淺談黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

劉 云

內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010

一、問(wèn)題的提出

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)第一次將“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”一并納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系當(dāng)中。①同月，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步提出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)?！盵1]顯然，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題已成為我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程中的一項(xiàng)重要課題，只有理清二者之間的關(guān)系、明確二者之間的聯(lián)系與效力問(wèn)題，才能促進(jìn)二者相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)的概念及屬性辨析

在分析黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題之前，我們首先要明確的是黨內(nèi)法規(guī)是什么的問(wèn)題，即黨內(nèi)法規(guī)的概念如何界定？黨內(nèi)法規(guī)究竟屬不屬于法？只有明確了黨內(nèi)法規(guī)的概念與性質(zhì)，我們才能以一種更加清晰的思路來(lái)探討其與國(guó)家法律之間的關(guān)系。

(一)黨內(nèi)法規(guī)的概念與特征

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念是毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上首先提出的。自此，“黨內(nèi)法規(guī)”逐漸成為黨組織與黨員黨內(nèi)行為規(guī)范的總稱。2013年中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”據(jù)此，我們可以總結(jié)出黨內(nèi)法規(guī)的三個(gè)基本特征：

首先，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的意志。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律本質(zhì)上都是特定主體意志的體現(xiàn)，不同的是，國(guó)家法律是全體國(guó)民或者大多數(shù)國(guó)民整體意志的反映，而黨內(nèi)法規(guī)卻是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的表現(xiàn)和載體。在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將國(guó)家法律體現(xiàn)的國(guó)家意志與黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的全黨意志區(qū)分開(kāi)來(lái)，黨規(guī)管黨事、國(guó)法管?chē)?guó)事，二者不能相互混淆，更不能相互替代。

其次，黨內(nèi)法規(guī)有其特定的調(diào)整范圍。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對(duì)象僅限于黨組織和黨員黨內(nèi)的工作和活動(dòng)，而其他公民和組織的行為則不受黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，尤其對(duì)于一些法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)是無(wú)論如何都沒(méi)有權(quán)利作出規(guī)定的。

最后，黨內(nèi)法規(guī)靠黨內(nèi)強(qiáng)制力保證實(shí)施。黨內(nèi)強(qiáng)制力是指黨內(nèi)有關(guān)組織被授權(quán)所具有的執(zhí)行力，它既表現(xiàn)為對(duì)違規(guī)黨內(nèi)行為的否定與懲罰，又表現(xiàn)為對(duì)合規(guī)權(quán)益的支持與保護(hù)。

(二)黨內(nèi)法規(guī)的屬性辨析

辨析黨內(nèi)法規(guī)的屬性主要是討論黨內(nèi)法規(guī)是不是法的問(wèn)題。自黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”列入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之后，有關(guān)這一問(wèn)題的爭(zhēng)論就愈演愈烈。一些人認(rèn)為，至少?gòu)恼螌用鎭?lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)是法。但還有一些人認(rèn)為，法律有嚴(yán)格的界定，黨內(nèi)法規(guī)與法律有著本質(zhì)上的區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)只是作為一種社會(huì)規(guī)范來(lái)輔助法律維持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，而不能直接歸入法律體系當(dāng)中。事實(shí)上，這兩種意見(jiàn)也代表了目前學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的主要看法。概括來(lái)說(shuō)，第一種觀點(diǎn)是以法律多元主義理論為支撐的肯定觀，第二種是以國(guó)家法理論為支撐的否定觀。法律多元主義通過(guò)擴(kuò)大法的解釋來(lái)說(shuō)明“黨內(nèi)法規(guī)是法”，而國(guó)家法理論則是從法的本質(zhì)角度出發(fā)，說(shuō)明法應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家性，更有甚者認(rèn)為，說(shuō)“黨內(nèi)法規(guī)是法”就是“以黨代國(guó)，黨政不分”。

雖然兩方觀點(diǎn)都有各自堅(jiān)實(shí)的理論支撐，但筆者認(rèn)為，從當(dāng)下我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)家不再像過(guò)去一樣擔(dān)任壟斷公權(quán)力的角色，而是將公權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，“國(guó)家性”不再是判斷是否屬于法的硬性標(biāo)準(zhǔn)。因此本文認(rèn)為站在法律多元主義的角度，將黨內(nèi)法規(guī)理解為是廣義的法更符合我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的本質(zhì)要求。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系

雖然黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在體現(xiàn)的意志、調(diào)整的范圍以及強(qiáng)制力等方面有著明顯的區(qū)別，但在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律絕不是相互對(duì)立的關(guān)系，二者是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的。

