預(yù)算資金內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的類型及思考

唐光耀

預(yù)算管理是財(cái)政資金管理的靈魂，是衡量預(yù)算單位整體工作水平的重要標(biāo)尺。省級預(yù)算單位預(yù)算包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算，基本支出預(yù)算主要包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目外，留省級的項(xiàng)目支出預(yù)算分兩大類大類，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助類（單位運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、會(huì)議培訓(xùn)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、財(cái)務(wù)管理費(fèi)、大型設(shè)備購置費(fèi)、大型修繕費(fèi)、管理性質(zhì)的業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)）和事業(yè)發(fā)展類（特定的與事業(yè)發(fā)展相關(guān)的專項(xiàng)費(fèi)用）。

2015年以來，筆者連續(xù)三年采取自查自糾、分組交叉檢查和聘請中介機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審計(jì)等方式，組織對所屬預(yù)算單位預(yù)算資金使用開展了內(nèi)部審計(jì)工作，發(fā)現(xiàn)了一系列預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中存在的問題，這些問題大部分雖然已經(jīng)進(jìn)行了整改，但卻有部分問題的發(fā)生處于常改常犯、邊改邊犯、不犯不行、犯又難改的窘境。筆者結(jié)合案例就這些問題進(jìn)行了分類，并從預(yù)算編制、財(cái)務(wù)管理等方面出發(fā)提出一些建議，供有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

一、預(yù)算資金內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的類型

（一）預(yù)算編制方面

1.預(yù)算編制與預(yù)算下達(dá)不符，預(yù)算編制與單位工作需要不符。某單位2015年在預(yù)算編制過程中，編報(bào)專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)100萬元，預(yù)算下達(dá)時(shí)間為2016年6月，財(cái)政下達(dá)資金時(shí)調(diào)減為65萬元，該單位只能臨時(shí)調(diào)整工作計(jì)劃并壓減相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，工作完成情況與年初計(jì)劃出現(xiàn)偏差。

某大型展會(huì)籌備期間，財(cái)政審定安保經(jīng)費(fèi)預(yù)算偏低，經(jīng)與公安部門多次協(xié)商，為確保展會(huì)安全，展會(huì)實(shí)際支出安保經(jīng)費(fèi)超出預(yù)算一倍以上，預(yù)算增加申請批復(fù)耗時(shí)近半年之久。

2.預(yù)算變更難度大導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難。預(yù)算單位在工作過程中，由于政策環(huán)境改變、項(xiàng)目實(shí)施條件變化等客觀原因，有時(shí)會(huì)面臨預(yù)算批復(fù)資金不足、項(xiàng)目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶兏葐栴}?，F(xiàn)有預(yù)算管理體制下，調(diào)整預(yù)算需要先報(bào)請主管單位批復(fù)，然后再報(bào)財(cái)政部門審批，通常需要1-2個(gè)月的審批才能最終確定，批改流程復(fù)雜、時(shí)間過長，往往導(dǎo)致預(yù)算再次下達(dá)時(shí)已錯(cuò)過項(xiàng)目實(shí)施有力時(shí)間，造成資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額大或滯留等問題。

3.預(yù)算資金分配采取的權(quán)數(shù)單一。目前，預(yù)算資金采用因素法切塊下達(dá)市縣部門，而在實(shí)際操作過程中，預(yù)算資金分配過程不透明，因素法得不到充分體現(xiàn)，往往是按上一年度金額進(jìn)行等比例增減，權(quán)數(shù)單一，預(yù)算資金分配未能體現(xiàn)其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（二）財(cái)務(wù)管理方面

1.未制定統(tǒng)一的報(bào)銷制度及流程。

（1）報(bào)銷時(shí)間跨期現(xiàn)象嚴(yán)重。如：有的單位報(bào)銷票據(jù)時(shí)間橫跨4個(gè)月，報(bào)銷周期長，不利于會(huì)計(jì)信息使用者對預(yù)算單位過去、現(xiàn)在或者未來的情況作出正確的評價(jià)或者預(yù)測，且報(bào)銷金額過大，增加了財(cái)務(wù)支付壓力。

（2）報(bào)銷流程混亂，無統(tǒng)一規(guī)定。如：有的單位報(bào)銷各部門費(fèi)用，有的單位有“經(jīng)費(fèi)支出審批單”“事前審批表“”“乘坐飛機(jī)審批單”等附件，而大多單位無上述附件，單位負(fù)責(zé)人直接在發(fā)票上簽字，表現(xiàn)出費(fèi)用支出無計(jì)劃。

