(dǎo)致了法院行使地域管轄時不敢將案件納入實(shí)體處理或者重判。即使進(jìn)行了實(shí)體審理，常見做法也是對行政行為確認(rèn)違法，交回行政機(jī)關(guān)重作決定。對于多數(shù)涉及到級別高的復(fù)議機(jī)關(guān)案件，法院審判缺乏獨(dú)立性和中立性，影響了司法權(quán)威。一定程度上導(dǎo)致信訪人數(shù)增長，加大了行政機(jī)關(guān)的管理壓力。

三、對行政級別問題沖突的完善途徑

近年來司法改革力度不斷加大，法院與同級政府間正在逐漸實(shí)現(xiàn)人財物的分離，慢慢擺脫了復(fù)議機(jī)關(guān)級別的影響。為此從以下三方面考慮解決以上沖突問題，保持法院審判的公正性，具有重要意義。

(一)嚴(yán)格管控復(fù)議機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中對作出行政行為的程序都有一定的要求和規(guī)范，通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格禁止行政復(fù)議機(jī)關(guān)對法院案件審理的全過程進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，復(fù)議機(jī)關(guān)人員不得與審判的法官有任何私下接觸。對于復(fù)議機(jī)關(guān)不正當(dāng)施壓法院的行為，法院應(yīng)該向復(fù)議機(jī)關(guān)上級發(fā)出處理建議并且向上級法院匯報、記錄，杜絕私下打招呼的情形，確保復(fù)議機(jī)關(guān)不干涉案件的公正審理。對復(fù)議案件判決的結(jié)果和依據(jù)也應(yīng)該對外公開，保證公眾輿論能夠知曉并進(jìn)行外部監(jiān)督。

(二)設(shè)立專門的行政法院和巡回法庭

設(shè)立專門的行政法院和巡回法庭有利于法院在審理行政案件時更具獨(dú)立性和專業(yè)性，避開行政級別不相等造成的困擾。具體方法是在縣級以上地方設(shè)置專門的三級行政法院和巡回法庭，行政法院級別應(yīng)該高于同級人民政府級別。行政法院分為最高級、高級、初級行政法院，地域管轄上對應(yīng)現(xiàn)在的最高、高級和中級法院。省部級行政機(jī)關(guān)案件也將直接由高級或最高行政法院進(jìn)行管轄。

在設(shè)立行政法院的同時也可以在最高、高級行政法院層面上設(shè)置省或者是全國的行政巡回法庭，對涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的案件都進(jìn)行提級審理。在法院行政級別較低的情況下，就將案件移交給上級的巡回法庭進(jìn)行審理。這些行政法院的法官在專業(yè)判斷上將更有水準(zhǔn)，也因不受到行政機(jī)關(guān)的干擾而保持更大的獨(dú)立性，能夠很好地重塑司法權(quán)威。

(三)保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)

法院是國家的審判機(jī)關(guān)，審判時不受行政機(jī)關(guān)的干擾。這就要求法官的任命應(yīng)由高級別的人大作出，將法官的任命權(quán)限提升到全國人大或省人大的層次，將法官職務(wù)與行政級別進(jìn)行分離。只在法院內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的職級制度，法官的晉升、調(diào)動也將由省級或全國人大進(jìn)行管理，由國庫保障法官的待遇。同時，法官未經(jīng)法定程序不得私自調(diào)離或者開除，也不得因公正審案而受到不公正的待遇。

四、結(jié)語

只有突破行政復(fù)議機(jī)關(guān)級別對法院地域管轄的桎梏，去除行政級別對法院的不當(dāng)干預(yù)，深化司法改革，維護(hù)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)行政審判的公正性。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張正釗，胡錦光主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：209.

[2]葉贊平著.行政訴訟管轄制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.61.