環(huán)境公益訴訟案例研究

王化芬

山東京魯律師事務(wù)所，山東 濟(jì)南 250014

環(huán)境公益訴訟制度作為治理環(huán)境污染的一劑“良藥”，最早顯現(xiàn)于美國《清潔空氣法》，該制度的構(gòu)建，在環(huán)境污染治理和保護(hù)方面，取得了良好的成效，后來被印度、日本等國家學(xué)習(xí)借鑒，事實(shí)證明，環(huán)境公益訴訟制度是治理環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不可或缺的。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國取得了驕人的成績，我們在享受物質(zhì)利益帶來的快樂的同時(shí)，一份對生存環(huán)境狀況的擔(dān)憂也涌上心頭。生態(tài)環(huán)境每況愈下，大氣污染嚴(yán)重，霧霾籠罩著城市，PM2.5、PM10等可吸入顆粒物的指標(biāo)時(shí)?！氨怼?；濕地被破壞，樹木被亂砍濫伐，土地荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重；水體被嚴(yán)重污染，重金屬污染成為土壤中長期存在的“毒瘤”，“美麗中國”已經(jīng)難以承受環(huán)境破壞之痛，眼看就要重蹈資本主義國家“先污染后治理”的老路。

站在歷史的新高度上，“我們既要綠水青山，也要金山銀山”。①綠水青山是基石，他可以鋪出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新道路；綠水青山是明燈，它可以指明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向。我們要全面把關(guān)，積極探索新制度新舉措新工具，積極應(yīng)對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，特別是在制度層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，織密織牢環(huán)境保護(hù)的法網(wǎng)，實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度，全方位，多領(lǐng)域，多層次努力，共同致力于我們的環(huán)境保護(hù)，讓環(huán)境公益訴訟制度邁上新臺階，讓水長流，讓山永青。

一、環(huán)境公益訴訟的概念和特點(diǎn)

(一)環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟制度最早顯現(xiàn)于古羅馬的法律記載之中，在當(dāng)時(shí)的訴訟模式下，就已經(jīng)出現(xiàn)了公益訴訟和私益訴訟的劃分。②所謂的公益訴訟是指以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的而建立起來的，當(dāng)這種公共利益遭受侵害之時(shí)，與案件不存在直接利害關(guān)系的主體以原告的身份提起的訴訟；所謂的私益訴訟是指在當(dāng)事人的自身利益遭遇不法侵害的情況下，由該特定當(dāng)事人提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟作為一種公益訴訟，它是把環(huán)境共同利益遭到損害作為一個(gè)原因而提起的訴訟。從功能上來看，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備事前的預(yù)防和事后救濟(jì)兩項(xiàng)基本的功能。

因此，如果給環(huán)境公益訴訟下一個(gè)定義，其是指特定的國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，為保護(hù)生態(tài)公益，依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為或可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的行為，向人民法院提起訴訟的制度。

(二)環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

環(huán)境公益訴訟其自身具有鮮明的的特點(diǎn)。首先，就享有提起環(huán)境公益訴訟權(quán)利而言，它既包括案件有直接利益關(guān)系的主體，也包括沒有直接關(guān)系的主體。無論是否與案件有直接的利害關(guān)系，只要一種行為侵害到了環(huán)境公共利益，其就可以作為原告來提起訴訟。其次，就環(huán)境公益訴訟的對象而言，無論國家機(jī)關(guān)還是企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等只要侵害到環(huán)境公共利益，就可以作為被告被起訴；再次，在利益的保護(hù)方面，傳統(tǒng)的公益訴訟保護(hù)的是被侵害者的個(gè)人利益，而環(huán)境公益訴訟所要保護(hù)的是大家的共同利益，是大家對于安全的環(huán)境，清潔的空氣和土壤、水源等的享受的權(quán)利。最后，環(huán)境公益訴訟還有一個(gè)很大的特點(diǎn)就是它不但具有事后的救濟(jì)的功能，而且同樣的還具有事前的預(yù)防的功能，它的這一功能恰好是環(huán)境侵害的不可逆轉(zhuǎn)性的體現(xiàn)。③

