對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的法律思考

簡(jiǎn)訓(xùn)友

安順學(xué)院政法學(xué)院，貴州 安順 561000

一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀

我國對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的立法，主要規(guī)定在《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中，相關(guān)政策則在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件中作了專門規(guī)定。從立法層面看，當(dāng)前立法允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的合法情形限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的特定流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)下的宅基地使用權(quán)置換流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)，對(duì)其他種類的流轉(zhuǎn)形式予以法律禁止。

“實(shí)踐中，各種形式的隱形流轉(zhuǎn)十分盛行，而這種情況在‘城中村’、城市郊區(qū)的農(nóng)村及風(fēng)景名勝區(qū)的村莊表現(xiàn)的尤為明顯。此外，實(shí)踐中還存有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的合法流轉(zhuǎn)。此兩種流轉(zhuǎn)情形都是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的具體表現(xiàn)形式，可以稱之為‘農(nóng)民自發(fā)型流轉(zhuǎn)’。與此同時(shí)，政府為了通過‘增減掛鉤’與‘占補(bǔ)平衡’政策獲取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，積極推動(dòng)包含多種置換模式在內(nèi)的為國家政策所允許的流轉(zhuǎn)形式，這類流轉(zhuǎn)情形可稱之為‘政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)’”。[1]

當(dāng)前，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得立法確認(rèn)，屬于“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”，而“對(duì)外流轉(zhuǎn)“為立法所禁止，屬于“隱形流轉(zhuǎn)”，沒有得到立法明確支持。所謂隱形流轉(zhuǎn)，本文中系指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在未獲得立法認(rèn)可的情形下，未經(jīng)變更登記私自把宅基地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓合同的方式轉(zhuǎn)讓給不具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的第三人的行為。

當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情形是，“兩種不同流轉(zhuǎn)類型在不同的區(qū)域的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總份額中所占的比重亦不相同，在遠(yuǎn)離城市及風(fēng)景名勝區(qū)的村落中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情形較為少見且基本上為內(nèi)部性流轉(zhuǎn)。而在城市近郊及風(fēng)景名勝區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多發(fā)且主要表現(xiàn)為外部性流轉(zhuǎn)。目前在全國范圍內(nèi)引起熱議的‘小產(chǎn)權(quán)房’是宅基地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)”的典型外化形式，而這種現(xiàn)象又在北京、上海、廣東等大城市中得到集中體現(xiàn)”。[2]

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的重要特點(diǎn)

當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情形，其具有如下重要特點(diǎn)：

第一，當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”呈現(xiàn)絕對(duì)量較大、流轉(zhuǎn)集中的特點(diǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的急速推進(jìn)，農(nóng)村人口日益城市化，大量人口涌進(jìn)城市，城市住房需求膨脹，這就導(dǎo)致了城市周邊區(qū)域房?jī)r(jià)迅速上漲，城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地價(jià)位迅速提升。同時(shí)，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)和戶籍限制的放松，我國當(dāng)前人口跨地域異地流動(dòng)比較頻繁，外來人口購房需求呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)。用農(nóng)村宅基地建房由于成本低，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格也較低，因而具有了流轉(zhuǎn)的天然價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這為農(nóng)民“隱形流轉(zhuǎn)”帶來誘惑性。作為購買方而言，其支付較低價(jià)格便可以購買到農(nóng)民宅基地房屋，因而在存在購買風(fēng)險(xiǎn)的情況下也必然“躍躍欲試”。當(dāng)前，在利益驅(qū)使下，農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情形隨處可見。且在城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)、道路交通便利地域，農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”比較集中。筆者戶籍地畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)燕子口鎮(zhèn)中溝村，出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民在畢節(jié)市郊區(qū)購買宅基地建房，以及多家同鎮(zhèn)非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買農(nóng)民宅基地在公路周邊建房的情況。

第二，司法實(shí)踐中農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”案件復(fù)雜多樣，案件執(zhí)行較為困難。

由于農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”不合法，無法取得村集體同意，也不能獲得轉(zhuǎn)讓登記，這種違背了法律強(qiáng)制性規(guī)定的房屋買賣合同行為，法律定性為無效民事行為無疑。但在司法實(shí)踐中，法官基于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、買賣雙方合同的履行情況、合同雙方的個(gè)體實(shí)際等的考量，案件審判出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果。根據(jù)合同法知識(shí)，合同無效的結(jié)果須恢復(fù)原狀、返還原物，但實(shí)際情形則是，某些房屋買賣合同簽定時(shí)間早，合同標(biāo)的物時(shí)過境遷已經(jīng)發(fā)生重大變化，如買賣的房屋已經(jīng)翻修或重建，導(dǎo)致“返還不能”。如通過折價(jià)變賣方式進(jìn)行返還，但如果買受人實(shí)際居住已久，且該房屋是其居家的唯一住所，雙方房屋買賣行為已經(jīng)稱為一種“歷史行為”的話，從秩序價(jià)值考量，則宜穩(wěn)定此交易秩序?yàn)槊睿∫蚨鴮?shí)踐中法官判決往往綜合考量各種因素，這也造成了司法實(shí)踐中案例解決方式上的“變異”，且各法院判決“因人因事而異”，不易于司法權(quán)威性的彰顯。

