論國庫集中支付制度與財(cái)政支出管理體制的關(guān)系

劉予湘

通過分析實(shí)行國庫集中收付制度的經(jīng)驗(yàn)以及我國財(cái)政資金管理現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，推行國庫集中支付制度改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1994年，我國開始了的預(yù)算體制改革，到目前已取得較大成績，初步建立了稅制和分稅制財(cái)政體制，邁出了向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的第一步。但整個財(cái)政體制的改革是一個宏大而系統(tǒng)的工程，已經(jīng)進(jìn)行的改革主要完成了財(cái)政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進(jìn)行。財(cái)政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預(yù)算編制方法，建立國庫集中收付制度，推行政府采購制度。由于支出改革的滯后，預(yù)算不嚴(yán)肅，資金使用監(jiān)督不力，財(cái)政支出管理中存在的問題十分突出。借鑒國際通行的做法，推行國庫集中支付制度改革是解決當(dāng)前支出管理問題的一項(xiàng)重要措施。

一、現(xiàn)行國庫支付制度中存在的主要問題

目前我國實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度主要存在三個問題：一是支出過程脫離財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為，各種擠占、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制，特別是建設(shè)項(xiàng)目資金，經(jīng)過層層截留，落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少，容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。二是資金分散支付和存儲，使用效率不高。由于各單位資金都有個逐漸支付的過程，在預(yù)算資金按期撥付，由各單位分散保存的情況下，必然會使大量財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀，而財(cái)政部門為應(yīng)付短期資金需要，有時不得不向銀行借款或發(fā)行短期公債，從而大大增加財(cái)政利息負(fù)擔(dān)。如去年財(cái)政部在財(cái)務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)，有的單位將財(cái)政預(yù)算撥款形成的沉淀資金以大額存單形式存在銀行。三是財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后。因?yàn)樨?cái)政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶，財(cái)政部門和中央銀行無法全面了解整個財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，難以對財(cái)經(jīng)形勢做出及時、準(zhǔn)確的判斷。

二、推行國庫集中支付制度勢在必行

針對現(xiàn)行國庫管理體制存在的種種問題，從深化財(cái)政支出管理與監(jiān)督的實(shí)際需要出發(fā)，應(yīng)建立和推行市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的國庫集中支付制度。所謂國庫集中支付制度，即將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理行開設(shè)的單一賬戶，所有的財(cái)政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下，財(cái)政部門對各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥，財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門核對后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。但在實(shí)際支付之前，所有的資金都集中在國庫，財(cái)政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了財(cái)政資金的使用效益。

第一，實(shí)行國庫集中支付制度，有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益。實(shí)行國庫集中支付后，可以有效解決過去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去的財(cái)政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?，由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц?。這將有利于財(cái)政對資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金的使用效益。

第二，實(shí)行國庫集中支付，有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金。實(shí)行國庫集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)格性。同時，由于實(shí)際資金不撥到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財(cái)政資金已不可能。

第三，實(shí)行國庫集中支付制度，有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。實(shí)行國庫集中支付制度，財(cái)政部門內(nèi)部將預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機(jī)制上防止?fàn)I私。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對財(cái)政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。同時，還能有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、現(xiàn)階段推行國庫集中支付制度的建議

推進(jìn)國庫集中支付改革雖說有一定基礎(chǔ)，但難度不小：一是人們的觀念一時難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來人們習(xí)慣的支付方式，對此進(jìn)行根本性改革，觀念轉(zhuǎn)變需要有個過程。二是部門和單位可能會有阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。三是在分散支付條件下，某些部門和單位可以將資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在國庫或國庫指定的代理銀行，單位將失去這個手段。因此，提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，完善國庫集中支付制度的配套改革，對于推進(jìn)這項(xiàng)改革就顯得尤為重要。

（一）提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。隨著國家財(cái)稅改革的深入，財(cái)政收入狀況有所改善，同時國家增加籌資方式，這樣就為財(cái)政支出提供了更大的余地。但財(cái)政支出范圍不合理，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，使其不能充分發(fā)揮效應(yīng)。因此必須對財(cái)政支出進(jìn)行改革，作為政府職能的財(cái)政不能再大包大攬，財(cái)政資金的使用應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財(cái)政的公共特征，做到“有所為，有所不為”，解決財(cái)政“越位”和“缺位”問題，建立和推行國庫集中支付制度是財(cái)政支出管理改革的必然選擇。因此要認(rèn)真學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)知識和財(cái)政管理知識，徹底轉(zhuǎn)變觀念，深刻認(rèn)清這項(xiàng)改革的重要意義，從根本上改變幾十年來人們習(xí)慣的分散支付方式，從改革大局出發(fā)，給予充分理解和大力支持，保證這項(xiàng)改革的順利進(jìn)行，為加快建立與我國國情、歷史及市場發(fā)育程度相適應(yīng)的公共財(cái)政，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善提供應(yīng)有的公共服務(wù)和必要的保障。

（二）完善國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，需要做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作。一是實(shí)行財(cái)政預(yù)算改革，逐步推行部門預(yù)算。國庫集中支付要求預(yù)算具體準(zhǔn)確，因此根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，推行市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的部門預(yù)算編制方法，將預(yù)算支出按部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業(yè)務(wù)結(jié)算系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng)，為國庫集中支付制度推行提供必要的運(yùn)行條件。