二、環(huán)境公益訴訟的相關(guān)案例分析

(一)案情簡介④

1.自然之友、綠家園訴謝知錦等毀壞林地案

2008年7月29日，謝知錦、鄭時(shí)姜、倪明香、李明槊四人在沒有獲得相關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，自作主張的對山地的植被進(jìn)行破壞，從山頂開始大面積的毀壞林木，非法開采礦石，并將大量的廢棄物、石等直接向下丟棄，進(jìn)一步加重了對植被的破獲。嚴(yán)重毀損了288.33畝林地植被。2015年1月1日，自然之友環(huán)境研究所(北京)、環(huán)境友好中心(福建)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請求法院判處他們四人原地恢復(fù)已破壞的植被，并陪償相應(yīng)損失1340000元。

一審法院認(rèn)為，這四個(gè)人以開采礦石為目的破壞林地，對當(dāng)?shù)氐闹脖辉斐闪耸謬?yán)重的毀壞，并且還使得林地在相應(yīng)期限內(nèi)的環(huán)境生態(tài)功能的損失，因此，其四人應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)該項(xiàng)損失，恢復(fù)原有植被、賠償相應(yīng)損失。自判決生效起五個(gè)月內(nèi)恢復(fù)遭到毀壞的林地28.33畝，如果無法做到將賠償損失費(fèi)1100000多元；生態(tài)壞境功能損失相關(guān)費(fèi)用共計(jì)1270000元，其它費(fèi)用165000元。二審法院就原被告雙方爭議的原告主體資格問題、被告方的侵權(quán)責(zé)任問題、第三人責(zé)任問題等核心矛盾問題進(jìn)行調(diào)查、辯論，最終二審維持原判。

2.贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴顧紹成環(huán)境污染案

2012年1月至2013年2月期間，常隆公司、錦匯公司、施美康公司、申龍公司、富安公司、臻慶公司違背國家環(huán)境保護(hù)法律和危險(xiǎn)廢物管理規(guī)定，生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的廢棄危險(xiǎn)物鹽酸、硫酸，以支付每噸20-100元不等的價(jià)格，交不具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)偷排進(jìn)如泰運(yùn)河、古馬干河，并造成了嚴(yán)重的水體污染后果。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對六家公司提起民事環(huán)境公益訴訟。

一審法院針對被告答辯中提出的對原告是否具有主體資格的問題、被告生產(chǎn)的副產(chǎn)物是否為危險(xiǎn)廢物的問題、鑒定書的真實(shí)性問題、相關(guān)賠償費(fèi)用的問題等，經(jīng)審查經(jīng)審查作出如下判決：⑴常隆公司等六個(gè)公司賠償各種環(huán)境破壞的損失費(fèi)用共計(jì)160666745.11元，用于泰興地區(qū)的環(huán)境修復(fù)。⑵被告公司需在判決生效后十日內(nèi)交付相關(guān)鑒定評估費(fèi)10萬元，案件受理費(fèi)50元。

3.李才能訴海南海石實(shí)業(yè)有限公司粉塵污染責(zé)任糾紛案

海南海石實(shí)業(yè)有限公司，在未得到相關(guān)法律許可的情況下，租賃集體土地建設(shè)環(huán)保磚廠，其廠房緊挨李才能羊圈和屋舍。由于磚廠在生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生一些粉塵、煙塵等物質(zhì)，其鄰居李才能認(rèn)為該磚廠排放的這些廢棄物沒有達(dá)標(biāo)，并嚴(yán)重?fù)p害了自家作物的生長。同時(shí)磚廠的噪聲等污染對其山羊的成長也造成了很大的影響，于是向人民法院起訴，請求人民法院判令磚廠停止對自己的侵害，并賠償自家因侵害而受的各項(xiàng)損失共計(jì)53000元。

瓊山區(qū)法院受理本案件后，基于李才能的身份特點(diǎn)，對他進(jìn)行相關(guān)的法律援助的引導(dǎo)，并免除預(yù)交的案件受理費(fèi)等。辦案的法官第一時(shí)間去現(xiàn)場勘查、取證，并向相關(guān)部門調(diào)取相關(guān)證據(jù)。因?yàn)榘讣枰馁M(fèi)較長的時(shí)間，并且相關(guān)的鑒定費(fèi)也比較高等，但案件的事實(shí)明確、證據(jù)充分等特點(diǎn)，一審法院引導(dǎo)原告、被告雙方達(dá)成和解，由海南海石實(shí)業(yè)有限公司一次性賠償原告53000元。案件的后續(xù)工作做的也比較到位，案件結(jié)束后相關(guān)環(huán)保部門加大了對海石實(shí)業(yè)有限公司的監(jiān)管力度，并監(jiān)督其完成了各項(xiàng)整改。

