城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民的土地權(quán)利保障研究*

劉書林

吉首大學(xué)張家界學(xué)院，湖南 張家界 427000

近年來(lái)，黨中央提出了“加快我國(guó)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的重要決策。但是在農(nóng)村地區(qū)開展城鎮(zhèn)化工作的過(guò)程中需要占用部分土地導(dǎo)致部分農(nóng)民的合法權(quán)利受到影響，這種情況再一次將農(nóng)民的土地權(quán)利保障問(wèn)題推到了輿論的風(fēng)口浪尖。這些問(wèn)題使得城鎮(zhèn)化工作進(jìn)展受到了阻礙，并且如若不能妥善的解決問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，那么將會(huì)影響農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

一、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民的土地權(quán)利保障現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重

伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化工作的發(fā)展速度不斷提升，農(nóng)民的土地權(quán)益能否得到保障成為了當(dāng)今社會(huì)的輿論焦點(diǎn)問(wèn)題。在上世紀(jì)90年代中期之前，城鎮(zhèn)化工作發(fā)展還處于起步階段，占用的農(nóng)村土地較少[1]。直至20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化工作取得了飛躍式進(jìn)步，城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷提升。伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)速度提升也使得越來(lái)越多的農(nóng)民土地被占用，農(nóng)民的土地權(quán)益受到了一定程度的侵犯。除此之外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度。農(nóng)村土地交易規(guī)模和頻率也呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并且農(nóng)村當(dāng)?shù)卣统鞘械耐恋亻_發(fā)商也卷入其中，不斷侵占農(nóng)民的土地權(quán)益。在當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制背景條件下，如果不能及時(shí)有效的設(shè)立土地保障制度那將會(huì)造成更多的農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害，影響城鎮(zhèn)化工作順利進(jìn)展。

(二)農(nóng)民因地抗?fàn)幱绊懥宿r(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定

我國(guó)自實(shí)行改革開放后，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷進(jìn)步，但是經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展也造成了貧富差距過(guò)大、城鄉(xiāng)兩極分化嚴(yán)重等問(wèn)題。為了更好的統(tǒng)籌我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，黨中央在第十八次人大代表會(huì)議中首次提出“四化同步”的全新發(fā)展戰(zhàn)略[2]。但是在實(shí)施“四化同步”工作過(guò)程中始終無(wú)法避免農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和占用的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要征用大量的農(nóng)民土地，而這也會(huì)激化矛盾。土地可以為農(nóng)民帶來(lái)更可觀的經(jīng)濟(jì)收益，一旦進(jìn)行土地征用勢(shì)必會(huì)引發(fā)農(nóng)民的抗?fàn)?。?jù)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)信息顯示，由于我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅，出臺(tái)有關(guān)農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)政策，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題不斷增多。城鎮(zhèn)化建設(shè)使得對(duì)土地的征用需求越來(lái)越頻繁，農(nóng)民集體反抗共同維權(quán)的情況也經(jīng)常出現(xiàn)，這極大程度的影響了農(nóng)村地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障面臨的制度性困境

(一)“保發(fā)展”與“保權(quán)益”的政策權(quán)衡

為了確保全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中能夠降低成本，最大限度的保護(hù)我國(guó)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。政府需長(zhǎng)期進(jìn)行“保發(fā)展”與“保權(quán)益”的政策權(quán)衡[3]。雖然城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上侵犯了農(nóng)民的合法土地權(quán)益，但是鑒于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作開展的必要性，我國(guó)政府依舊采取“保發(fā)展”的策略。為了促使我國(guó)GDP的持續(xù)增長(zhǎng)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，部分地方政府被迫犧牲部分農(nóng)民的利益，以此來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。在這種情況下“保權(quán)益”則被忽略。通過(guò)上述內(nèi)容的闡述可以看出，在“保發(fā)展”和“保權(quán)益”二者中更加重視的是“保發(fā)展”。而“保權(quán)益”則成為實(shí)現(xiàn)“保發(fā)展”的權(quán)益性目標(biāo)，這使得農(nóng)民的土地權(quán)益頻繁受到侵害。

(二)農(nóng)民土地所有權(quán)虛化

由于當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的土地所有權(quán)主體虛化，導(dǎo)致農(nóng)民的合法土地權(quán)益受到了侵害。農(nóng)民的土地所有權(quán)包括土地使用權(quán)、土地占有權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)等一系列土地權(quán)益。但是由于當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民的土地所有權(quán)被虛化，導(dǎo)致在當(dāng)下農(nóng)民土地權(quán)益受損成為常態(tài)[4]。造成農(nóng)民土地所有權(quán)虛化的主要原因有以下幾點(diǎn)：首先是國(guó)家和政府對(duì)其進(jìn)行壟斷；其次是農(nóng)民所持有的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善。如若農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市，不再持有農(nóng)業(yè)戶口時(shí)需要向當(dāng)?shù)卣U納所承包的所有土地。最后是農(nóng)村土地所有權(quán)當(dāng)中的主體被虛化，這種情況造成了大量的農(nóng)村土地權(quán)利被村干部所掌握。由于農(nóng)村地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，不便于進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，使得心懷不軌的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部肆意侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

