林權(quán)糾紛中的法律問題研究*

劉 鵬 杜偉泉

1.江蘇南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.江蘇南京郵電大學(xué)，江蘇 南京 210023

近些年，隨著我國霧霾的天氣逐漸加重，全球氣候惡化，我國提出了生態(tài)文明建設(shè)，并將人與自然和諧共處提到了重要的日程。而森林資源作為自然資源的一部分，對我們起到了舉足輕重的作用，為了更好的發(fā)展林業(yè)，促進(jìn)森林資源的合理利用，我國對森林資源進(jìn)行了林權(quán)改革。原國家林業(yè)局也積極推進(jìn)該項改革，但是，在推進(jìn)過程中出現(xiàn)了很多林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題，這些問題直接阻礙了林權(quán)改革的進(jìn)程，為此，筆者通過走訪調(diào)查希望通過法律方式對這些問題進(jìn)行防范。

一、林農(nóng)法律意識淡薄，無法維護(hù)自身利益

利益分配不均是糾紛產(chǎn)生的重要根源。在林權(quán)流轉(zhuǎn)中林農(nóng)由于受教育程度低，導(dǎo)致對政策、法律的理解不全面、把握不準(zhǔn)。自身利益不知道應(yīng)該如何進(jìn)行保障，并且由于信息匱乏、社會經(jīng)驗少，很容易在利益的趨勢下被人擺布利用，造成利益損失。

筆者在對某省某縣林權(quán)管理服務(wù)中心調(diào)查走訪時，發(fā)現(xiàn)因法律意識淡薄，所簽訂的合同不規(guī)范，致使自身利益受到損失，這方面所產(chǎn)生的糾紛占很大的比例，尤其在遇到征地、開發(fā)買賣林地的時候，由于信息的不對稱，林農(nóng)對相關(guān)法律、政策不了解，林權(quán)流轉(zhuǎn)完后才知道自己利益受損，又不知道如何維護(hù)自己的利益，只能通過集體上訪去討要說法。此外，在走訪調(diào)查中由于法律意識淡薄，一個村的承包合同往往由村長個人簽訂，再由村長來分配，這種情況實際是剝奪了林農(nóng)的知情權(quán)，對林農(nóng)個人的利益勢必造成損害，林農(nóng)也很難進(jìn)行維權(quán)。

二、政府信息公開不及時，導(dǎo)致林權(quán)糾紛

《中華人民共和國信息公開條例》的出臺，是為了增強(qiáng)政府的透明度，減少公眾與政府之間由于信息不對等而產(chǎn)生的誤會。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有些林權(quán)糾紛之所以發(fā)生，其產(chǎn)生的原因也在于林業(yè)部門政府信息公開不及時。比如，在調(diào)研中，林業(yè)部門反映這么一個現(xiàn)象，2014年江西Z鄉(xiāng)某公益林，一個村有兩萬畝總共幾百萬，補(bǔ)助是每年17.5元/畝，但由于補(bǔ)助資金分配不到位，賬目不公開，林農(nóng)懷疑鄉(xiāng)政府克扣，以及村干部貪污，在一些人的帶領(lǐng)下，林農(nóng)聚集起來上公路，把省道給堵了，造成大面積擁堵，縣政府出動警力維持秩序，雙方對峙起來并發(fā)生肢體沖突。最后縣林業(yè)部門才把相關(guān)的政策拿出來公示，并把資金賬目進(jìn)行公開，并解釋了補(bǔ)助資金不到位的原因，是因為本次分批次發(fā)放，并不存在挪用、克扣。但這些為時已晚，公眾的憤怒已經(jīng)激化，最后的處理就是把村長免了，剩下的補(bǔ)助資金用于村里公益事業(yè)和為村民買社保、醫(yī)保。這才把此次事件平息。

三、法律文本不規(guī)范，利益維權(quán)難

林權(quán)糾紛主要分為兩種，一種是林權(quán)權(quán)屬糾紛，另一種為合同侵權(quán)糾紛。而后者所引起的糾紛要多于前者。其原因是大部分承包合同不規(guī)范導(dǎo)致。合同不規(guī)范必然導(dǎo)致利益無法維權(quán)，糾紛隨即產(chǎn)生。