(二)司法實(shí)踐中存在的問題

環(huán)境公益訴訟的地區(qū)性明顯，根據(jù)最近幾年最高法和最高檢公布的案例，主要是集中在江蘇省、北京市、云南省、山東省、陜西省、海南省，事業(yè)剛剛起步，還有待于進(jìn)一步的推廣，有很多地方亟需完善，以促進(jìn)我國的環(huán)境公益訴訟能夠被用到實(shí)處，切實(shí)的起到制度構(gòu)架的良好效果。

1.具有環(huán)境公益訴訟原告資格的主體數(shù)目受限制。盡管我國在《新環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出了相對寬松的規(guī)定，但是能夠參與到訴訟中的只有屈指可數(shù)的幾家。絕大部分具有環(huán)境公益訴訟資格的環(huán)保組織仍處于休眠狀態(tài)，其在環(huán)境公益訴訟中的真正意義有待進(jìn)一步挖掘。

2.有資格提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織業(yè)務(wù)能力有限。作為環(huán)境公益訴訟原告的社會(huì)組織，其專業(yè)化能力參差不齊，且絕大部分都處于低水平狀態(tài)，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和先進(jìn)的技術(shù)完成復(fù)雜的調(diào)查、取證、訴訟等事務(wù)，難以承擔(dān)現(xiàn)階段繁重的環(huán)保任務(wù)。

3.舉證鑒定難。在環(huán)境公益訴訟過程中，環(huán)境被破壞的認(rèn)定及程度的認(rèn)定，污染行為與結(jié)果之間存在因果關(guān)系的舉證往往關(guān)系到訴訟的成敗。但在大多數(shù)情況下，環(huán)境污染的成因鑒定需要用到各種專業(yè)儀器設(shè)備，因此我們在立法時(shí)采取了舉證責(zé)任倒置，由被告負(fù)舉證責(zé)任，以證明其行為與損害結(jié)果沒有因果關(guān)系。但作為賠償依據(jù)的證明，原告對污染程度，修復(fù)費(fèi)用等仍需要評估鑒定。到目前為止，全國還沒有經(jīng)環(huán)保部、司法部指定的進(jìn)行專業(yè)的環(huán)境損害評估的司法鑒定機(jī)構(gòu)，使得原告委托鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定缺乏權(quán)威性。環(huán)保組織也就難以走出舉證難鑒定難的怪圈。

4.賠償額低。法院在作出判決時(shí)，處罰力度不夠，難以彌補(bǔ)被告破壞環(huán)境造成的嚴(yán)重?fù)p害。(2014)連環(huán)公民初字第00001號，被告顧紹成先后排放含酸廢水90余噸，造成河流污染，破壞環(huán)境，損害了公共利益，但的法律判決的賠償數(shù)額并不高，正是由于被告人沒有因?yàn)榄h(huán)境污染付出足夠的代價(jià)，導(dǎo)致被告人不能因被處罰而產(chǎn)生應(yīng)有的反思。對被告人而言很難起到教育和引導(dǎo)效果。再就是經(jīng)法院判決之后的賠償款交給誰，如何使用，怎么監(jiān)管等也是現(xiàn)在司法實(shí)踐中存在的重點(diǎn)問題。

5.費(fèi)用負(fù)擔(dān)不明。有關(guān)鑒定費(fèi)用的承擔(dān)問題，現(xiàn)在在司法實(shí)踐中，是否可設(shè)立專門的基金先行墊付，判決后由訴訟失敗的一方承擔(dān)？對原告是否可以減免訴訟費(fèi)？在繳費(fèi)時(shí)間上，可以先受理，后收費(fèi)，并在做出判決時(shí)從總賠償額中按一定比例給予原告適當(dāng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，非常值得討論。

