煙草行政執(zhí)法也需自力救濟(jì)
——從一例煙草行政訴訟敗訴案例說開去

丁 溢

重慶市煙草專賣局，重慶 400023

一、張××訴××區(qū)煙草專賣局案

近日人民法院網(wǎng)登載的裁判文書上有一煙草行政訴訟案例引起了筆者的注意：原告張××不服被告××區(qū)煙草專賣局煙草專賣行政處罰一案，訴至法院。原告張××系鞋店業(yè)主，經(jīng)營(yíng)范圍：鞋類零售，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為個(gè)體工商戶，現(xiàn)該個(gè)體工商戶登記已注銷。被告執(zhí)法人員會(huì)同××區(qū)公安局，于2016年9月5日16時(shí)5分左右對(duì)原告經(jīng)營(yíng)的鞋店進(jìn)行檢查，在店內(nèi)查獲紅雙喜(聽裝)4條、玉溪(扁寬1973出口版)1條、中國(guó)龍(硬)0.7條、玉溪(硬)(授權(quán)海外企業(yè)生產(chǎn))3條、520(SUPREME)3條、520(玫瑰)1條、ESSE(MENTHOL)2條、BLACKDEVIL2條合計(jì)16.7條，因該批卷煙涉嫌為走私煙，被告對(duì)查獲的該批煙草制品進(jìn)行先行登記保存，并向原告發(fā)送《先行登記保存通知書》、《調(diào)查處理通知書》等法律文書。2016年12月30日，被告作出了《行政處罰決定書》，該處罰決定書載明“當(dāng)事人因銷售走私煙草專賣品的行為，違反了《重慶市煙草專賣管理?xiàng)l例》第十八條第一款規(guī)定，構(gòu)成銷售走私煙草專賣品的違法行為，根據(jù)《重慶市煙草專賣管理?xiàng)l例》第三十五條第一款的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人作出如下行政處罰：一，罰款人民幣4652.4元。二，將先行登記保存的走私煙草專賣品全部予以沒收?！?017年1月13日，原告在被告制作的對(duì)上述涉案卷煙沒收財(cái)物清單上“被處罰人”處簽名，且原告已繳納了罰款4652.4元。原告不服該處罰決定，于2017年1月20日向法院提起行政訴訟。

法院認(rèn)為，被告認(rèn)定原告存在銷售走私煙草專賣品的行為，故依據(jù)《重慶市煙草專賣管理?xiàng)l例》第三十五條“銷售走私煙草專賣品、出口倒流國(guó)產(chǎn)煙、未繳付關(guān)稅而流出免稅店和保稅區(qū)的煙草專賣品的，由煙草專賣、海關(guān)或工商等行政部門沒收走私煙草專賣品和銷售收入，并處違法經(jīng)營(yíng)走私煙草專賣品貨值一倍以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定對(duì)原告處以罰款4652.4元，并將先行登記保存的涉案煙草沒收。從上述規(guī)定看，被告適用該規(guī)定對(duì)原告進(jìn)行處罰的前提系原告有銷售走私煙草專賣品的行為。而本案中，被告提交的證據(jù)不能證明原告存在銷售涉案卷煙的行為。同時(shí)，從被告提供的涉案卷煙的電子照片中可以看出，其中一條香港制造的“紅雙喜”卷煙的包裝體符合《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于規(guī)范境內(nèi)銷售卷煙包裝標(biāo)識(shí)的規(guī)定》第九條“中國(guó)境內(nèi)(不包括港、澳、臺(tái)地區(qū))銷售的國(guó)外品牌卷煙，包裝體上須使用規(guī)范中文的包裝標(biāo)識(shí)，還須有‘由中國(guó)煙草總公司專賣’字樣；箱包裝體上須有規(guī)范中文標(biāo)注的卷煙牌號(hào)；進(jìn)口卷煙的條、合包裝體上還須以規(guī)范中文標(biāo)注生產(chǎn)國(guó)(或地區(qū))；有外文品質(zhì)說明的，須有對(duì)應(yīng)的規(guī)范中文譯文?！钡囊?guī)定，本案中被告提交的證據(jù)不能證明該條卷煙系走私卷煙。故被告作出的行政處罰決定主要證據(jù)不足，事實(shí)不清。

法院認(rèn)為，被告于2016年10月8日對(duì)原告作出處罰前告知，告知了原告在3日內(nèi)向被告提出陳述和申辯的權(quán)利，而被告提交的證據(jù)看其相關(guān)負(fù)責(zé)人于同日就已對(duì)原告涉嫌銷售走私煙草專賣品的案件進(jìn)行了審查，在案件處理審批表中作出“同意對(duì)原告處以罰款人民幣4652.4元，將先行登記保存的走私煙草專賣品全部予以沒收”的結(jié)論性意見?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第三十二條明確規(guī)定行政相對(duì)人依法享有陳述、申辯權(quán)，被告的該行為實(shí)質(zhì)性剝奪了原告依法享有陳述、申辯的權(quán)利；同時(shí)該條還明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政程序中必須充分聽取當(dāng)事人意見，本案中被告沒有證據(jù)證明其在執(zhí)法程序中采取過比如詢問、接受調(diào)查、談話、聽證等方式充分聽取原告意見。故被告作出的處罰程序違法。

綜上，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第(一)、(三)項(xiàng)之規(guī)定，法院作出了撤銷被告《行政處罰決定書》并由被告承擔(dān)案件受理費(fèi)的判決。判決作出后，原被告雙方均未上訴，該判決已生效。