民事領(lǐng)域中遵守有約定從約定，無約定從法定的定律，這也是尊重公民個人意志，體現(xiàn)了民事領(lǐng)域的私權(quán)性，但是在尊重私權(quán)的同時也要規(guī)范私權(quán)的文本。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉及承包林地經(jīng)營權(quán)的合同很多林農(nóng)手里都沒有，沒有的原因是因為大家覺得都是一個村的，彼此之間都抹不開面子去簽訂一個白字黑字的合同，大家往往口頭確定。而即使有合同的，合同內(nèi)容記載不詳，比如流轉(zhuǎn)的面積界限不詳，時間不詳，有的簽訂主體不詳，這些不規(guī)范的合同，雖然體現(xiàn)了公民個人的意志，但是內(nèi)容的缺失，往往成為糾紛爭議的重要原因，其次，在林權(quán)的發(fā)包中，由于法律執(zhí)行的不到位，發(fā)包的程序存在違法，林地的發(fā)包往往村長一個人說的算，今天給一家，明天給另一家，存在重復(fù)發(fā)包的現(xiàn)象。

四、糾紛解決機(jī)構(gòu)不健全，解決途徑單一化

糾紛解決機(jī)構(gòu)健全，多樣化，群眾的申述途徑多，糾紛可以得到快速解決，平息雙方的不滿，同時也能提高政府的辦事效率。在筆者走訪調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，目前，很多林權(quán)解決糾紛的機(jī)構(gòu)不健全，有的縣林權(quán)管理服務(wù)中心只有3人在處理糾紛案件，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就沒有這樣的機(jī)構(gòu)，很多事情有林管站來進(jìn)行處理，但是林管站的職能是管理林區(qū)，不是處理糾紛，很多的林權(quán)專業(yè)方面的問題他們并不懂，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民發(fā)生林權(quán)糾紛問題先去找林管站，由于林管站對林權(quán)糾紛的政策把握和相關(guān)法律問題不熟悉，得到的回復(fù)與縣林業(yè)服務(wù)中心得到的回復(fù)不一樣，這中間就會使村民產(chǎn)生誤會，認(rèn)為政府中間暗箱操作，隨演變成群體性事件，圍攻政府機(jī)關(guān)討要說法，最終以上訪的方式進(jìn)行解決糾紛。

林權(quán)糾紛的解決，可以加速促進(jìn)林權(quán)改革，而林權(quán)的改革又直接涉及到林農(nóng)的切身利益。如何解決好林權(quán)糾紛，利用好這筆寶貴的財富，成為當(dāng)務(wù)之急。筆者對此提出以下建議。一孔之見，僅供參考。

(一)完善林權(quán)流轉(zhuǎn)頂層設(shè)計，減少林權(quán)糾紛產(chǎn)生

當(dāng)下，《森林法》正在修改、征求意見中。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在本次《森林法》修改中，將林權(quán)流轉(zhuǎn)的行政法規(guī)、意見整合寫到《森林法》中，明確受讓方和開發(fā)方的權(quán)利義務(wù)，流轉(zhuǎn)林地的性質(zhì)所對應(yīng)的價格，產(chǎn)生糾紛時林農(nóng)尋求的法律援助機(jī)構(gòu)、調(diào)解機(jī)構(gòu)有哪些。地方根據(jù)《森林法》的規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，配套機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的地方性法律法規(guī)。而當(dāng)下，在中央的層面上《森林法》缺乏可操作性，地方所制定的法律法規(guī)也缺少依據(jù)，有時發(fā)生下位法超過上位法的現(xiàn)象，法律位階混亂，此種現(xiàn)象不利于林業(yè)基層部門解決林權(quán)糾紛實際問題，林農(nóng)的利益無法得到保證，進(jìn)一步導(dǎo)致糾紛激化。因此完善林權(quán)流轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計，明確雙方權(quán)利與義務(wù)，捋順法律關(guān)系，配套相關(guān)地方法律法規(guī)，減少林權(quán)糾紛產(chǎn)生。

(二)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行法律宣傳

通過走訪調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)很多的林權(quán)的糾紛的產(chǎn)生，也是由于林農(nóng)對相關(guān)法律法規(guī)的不了解，說白了，就是政府相應(yīng)的信息公開不透明，法律宣傳不到位，所以政府部門的任何一個決定，在林農(nóng)眼中都被看成是暗箱操作。