第三，為數(shù)不少無產(chǎn)權(quán)證明的房屋的出現(xiàn)，增加了房地產(chǎn)統(tǒng)一管理難度。

為數(shù)不少“隱形流轉(zhuǎn)”房屋由于不能獲得法律支持，其身份“不倫不類”，既無農(nóng)村宅基地合法產(chǎn)權(quán)房的名份，也不可以成為在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)的商品房。目前較為切實(shí)的辦法是受讓人把其戶口遷至流轉(zhuǎn)房屋所在地村集體，但在實(shí)踐中，存在為數(shù)不少的受讓人并未把戶口遷轉(zhuǎn)，或戶口遷轉(zhuǎn)存在諸多實(shí)際障礙的情況，導(dǎo)致大量存在非本集體組織成員受讓并實(shí)際居住使用本集體宅基地房屋的情形。正由于為數(shù)不少的“隱形流轉(zhuǎn)”房屋未能“正名”，其在法律保護(hù)上處于“流離”狀態(tài)，這不但損害的房屋“所有人”的利益，也給房地產(chǎn)管理造成混亂。

第四，農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”集中反映了農(nóng)民的土地權(quán)益訴求。

當(dāng)前立法與政策并未一味禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，而只是對(duì)流轉(zhuǎn)的主體進(jìn)行限定，同時(shí)規(guī)定農(nóng)民出賣宅基地后將不能再申請(qǐng)宅基地，實(shí)際上是采取限制性的流轉(zhuǎn)模式。立法允許集體組織成員之間“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地政策及土地承包經(jīng)營制度，保持農(nóng)村社會(huì)秩序的相對(duì)穩(wěn)定起到重要作用。但由于放開了可以買賣農(nóng)村宅地地的“口子”，實(shí)踐中農(nóng)民是否“賣地”的動(dòng)機(jī)主要取決于市場(chǎng)利益。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的日益向前推進(jìn)，農(nóng)民出賣宅基地呈現(xiàn)常態(tài)化態(tài)勢(shì)。但由于立法對(duì)農(nóng)村宅基地的條件限制，使得農(nóng)村土地市場(chǎng)的定價(jià)權(quán)被操持在政府手中，政府可以通過農(nóng)村土地國有化如征收的方式侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益而獲取市場(chǎng)利益，最后的結(jié)果是農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)歸于政府，農(nóng)民利益遭致?lián)p害。

三、對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的應(yīng)對(duì)策略

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀和系列特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，可以從以下方面作出策略應(yīng)對(duì)。

第一，進(jìn)行農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)，理順農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)，施行產(chǎn)權(quán)登記制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。當(dāng)前農(nóng)村宅基地及其房屋作為農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)，進(jìn)行確權(quán)對(duì)提升其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民利益，規(guī)范市場(chǎng)交易環(huán)境具有重要意義。根據(jù)當(dāng)前土地立法及政策，農(nóng)村宅基地及房屋從性質(zhì)上可分為合法與非法兩種類型，對(duì)不同類型的處理應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，及時(shí)理順法律關(guān)系，對(duì)符合立法及政策的宅基地及房屋應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，對(duì)不不符合立法政策的及時(shí)消解。

第二，建立完善并細(xì)化各層級(jí)的土地立法及政策，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供明確具體的指引。

當(dāng)前立法及政策對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見在《物權(quán)法》、《土地管理法》等立法及政策文件中，比較籠統(tǒng)和粗略，采取了限制性的流轉(zhuǎn)模式，這實(shí)際上不能杜絕農(nóng)村宅基地的“隱形流轉(zhuǎn)”行為，因而造成了實(shí)踐中大量非法流轉(zhuǎn)宅基地及房屋的存在。細(xì)化農(nóng)村宅基地立法，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的專門性法律，能規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)秩序，這將極大抑制杜絕各種非法轉(zhuǎn)讓行為。同時(shí)，根據(jù)各地實(shí)際，可以制定較之法律層級(jí)較低的配套的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，規(guī)范地方宅基地流轉(zhuǎn)秩序。

另外，在妥善解決農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”“歷史遺留問題”過程中。不但要考慮到作為農(nóng)村宅基地所有者即村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，同時(shí)更應(yīng)該重視維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，理應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。