(三)農(nóng)民的維權(quán)能力弱化和無(wú)序化

由于農(nóng)民的受教育水平普遍不高，導(dǎo)致其在維權(quán)的過(guò)程中展現(xiàn)出了維權(quán)能力的弱化和無(wú)序化。農(nóng)民的集體維權(quán)能力弱化還會(huì)造成個(gè)體農(nóng)民在進(jìn)行合法維權(quán)的過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)序化和非理性化[5]。而由于多數(shù)農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，沒(méi)法找到合適的渠道反映問(wèn)題，維護(hù)自身合法的土地權(quán)利，文化素質(zhì)不高加上對(duì)于依法維權(quán)的認(rèn)識(shí)不全面導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)民在維權(quán)過(guò)程中成為了弱勢(shì)群體。在大型企業(yè)和政府的強(qiáng)權(quán)組織面前，需要農(nóng)民團(tuán)結(jié)一致，共同維護(hù)合法的土地權(quán)益。

三、創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益保障的策略

(一)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的民主決策機(jī)制

為了更有效的保護(hù)我國(guó)農(nóng)民的土地合法權(quán)益需要建立一套完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)民主決策機(jī)制。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大范圍普及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)民分到了土地，獲得了土地的所有權(quán)，成為了土地的合法權(quán)益主體。黨中央曾明文規(guī)定，內(nèi)容強(qiáng)調(diào)：若要更改農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須參照相關(guān)的農(nóng)村土地法律制度依法自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[6]。因此若想更快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理化需要健全農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的民主決策機(jī)制。農(nóng)民作為當(dāng)前的土地所有者自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的根本目的是能夠獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益。在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中要始終保證農(nóng)民能夠擁有自主選擇的權(quán)利，不可以通過(guò)威逼利誘等方式來(lái)迫使農(nóng)民被迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

(二)構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格形式機(jī)制

通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格形式機(jī)制來(lái)確保農(nóng)民可以在自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中合法權(quán)益受到保護(hù)。通過(guò)建立市場(chǎng)價(jià)格形式機(jī)制來(lái)對(duì)當(dāng)前農(nóng)民所持有的土地進(jìn)行科學(xué)合理的定價(jià)，確保農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中可以獲得令自己滿意的報(bào)酬，增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益[7]。構(gòu)建這套機(jī)制需要當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)村地區(qū)設(shè)置監(jiān)管網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，并為農(nóng)民提供價(jià)格指導(dǎo)。確保農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中不會(huì)受奸商蠱惑，以不合理的價(jià)格出售土地。同時(shí)由政府出面為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平合法的交易平臺(tái)，保證農(nóng)民可以通過(guò)正規(guī)渠道進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)買賣。

(三)改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)的增值利益分享機(jī)制

通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增值利益分享機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新來(lái)讓廣大農(nóng)民能夠公平合理的享受土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的增值經(jīng)濟(jì)利益，以此來(lái)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)利不受侵害。我國(guó)實(shí)行多年的土地征用制度使得在農(nóng)村地區(qū)形成了城鎮(zhèn)化用地的二元市場(chǎng)。這種二元市場(chǎng)的出現(xiàn)既不符合當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基準(zhǔn)，也侵犯了農(nóng)民的合法土地權(quán)益[8]。為了解決這一困境，保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益需要對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易采取一些措施。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的增值利益分享機(jī)制進(jìn)行改革明確城鎮(zhèn)化建設(shè)所占用的土地以及土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的全部收益都應(yīng)歸農(nóng)民所有，當(dāng)?shù)卣屯恋爻邪滩坏每丝刍蜃兿嗵崃簟?/p>

(四)完善農(nóng)民土地權(quán)益協(xié)調(diào)與訴求機(jī)制

土地協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效預(yù)防和解決農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的土地糾紛問(wèn)題。而土地權(quán)益訴求機(jī)制則可以確保農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受侵犯。通過(guò)完善這兩種制度在源頭和基層來(lái)解決農(nóng)民與政府或土地承包商之間的矛盾糾紛。并且增加農(nóng)民合法權(quán)益訴求的方式和渠道，對(duì)現(xiàn)有的利益訴求機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。對(duì)合法土地權(quán)益受到侵害的農(nóng)民提供價(jià)格低廉、及時(shí)有效的反饋途徑。通過(guò)上述方式來(lái)維護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，對(duì)于造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行即時(shí)賠償，解決激化的矛盾問(wèn)題，防止矛盾事件的再次惡化影響農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)加速城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中侵犯了部分農(nóng)民的合法土地權(quán)益，如若不能采取相應(yīng)的措施來(lái)解決這些問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益那么將會(huì)激化社會(huì)矛盾造成更嚴(yán)重的后果。本文針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民的土地保障問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行完善和改革來(lái)解決這些問(wèn)題，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展征用農(nóng)民土地時(shí)可以讓農(nóng)民獲得相應(yīng)的報(bào)酬。希望通過(guò)本文內(nèi)容的闡述來(lái)讓更多的農(nóng)民利用法律武器做到依法維權(quán)，解決矛盾問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠快步發(fā)展。