而今互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，我國互聯(lián)網(wǎng)用戶使用率走在了前列，國家又要求運(yùn)營商“提速降費(fèi)”和加快5G建設(shè)，這些都為我國互聯(lián)網(wǎng)的普及提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。因此，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，充分利用人們對手機(jī)的依賴，通過微博、微信建立公眾號，及時對林權(quán)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行公布，以便林農(nóng)能及時獲取信息，政策、法律法規(guī)透明了，利益分配就均衡了，或許有人會問，政策、法律法規(guī)透明為什么會影響到利益分配，因為法律是統(tǒng)治階級管理社會的工具，而這個工具的出現(xiàn)就是為了使各階層、各領(lǐng)域的利益得到合理的分配，使之平衡，才能使社會穩(wěn)定，因此，要想解決林權(quán)糾紛，必須要使政策、法律法規(guī)透明，同時，開展林權(quán)流轉(zhuǎn)案件網(wǎng)上辦理，加快糾紛解決效率，讓糾紛在初期得到解決。

(三)加強(qiáng)政府引導(dǎo)，提高林農(nóng)法律意識

政府作為政策的頂層設(shè)計者，作為社會發(fā)展前進(jìn)的引導(dǎo)者。應(yīng)該在解決林權(quán)糾紛中發(fā)揮積極的作用。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多林權(quán)糾紛的案件都是通過林農(nóng)集體上訪才得以解決，對林農(nóng)來說信訪不信法，只有聚眾上訪才能解決糾紛爭議。筆者認(rèn)為之所以能發(fā)生此種事情，與政府的引導(dǎo)有直接關(guān)系。首先，政府并沒有把林權(quán)糾紛放到全局來考慮，認(rèn)為林權(quán)糾紛應(yīng)該是林業(yè)部門自己解決的事情，但是林權(quán)糾紛的解決不僅僅是林業(yè)部門一家的事情，還牽扯到其他部門利益。其次，林農(nóng)受教育程度低，很難領(lǐng)會政策、法律制定者的意圖。因此，在解決林權(quán)糾紛的問題時，政府應(yīng)該積極發(fā)揮主動引導(dǎo)作用。

為此，筆者建議，首先在林權(quán)需要大規(guī)模流轉(zhuǎn)的時候，政府要把林權(quán)放到政府工作中全盤考慮，協(xié)調(diào)好林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、民政、財務(wù)等部門，而不是錯誤的認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)只是林業(yè)部門一家操作的事情。其次，針對林農(nóng)受教育程度低，對頂層設(shè)計者制定的政策、法律的意圖不能充分了解，當(dāng)?shù)卣刹块T應(yīng)該適時進(jìn)行詳細(xì)的宣傳解讀，或者在不違反上級政策、法律的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕L(fēng)俗，編寫通俗易懂的法律、政策解釋讀物，以便林農(nóng)的更好的領(lǐng)會相關(guān)法律、政策。通過這些措施可以避免糾紛的發(fā)生，而不是，在發(fā)生群體性上訪事件后，在對相關(guān)的政策、法律進(jìn)行詳細(xì)的解讀，此種情況為時已晚。

(四)拓展糾紛解決途徑

調(diào)解是處理民事糾紛的重要手段，但是林權(quán)糾紛具有他自身的特殊性，需要專業(yè)人員來處理，會起到更好的效果。所以，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的調(diào)解、訴訟的糾紛解決途徑上還應(yīng)該增加仲裁。仲裁具有一裁終局的特性，而調(diào)解，只是民事司法的前期處理手段，調(diào)解不成最終還是要走訴訟途徑，而訴訟要通過兩審，一審不行，再二審、這一套程序走下來，時間很長，不利于糾紛的解決。雖說，訴訟也有簡易程序，但是林權(quán)糾紛的案件具有一定的專業(yè)特殊性，專業(yè)人員處理會更加快速、合適。仲裁就完全符合要求，首先，仲裁不像調(diào)解具有隨意性，調(diào)解如果有一方不愿意調(diào)解，不能強(qiáng)迫其使用調(diào)解程序。其次，仲裁具有嚴(yán)格的程序，而調(diào)解靈活性很強(qiáng)，這種方式給人以不嚴(yán)肅，并且調(diào)解往往是建立在人情關(guān)系，調(diào)解結(jié)果很難服眾。

林權(quán)糾紛解決是推進(jìn)林業(yè)改革的重要一環(huán)，而林業(yè)改革是盤活我國森林資源的強(qiáng)心劑和助推劑，更是符合黨中央提出的“精準(zhǔn)扶貧”政策方針?，F(xiàn)有的林權(quán)糾紛解決途徑、機(jī)制與預(yù)防都存在一定問題，而這些問題通過法律統(tǒng)一規(guī)范來進(jìn)行解決，一切做到有法可依，有法必依，按照法律規(guī)范來做事，切實通過法律將他們制度化、規(guī)范化，才能促進(jìn)林業(yè)改革的健康發(fā)展，才能保障我國生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。