6.專家輔助人制度等相關(guān)制度的不健全。在環(huán)境公益訴訟過程中，大多數(shù)是由公益訴訟組織聘請律師和專家輔助人，其中有些組織難以承受巨額的代理費(fèi)，導(dǎo)致訴訟被耽擱，不利于最大限度的施展環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能。

7.在部分危害能源資源和生態(tài)環(huán)境的案例中，保護(hù)傘問題比較嚴(yán)重。如：貴州張錦林受賄案；江西陳秦玩忽職守致育林基金流失案。

三、對于完善我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點(diǎn)建議

自2015年1月1日之后，雖然人民法院已對環(huán)境公益訴訟組織提起公益訴訟敞開大門，由于我國環(huán)境公益訴訟剛剛起步，底子薄，發(fā)展緩慢，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足、專業(yè)性欠缺等狀況嚴(yán)重制約著環(huán)境公益訴訟事業(yè)的順利推進(jìn)。

(一)探索訴訟費(fèi)用承擔(dān)問題

現(xiàn)階段我國環(huán)境公益訴訟要想突破現(xiàn)有瓶頸，取得較大進(jìn)展，必須要解決好環(huán)境公益訴訟過程中的各種費(fèi)用承擔(dān)問題。(2015)閩民終字第2060號關(guān)于鑒定費(fèi)用、律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規(guī)定，原告主張的評估費(fèi)用、律師費(fèi)、為訴訟支出的其他合理費(fèi)用，予以支持。政府部門、司法機(jī)關(guān)要根據(jù)我國現(xiàn)狀，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上，探索環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)的新機(jī)制，國家財(cái)政可以撥款設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，用于訴訟費(fèi)用等的先期墊付，或者是司法機(jī)關(guān)探索建立緩交訴訟費(fèi)用的制度安排，使環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境公益訴訟的門檻進(jìn)一步降低。

(二)建立“三審合一”制度

針對環(huán)境公益訴訟取證難、舉證難等問題，通過對案例的分析和借鑒其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以將環(huán)境公益訴訟“三審合一”，即要求行政處罰、刑事審判及民事裁判銜接。

(三)宣傳為主，懲處為輔

應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的宣傳力度，提高公眾對環(huán)境公益訴訟的認(rèn)識，努力讓更多的人加入到環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中。

加大對環(huán)境瀆職犯罪的懲處，建立環(huán)境瀆職犯罪常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。

(四)引入虛擬治理法

將虛擬治理法引入到環(huán)境損害認(rèn)定和環(huán)境修復(fù)評估中，將使違法者的違法成本大幅度提高。各種各樣的“天價(jià)”、“巨額”環(huán)境公益訴訟損害賠償款將被寫入判決。(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號判決書的賠償額就高達(dá)1.6億元；隨著信息時(shí)代的到來，新聞媒體的輿論放大作用，必將引起環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量不斷攀升。

(五)探索適合環(huán)境公益訴訟的裁判規(guī)則

通過對案例的分析，在案例的判決中法院開創(chuàng)性的寫入了“提供環(huán)境公益勞動(dòng)”“提供擔(dān)保條件下的延遲履行”“將環(huán)境污染技術(shù)改造費(fèi)用向法院申請對部分賠償款項(xiàng)進(jìn)行抵扣”的判決事項(xiàng)。

(六)探索建立“第三方修復(fù)生態(tài)”機(jī)制

訴訟不是目的，懲罰也不是我們的初衷，環(huán)境污染之后的修復(fù)才是我們工作的重中之重。因此，我們有必要探索建立“第三方修復(fù)生態(tài)”機(jī)制，將污染環(huán)境的治理工作交由專門的環(huán)保公司來運(yùn)作，解決好環(huán)境公益訴訟“最后一公里”的問題。

(七)探索建立專家輔助人和社會(huì)支持起訴制度

針對現(xiàn)階段我國的環(huán)境公益組織專業(yè)化水平低等實(shí)際情況，我們非常有必要建立專家輔助人和支持起訴制度。這樣可以彌補(bǔ)我們環(huán)保組織不能解決的問題，更有利于環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)。同時(shí)，社會(huì)支持起訴很少，各級的律協(xié)可以組織建立環(huán)境公益訴訟法律援助委員會(huì)，有利于個(gè)環(huán)保組織拿起法律武器保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(八)原告主體資格有待進(jìn)一步擴(kuò)展