2.未施行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。如：有的預(yù)算單位未對固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，有的對固定資產(chǎn)計(jì)提了折舊，會(huì)計(jì)政策不統(tǒng)一，無法確保同類單位會(huì)計(jì)信息口徑一致。

3.未實(shí)行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度。純公益性質(zhì)的自收自支的事業(yè)單位，由于采用《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》進(jìn)行核算，將屬于事業(yè)支出、事業(yè)收入的業(yè)務(wù)記入主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)成本，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，計(jì)算經(jīng)營成果，導(dǎo)致在財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算中會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真。

4.隱瞞收入。如：有的單位銀行存款基本戶產(chǎn)生的利息收入、國有資產(chǎn)出租出借收入等通過其他應(yīng)付款科目核算。

5.長期投資管理混亂，導(dǎo)致投資收益流失。如：有的事業(yè)單位長期投資未按規(guī)定進(jìn)行明細(xì)分類核算，導(dǎo)致投資款去向不明，投資收益流失。專項(xiàng)應(yīng)付款也未進(jìn)行明細(xì)分類核算，導(dǎo)致長期負(fù)債由于形成原因不明，形成了事實(shí)上的資金閑置。

6.未嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)支出。如：有的單位核算滯后，造成實(shí)際支出大于支出預(yù)算，形成擠占他項(xiàng)的后果。

7.合同管理混亂。

（1）未建立合同管理制度、未設(shè)置合同臺(tái)賬。如：有的單位未制定合同管理制度，在實(shí)際操作中由單位負(fù)責(zé)人簽訂并加蓋公章后原件由財(cái)務(wù)作為會(huì)計(jì)憑證附件，業(yè)務(wù)部門留存復(fù)印件，并未按照年度合同類型建立合同臺(tái)賬，未對合同進(jìn)行連續(xù)編號(hào)。

（2）合同簽訂不規(guī)范。如：有的單位在于其他單位簽訂購貨合同時(shí)，合同簽訂雙方未在同一合同上留存簽字蓋章原件，分別在兩份內(nèi)容相同的合同上簽字蓋章。有的單位簽訂租賃合同時(shí)未商定違約責(zé)任條款，一旦承租人中途毀約，單位就面臨無法可制的困境。有的單位簽訂的汽車租賃合同中未寫明租賃期限、違反協(xié)議支付不應(yīng)不該支付的車輛財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)等費(fèi)用。有的單位簽訂的房屋租賃合同未注明是否能夠轉(zhuǎn)租，而承租方多次轉(zhuǎn)租，導(dǎo)致各個(gè)部門備查的合同資料不一致。

8.貨幣資金內(nèi)控制度不嚴(yán)謹(jǐn)，存在賬實(shí)不符等情況。如：有的預(yù)算單位下屬公司賬面反映其開設(shè)多個(gè)銀行賬戶，其中部分銀行賬戶賬面結(jié)余為負(fù)數(shù)，有的賬戶已經(jīng)注銷或不存在，但仍掛賬未處理。

9.固定資產(chǎn)及存貨管理不規(guī)范。如：有的單位固定資產(chǎn)臺(tái)賬未登記資產(chǎn)編號(hào)、存放地點(diǎn)、使用人等相關(guān)信息。有的雖建立了庫存臺(tái)賬登記存貨收發(fā)存情況，但臺(tái)賬為電子臺(tái)賬，各管理員登記臺(tái)賬內(nèi)容不一，未建立正式系統(tǒng)的庫存明細(xì)賬，未定期盤點(diǎn)庫存情況；庫房每月未將全部出庫單據(jù)報(bào)財(cái)務(wù)，而是將已經(jīng)開具發(fā)票的出庫單上報(bào)，財(cái)務(wù)賬面出庫較庫房出庫少；庫房未設(shè)專人管理；財(cái)務(wù)未定期對庫房進(jìn)行盤點(diǎn)，賬務(wù)賬面與庫房部分實(shí)物結(jié)存數(shù)不符。有的單位未專設(shè)資產(chǎn)管理部門也未落實(shí)資產(chǎn)管理職責(zé)，資產(chǎn)長期不清查，不處理，資產(chǎn)賬實(shí)不符。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

如：有的單位將項(xiàng)目資金用于基本支出、擴(kuò)大開支范圍、自行調(diào)整預(yù)算支出內(nèi)容、項(xiàng)目預(yù)算未執(zhí)行等問題。有的單位存在將項(xiàng)目資金用于基本支出、公用經(jīng)費(fèi)用于人員支出、擴(kuò)大開支范圍、自行調(diào)整預(yù)算支出內(nèi)容、無依據(jù)無標(biāo)準(zhǔn)支付專家咨詢等費(fèi)用、項(xiàng)目預(yù)算未執(zhí)行等問題。有的單位在零余額賬戶支付印刷費(fèi)，在項(xiàng)目款中列支。