(一)相同的價(jià)值取向

“黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù)；國(guó)家法律是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更美好?！盵2]黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的價(jià)值基礎(chǔ)都是為人民的美好生活服務(wù)，二者的出發(fā)點(diǎn)是相同的。在新形勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨只有依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)不斷加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律、依照憲法的指引治國(guó)理政，才能更好的服務(wù)于人民，真正實(shí)現(xiàn)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”。

(二)共同的指導(dǎo)思想

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均以馬克思主義作為指導(dǎo)思想。我國(guó)“中國(guó)特色社會(huì)主義”的性質(zhì)要求我們，必須將馬克思主義作為黨和國(guó)家發(fā)展的行動(dòng)指南。無(wú)論是指導(dǎo)黨員行為與活動(dòng)的《黨章》還是作為我國(guó)根本大法的《憲法》，都明確規(guī)定了馬克思主義的指導(dǎo)地位，基于這一共同的指導(dǎo)思想，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律必將和諧發(fā)展，共同服務(wù)于我國(guó)的法制建設(shè)。

(三)二者之間相互配合

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互促進(jìn)，相輔相成。一方面，黨內(nèi)法規(guī)中的任何條款都不得違反我國(guó)的憲法和法律，一般情況下，黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國(guó)家法律。另一方面。由于黨內(nèi)法規(guī)的制定程序比較簡(jiǎn)單，當(dāng)某些事項(xiàng)沒(méi)有法律規(guī)定的時(shí)候，黨內(nèi)法規(guī)可以起到彌補(bǔ)法律漏洞的作用。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的效力關(guān)系

在討論二者之間的效力關(guān)系時(shí)，我們不能盲目地去爭(zhēng)論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律究竟誰(shuí)大誰(shuí)小、誰(shuí)高誰(shuí)低，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)代法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行詳細(xì)的分析。

當(dāng)下我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)就是：在立法時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)要指引黨領(lǐng)導(dǎo)立法；在立法之后，黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸，不得僭越法律。只有這樣，我們才能保證黨在領(lǐng)導(dǎo)人民立法的同時(shí)還能夠帶頭遵守法律并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)立法

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)富有遠(yuǎn)大使命的政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。我國(guó)《憲法》和《立法法》都確定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的正當(dāng)性和合法性提供了依據(jù)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，就是在立法過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)的指引下，將自己的主張通過(guò)法律程序變?yōu)閲?guó)家意志的過(guò)程。只有在立法過(guò)程中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠確保制定出來(lái)的法律順應(yīng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展要求、順應(yīng)人民的殷切期望，真正實(shí)現(xiàn)“良法之治”。

(二)國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式。我國(guó)《憲法》總綱規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！币勒諔椃ê忘h章的要求，黨組織和黨員的活動(dòng)要以憲法和法律為準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施也要以憲法和法律為依據(jù)。具體而言，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

首先，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨組織不得超越法定權(quán)限，制定出“同憲法和法律不一致”的規(guī)范，且當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”的原則，尊重法律法規(guī)規(guī)定，優(yōu)先適用國(guó)家法律法規(guī)；其次，黨內(nèi)法規(guī)負(fù)責(zé)管黨治黨，對(duì)于黨外事務(wù)或者法律保留的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不得僭越。我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定了剝奪公民政治權(quán)利、犯罪和刑罰等11項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律規(guī)定的事項(xiàng)，無(wú)論在什么情況下，黨內(nèi)法規(guī)都無(wú)權(quán)對(duì)這11種事項(xiàng)作出規(guī)定，否則將視為無(wú)效。

(三)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律

“國(guó)家法律是所有公民所必需遵循的行為準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)主要是規(guī)范黨內(nèi)生活和黨員行為，從黨的先進(jìn)性建設(shè)角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員干部的要求要高于國(guó)家法律對(duì)一般公民的要求，因此，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定必然嚴(yán)于國(guó)家法律。”[3]黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，并不意味著黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律“不一致”，如前所述，“黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸”是鐵一般的法則，這里的“嚴(yán)于”是說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員和各級(jí)黨組織在行為規(guī)則設(shè)置、遵守、執(zhí)行等各方面的要求都更加嚴(yán)格?！皩?duì)黨員來(lái)說(shuō)，有些違反黨章、黨內(nèi)法規(guī)制度的言行并不一定都違反憲法、法律法規(guī)。但只要違反了憲法和法律法規(guī)，它也一定違反了黨章及黨內(nèi)法規(guī)制度?！盵4]

五、結(jié)語(yǔ)

總之，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是相互促進(jìn)，相互配合的。我們既不能將二者混為一談，說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)就是法，也不能將二者完全對(duì)立，盲目爭(zhēng)論究竟是黨大還是法大。只有認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，才能在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中使二者發(fā)揮應(yīng)有的作用。

[ 注 釋 ]

①2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家.即：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持……促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化.”