何者能夠作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，在理論上為一個(gè)爭論的熱點(diǎn)問題。確定適格主體是中國建全環(huán)境公益訴訟的首要任務(wù)。環(huán)境利益主體的交叉決定了訴訟主體應(yīng)當(dāng)?shù)亩嘣Ｈ欢覈睹袷略V訟法》規(guī)定，個(gè)人不享有環(huán)境公益訴訟主體資格。

對于國家機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體，理論界是普遍認(rèn)可。在我國，人民檢察院的一個(gè)重要的職能即維護(hù)國家利益，環(huán)境問題不僅事關(guān)人民生活質(zhì)量，更事關(guān)國家的安全戰(zhàn)略。因此，人民檢察院能夠以提起環(huán)境公益訴訟主體的身份對環(huán)境保護(hù)更好的發(fā)揮作用。

依據(jù)《環(huán)保法》58條，只有按照法定程序在較大的市以上政府民政部門登記，并且專門進(jìn)行環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)持續(xù)5年以上又沒有違背法律規(guī)定的記錄的組織可以向法院起訴，但不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。即符合條件的環(huán)保組織也享有此項(xiàng)權(quán)利。

依據(jù)《環(huán)保法》第6條，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。那我們能不能就認(rèn)為個(gè)體也可以享有環(huán)境公益訴訟的主體資格呢？

公民作為環(huán)境污染的受害者，應(yīng)當(dāng)被賦予提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，以維護(hù)自己的生存權(quán)益，同時(shí)也有利于提高人民群眾的環(huán)保意識。因此，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以公民和社會(huì)組織為主體，人民檢察院為輔助的環(huán)境公益訴訟的模式，應(yīng)該能夠更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

(九)污染行為保全制度的進(jìn)一步落實(shí)

《民訴法》第100條規(guī)定：“人民法院對于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對方當(dāng)事人的申請，可以裁定對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當(dāng)事人沒有提出申請的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施?！?/p>

通過對近年來環(huán)境污染案例的研究，不難發(fā)現(xiàn)我國在司法實(shí)踐中的行為保全制度往往被束之高閣，沒有像財(cái)產(chǎn)保全制度一樣得到較普遍適用，難以充分發(fā)揮行為保全制度之立法目的。作為公益訴訟的原告要積極運(yùn)用這一法律武器，向法院提出行為保全申請；在原告不申請行為保全的時(shí)候，人民法院也要切實(shí)承擔(dān)起自己的職責(zé)，不能因?yàn)橐缆殭?quán)適用行為保全制度錯(cuò)誤，造成損失可能擔(dān)責(zé)就不適用，故在司法實(shí)踐中要加強(qiáng)這一制度的應(yīng)用，對被告的行為做一定的限制，必定能夠防止污染的擴(kuò)大和加劇，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)變得更好。

四、結(jié)論

隨著環(huán)境公益訴訟制度的建立運(yùn)行，我們的環(huán)境狀況正在逐步改善?？v觀我國司法實(shí)踐中的案例，還有很多問題矛盾突出，亟需改善，包括主體資格范圍的寬展、資金缺乏、訴訟成本高、罰款額度低等等。這就要求我們還需對環(huán)境公益訴訟道路中存在的問題進(jìn)一步探索研究，不斷加以改進(jìn)和完善。為更好的解決司法實(shí)踐中存在的相關(guān)問題，應(yīng)該首先建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。設(shè)置針對性的專門的基金用于推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的完善和進(jìn)行，同時(shí)減輕原告的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)存的法律法規(guī)之上，最高人民法院可以出臺典型的指導(dǎo)案例來梳理目前司法實(shí)踐中普遍存在的問題，為司法實(shí)踐提供方向性的指導(dǎo)。相信大家的共同努力，定能使我們的天空更加明媚、河流更加清澈、山川更加俊美，我們所追求的綠水青山定能長存！

[ 注 釋 ]

①習(xí)近平.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014.6.

②李卓.公益訴訟與社會(huì)公正[M].北京：法律出版社，2010.3.

③陳亮.環(huán)境公益訴訟研究[M].北京：法律出版社，2015.4.

④中國法律裁判文書網(wǎng)[DB].