有的單位人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，未經(jīng)審批擠占經(jīng)營收入支出工資和福利。有的單位未經(jīng)審批通過經(jīng)營支出科目發(fā)放精神文明獎(jiǎng)、目標(biāo)責(zé)任制獎(jiǎng)、休假補(bǔ)貼、職工計(jì)生補(bǔ)助等。

（四）政府采購流程方面

主要表現(xiàn)為，一是常規(guī)性采購，財(cái)政預(yù)算文件下達(dá)較晚而實(shí)際工作需要采購又無法進(jìn)行采購的問題。二是個(gè)別單位在中標(biāo)通知書下達(dá)日之前簽定采購合同的問題。

（五）會(huì)計(jì)核算方面

1.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范。

（1）會(huì)計(jì)賬簿啟用未按規(guī)定進(jìn)行登記。有的單位使用的總賬和日記賬未按規(guī)定進(jìn)行登記，出納、會(huì)計(jì)均未蓋章。明細(xì)分類賬經(jīng)打印后無扉頁。還有的會(huì)計(jì)人員在記賬憑證上擅自標(biāo)注各種文字說明；包括計(jì)算公式、理由、過程。

（2）記賬憑證記錄的要素不完整。有些單位記賬憑證上財(cái)務(wù)主管、出納、復(fù)核、制證、附件等簽字欄均為空白。例如：個(gè)別單位付職工差旅費(fèi)，記賬憑證上企業(yè)會(huì)計(jì)主管、記賬、復(fù)核、制證均未簽字。

（3）憑證名稱與核算內(nèi)容不符。

（4）自制原始憑證欄目設(shè)計(jì)不完整，要素不全。

（5）賬務(wù)處理不及時(shí)。

2.科目設(shè)置不規(guī)范。有的單位把非一級科目作為一級科目來使用，有的明細(xì)科目設(shè)置不規(guī)范。

3.會(huì)計(jì)核算中存在的其他問題。具體表現(xiàn)有：會(huì)計(jì)收支未嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；差旅費(fèi)報(bào)銷、伙食補(bǔ)助計(jì)算錯(cuò)誤；未按規(guī)定代扣代繳相應(yīng)的個(gè)人所得稅；實(shí)收資本核算與資金來源事實(shí)不符；會(huì)計(jì)核算使用科目錯(cuò)誤；支出報(bào)賬無明細(xì)；未按規(guī)定計(jì)提折舊；其他收入未按規(guī)定計(jì)入相應(yīng)會(huì)計(jì)期間；使用大額現(xiàn)金支付；部分費(fèi)用支出票據(jù)使用不規(guī)范；部分收入確認(rèn)不及時(shí)，存在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；違反財(cái)務(wù)制度和稅法相關(guān)規(guī)定出具增值稅專用發(fā)票；部分票據(jù)掩蓋經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性。

（六）存量資金管理方面

主要存在專項(xiàng)資金結(jié)余資金長期掛應(yīng)付賬款和往來款長期掛賬，形成呆賬、死賬和壞賬兩類問題。

（七）三公經(jīng)費(fèi)及會(huì)議培訓(xùn)方面

主要問題有：未制定公務(wù)租車及管理的相關(guān)制度；有的單位轉(zhuǎn)移招待費(fèi)；會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)的報(bào)銷手續(xù)不完善；部分單位存在忽略會(huì)議培訓(xùn)通知及參訓(xùn)人員簽到表等關(guān)鍵附件問題。

（八）國有資產(chǎn)管理方面

國有資產(chǎn)管理是預(yù)算單位管理的一項(xiàng)短板，主要問題有：國有資產(chǎn)出租、出借未經(jīng)審批；資產(chǎn)交接不辦理或操作不規(guī)范；監(jiān)督管理不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等。

三、幾點(diǎn)建議

（一）加快預(yù)算單位部門預(yù)算體制改革

根據(jù)我國深化預(yù)算管理制度改革“遵循現(xiàn)代國家治理理念，劃清市場和政府的邊界，著力推進(jìn)預(yù)算公開透明，堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)?！钡幕驹瓌t，從國家和各級政府層面，建議一是要加大立法力度，健全財(cái)政法律制度體系。二是要建立退出機(jī)制，發(fā)揮市場作用。三是將預(yù)算公開透明貫穿管理全過程。四是要充分考慮預(yù)算單位的實(shí)際需要，確保預(yù)算單位正常運(yùn)行。五是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)各級干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