二、果真是一起錯(cuò)誤的行政處罰嗎

從法院判決書來看，被告作出的行政處罰事實(shí)不清(不能證明原告存在銷售涉案卷煙的行為、合法卷煙被錯(cuò)誤認(rèn)定為走私卷煙)、程序違法(未保障被處罰人的陳述、申辯權(quán)利)，是一起徹頭徹尾的錯(cuò)案，應(yīng)該被法院判決撤銷，承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，盡管該判決文書已經(jīng)生效，但其中的一些內(nèi)容卻尚有商榷的余地。

首先，法院認(rèn)為被告提交的證據(jù)不能證明原告存在銷售卷煙的行為就未必正確。從判決書披露的案件事實(shí)來看，被告認(rèn)定原告存在銷售卷煙的行為主要是基于以下認(rèn)定：2016年9月5日稍早被告收到舉報(bào)，舉報(bào)原告銷售走私香煙；2016年9月5日16時(shí)5分左右被告對(duì)原告經(jīng)營(yíng)的鞋店進(jìn)行檢查并查獲一批涉案走私香煙；從現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像資料及現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄來看，原告對(duì)其在該場(chǎng)所的煙草專賣品的經(jīng)營(yíng)合法性未作出合法說明。從被告提交的證據(jù)來看，其在“原告存在銷售卷煙的行為”這一事實(shí)認(rèn)定上確實(shí)存在一定的瑕疵和缺陷，尚未形成完整無缺的證據(jù)鎖鏈，比如說未能進(jìn)一步提供詢問筆錄等證明卷煙的購(gòu)入來源及銷售去向，未能提供賬冊(cè)賬本等說明銷售收入及違法所得等來作為補(bǔ)強(qiáng)。但是從另一方面來說，行政執(zhí)法畢竟不同于刑事司法，其事實(shí)認(rèn)定與證明標(biāo)準(zhǔn)都要低于刑事司法。基于行政執(zhí)法的效率性、經(jīng)驗(yàn)性而言，其處罰行為只要優(yōu)勢(shì)證據(jù)能達(dá)到“事實(shí)清楚證據(jù)確鑿”即可，而不要求其像刑事司法一樣必須形成完整的證據(jù)鎖鏈以達(dá)到“排除合理懷疑”的程度。具體到本案而言，煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于舉報(bào)而進(jìn)行市場(chǎng)檢查，市場(chǎng)檢查結(jié)果又證實(shí)了舉報(bào)內(nèi)容，違法嫌疑人無法做出合法說明，是否就一定不能證明其存在違法銷售卷煙的行為？

其次，法院認(rèn)為“被告相關(guān)負(fù)責(zé)人于《行政處罰事先告知書》送達(dá)當(dāng)日即做出罰款和沒收的結(jié)論性意見，該行為實(shí)質(zhì)性剝奪了原告依法享有陳述、申辯的權(quán)利。且被告沒有證據(jù)證明其在執(zhí)法程序中采取過比如詢問、接受調(diào)查、談話、聽證等方式充分聽取原告意見。故被告作出的處罰程序違法?！钡恼摂鄤t是完全站不住腳的。第一，被告相關(guān)負(fù)責(zé)人于《行政處罰事先告知書》送達(dá)當(dāng)日即做出罰款和沒收的結(jié)論性意見，該行為并沒有實(shí)質(zhì)性剝奪原告依法享有陳述、申辯的權(quán)利。被告負(fù)責(zé)人的審批意見只是基于行政執(zhí)法辦案的既有程序作出，既未向當(dāng)事人送達(dá)，也未作為結(jié)案依據(jù)，隨時(shí)可以改變，也不產(chǎn)生法律效力。第二，被告于2016年10月8日針對(duì)原告制作了《行政處罰事先告知書》，該告知書載明了擬對(duì)原告作出行政處罰的依據(jù)、理由，并載明了原告享有陳述、申辯權(quán)，并將該告知書留置于門市，后又以公告送達(dá)的方式向原告送達(dá)。2016年12月30日，被告作出了《行政處罰決定書》，從10月8日到12月30日，正是給原告留足了充足的陳述、申辯的時(shí)間，只不過原告沒有行使該項(xiàng)權(quán)利罷了。

三、煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也需自力救濟(jì)

綜上所述，就該起行政訴訟而言，作為被告的煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)固然在行政處罰行為上存在一定的瑕疵和缺陷，但法院的敗訴判決也未必就一定全然正確。根據(jù)《行政訴訟法》第八十九條“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：(一)原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；(二)原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判、撤銷或者變更；(三)原判決認(rèn)定基本事實(shí)不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判”的法律規(guī)定，如果該起案件提起上訴，則最壞的結(jié)果無非是維持原判，最好的結(jié)果則有可能是發(fā)回重審或依法改判、撤銷或變更。煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在接到該判決后，一方面應(yīng)引以為戒，積極改正，避免在以后的行政執(zhí)法中出現(xiàn)類似問題，另一方面也應(yīng)理性決策、依法上訴，維護(hù)自己的權(quán)利，維護(hù)煙草專賣制度權(quán)威。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]謝寶俊.對(duì)煙草行政執(zhí)法的思考[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2014(18)：187-188.

[2]殷德華.基層煙草行政執(zhí)法問題與對(duì)策研究[D].山東師范大學(xué)，2016.