從預(yù)算單位層面而言，預(yù)算編制和執(zhí)行受制于現(xiàn)行體制，存在的問題積重難返。筆者就兩個(gè)方面分析并提出建議。

一是財(cái)政部門有政策無預(yù)算。如事業(yè)單位人員精神文明獎(jiǎng)和目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)方面，省級有明確金額框定，而在預(yù)算管理方面則要求從單位基本支出結(jié)余中列支。事實(shí)上事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)本就不足，對文明單位而言，即便單位不運(yùn)轉(zhuǎn)全部用來發(fā)精神文明獎(jiǎng)尚顯不足，造成的結(jié)果就是各個(gè)單位要么不去創(chuàng)建文明單位，要么擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。建議將事業(yè)單位和行政單位平等對待，足額列支預(yù)算，從體制機(jī)制上徹底解決事業(yè)單位擠占項(xiàng)目資金問題。

二是有的項(xiàng)目由于市場波動(dòng)、政策變動(dòng)等客觀原因，需要變更項(xiàng)目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶?；有的預(yù)算下達(dá)金額與申報(bào)金額不符，必須調(diào)整項(xiàng)目內(nèi)容或?qū)嵤┓秶?。而?xiàng)目內(nèi)容調(diào)整權(quán)力由財(cái)政部門掌握，項(xiàng)目單位首先準(zhǔn)備詳細(xì)材料，報(bào)請業(yè)務(wù)主管部門同意，然后再報(bào)請財(cái)政部門批準(zhǔn)，這一流程往往需要層層審核調(diào)研、修改內(nèi)容，最后等項(xiàng)目內(nèi)容批復(fù)后已錯(cuò)過了項(xiàng)目實(shí)施最佳時(shí)期，只能是結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度實(shí)施。建議財(cái)政部門下放項(xiàng)目內(nèi)容調(diào)整權(quán)限，在不改變項(xiàng)目資金主要用途、不違背立項(xiàng)初衷的前提下給予項(xiàng)目單位自主權(quán)利，由項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際調(diào)整項(xiàng)目內(nèi)容并報(bào)主管部門備案，切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的地位。同時(shí)建議允許省級預(yù)算部門保留不低于年預(yù)算總額10%的機(jī)動(dòng)預(yù)算，一是避免突發(fā)重大事件處理過程中無法籌措的尷尬局面，二是避免預(yù)算追加周期過長，影響財(cái)政資金效益問題，由各預(yù)算部門自主使用并報(bào)省級財(cái)政部門備案。

（二）建立健全預(yù)算單位內(nèi)部控制機(jī)制

從預(yù)算監(jiān)督角度出發(fā)，建議省級財(cái)政部門實(shí)行總會(huì)計(jì)師委派制，由財(cái)政部門選派經(jīng)驗(yàn)豐富的會(huì)計(jì)人員向各省級預(yù)算單位派駐總會(huì)計(jì)師，總會(huì)計(jì)師向省財(cái)政部門負(fù)責(zé)。由其負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能。預(yù)算單位國有資產(chǎn)處置、預(yù)算調(diào)整等事項(xiàng)可由總會(huì)計(jì)師代表財(cái)政部門進(jìn)行審核審批，定期向財(cái)政部門報(bào)備。

從內(nèi)部審計(jì)體制出發(fā)，建議省級預(yù)算單位必須成立獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，將內(nèi)部審計(jì)工作常態(tài)化、制度化，要將審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)足額列入預(yù)算，確保審計(jì)工作不受制約。同時(shí)由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對所屬單位會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，一方面加強(qiáng)審計(jì)雙方溝通聯(lián)絡(luò)，另一方面也有利于會(huì)計(jì)人員提高會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平，提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理能力。

從內(nèi)部控制制度建設(shè)角度，建議省級財(cái)政部門出臺(tái)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)監(jiān)督、報(bào)賬審批、內(nèi)部審計(jì)等制度規(guī)范和流程，將內(nèi)部控制建設(shè)工作列入單位目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理等工作。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績效管理”。我認(rèn)為，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的地位，各級財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合簡政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)化服務(wù)的“放管服”要求，逐步下放預(yù)算編制權(quán)限，確實(shí)強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，突出預(yù)算執(zhí)行主體作用，才能達(dá)到加快服務(wù)效率、提升預(yù)算管理水平、發(fā)揮財(cái)政資金效能的目標(biāo)。