農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的再思考

譚善華

我國(guó)于2012年11月制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)【2012】21號(hào)，下稱《規(guī)范》），自2014年1月1日起施行。然而，《規(guī)范》的出臺(tái)卻未引起太多重視，少有單位真正開始建立并實(shí)施內(nèi)控。因此，為了更全面有效推行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，2015年12月財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)【2015】24號(hào)，下稱《指導(dǎo)意見》）。這兩個(gè)規(guī)范性文件的先后出臺(tái)實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)正式拉開序幕，也為行政事業(yè)單位就如何結(jié)合自身實(shí)際建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制提供了依據(jù)。本文以農(nóng)業(yè)系統(tǒng)科研單位目前內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況為著眼點(diǎn)，梳理內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施相關(guān)情況，以供參考。

一、明確農(nóng)業(yè)科研單位建立內(nèi)控的目標(biāo)定位

根據(jù)《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》的要求，行政事業(yè)單位建立內(nèi)控的目的是進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。以單位全面執(zhí)行《單位內(nèi)控規(guī)范》為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的運(yùn)行流程、制約措施，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。在《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》中，明確了規(guī)定了行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)，為各單位建立適合自身管理需要的具體內(nèi)控制度指明了方向，同時(shí)也指出了可能的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。各行政事業(yè)單位需要結(jié)合本單位實(shí)際，在每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)上制定相關(guān)的管理制度，規(guī)范業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，建立權(quán)力運(yùn)行的約束機(jī)制，合理保障內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

作為農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位，由于其所承擔(dān)的主要職能是從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的科學(xué)研究任務(wù)和有效提供農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)服務(wù)等，因此，其工作性質(zhì)、工作內(nèi)容和工作方式與其他行政事業(yè)單位相比有較大的差別。在制定內(nèi)控目標(biāo)時(shí)，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位要依據(jù)單位的實(shí)際情況，在不違背有關(guān)法律法規(guī)的情況下，優(yōu)先考慮最大限度保障按時(shí)完成既定的科學(xué)研究任務(wù)，及時(shí)提供科學(xué)高效的科技服務(wù)，以促進(jìn)我國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，也要防止貪污腐敗及挪用、違規(guī)占用科研項(xiàng)目資金行為的發(fā)生。

二、農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施問題

（一）據(jù)調(diào)查，各單位領(lǐng)導(dǎo)有一種較為普遍的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為實(shí)施內(nèi)控對(duì)加強(qiáng)單位管理很有必要，但實(shí)施起來中間環(huán)節(jié)較多，程序繁瑣，影響辦事效率。因此，對(duì)內(nèi)部控制體系的建立和內(nèi)控制度的執(zhí)行缺乏主動(dòng)性，表面敷衍，以至于從建立制度到執(zhí)行制度都處于被動(dòng)狀態(tài)，使內(nèi)控的執(zhí)行力度和效果受到嚴(yán)重影響?；谝陨锨闆r，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于內(nèi)控知識(shí)的培訓(xùn)，讓他們認(rèn)識(shí)到建立實(shí)施內(nèi)控是一種法定行為，單位主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，內(nèi)部控制建設(shè)是否合法合規(guī)、科學(xué)與完善，內(nèi)控實(shí)施是否有效，應(yīng)作為主要領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，以提高相關(guān)責(zé)任人對(duì)內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行的重視程度。

（二）在沒有經(jīng)過內(nèi)控相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)的情況下，從單位領(lǐng)導(dǎo)到一般職員對(duì)于什么是內(nèi)控，內(nèi)控涉及哪些方面知之甚少。開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的過程中，都習(xí)慣于簡(jiǎn)單快捷的方式，隨意性大，甚至不按規(guī)定程序和制度辦事，容易違反有關(guān)法律法規(guī)，給單位外在形象造成負(fù)面影響。因此，有必要對(duì)單位各層面的人員普及內(nèi)控知識(shí)，正確認(rèn)識(shí)建立實(shí)施內(nèi)控的重要性和意義所在，以減少建立和實(shí)施內(nèi)控過程中的負(fù)面情緒，努力避免單位在管理活動(dòng)中可能出現(xiàn)的矛盾和紛爭(zhēng)。

（三）根據(jù)實(shí)際調(diào)查的情況，各科研單位在內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施過程中存在的問題各不相同，比如：有的單位規(guī)模大、從業(yè)人員多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)健全，在實(shí)施內(nèi)控職務(wù)分離、崗位輪換及制衡機(jī)制等方面比較容易做到。而有的單位則規(guī)模較小，從業(yè)人員較少，有的人身兼數(shù)職而且長(zhǎng)期沒有變化，以至于違背不相容職務(wù)相分離的原則。從內(nèi)控的角度看，這是不符合管理要求的。有的單位雖然建立了內(nèi)控相關(guān)的各種制度，但實(shí)施起來卻常常是另有一套做法，讓內(nèi)控形同虛設(shè)，只為應(yīng)付上級(jí)部門檢查罷了。

（四）內(nèi)控評(píng)價(jià)方面也存在突出問題。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有的一些農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位規(guī)模較小人數(shù)不多，內(nèi)控的建設(shè)由財(cái)務(wù)部門或辦公室具體實(shí)施。單位的紀(jì)檢部門一般都兼內(nèi)部審計(jì)工作，因此，內(nèi)部控制工作的評(píng)價(jià)由負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)的人去做，也有單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作由建設(shè)內(nèi)控制度的財(cái)務(wù)部門去做。究其原因，由于工作職能分工不同，紀(jì)檢人員對(duì)于科研業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、預(yù)算管理等方面的專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)不熟悉，無法對(duì)單位內(nèi)控的執(zhí)行情況進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，最后只能將此項(xiàng)工作交由財(cái)務(wù)部門去完成，由此產(chǎn)生了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的情況，違背了內(nèi)部控制有關(guān)相互制衡的原則。

三、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施需要關(guān)注的問題

（一）要明確控制目標(biāo)

不同行業(yè)的單位所承擔(dān)的職責(zé)不同，工作性質(zhì)和內(nèi)容亦相差甚遠(yuǎn)，因此，應(yīng)根據(jù)單位職能定位和內(nèi)部實(shí)際情況設(shè)定合理的內(nèi)控目標(biāo)，不能機(jī)械照搬《規(guī)范》里的表述。目前我國(guó)處在科研體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，正大力推進(jìn)科技創(chuàng)新、科技興農(nóng)戰(zhàn)略，因此，找準(zhǔn)單位自身目標(biāo)定位十分重要。我國(guó)的農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)的現(xiàn)狀仍需持續(xù)一段時(shí)間，在由農(nóng)業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的過程中，農(nóng)業(yè)科研單位的作用必不可少，而且會(huì)更加重要。

近年來，國(guó)家對(duì)科研投入越來越大，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)將立足現(xiàn)代智慧農(nóng)業(yè)設(shè)立科學(xué)、可行、高效的科研項(xiàng)目為首要目標(biāo)，加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用管理，防止貪污腐敗、挪用擠占的行為發(fā)生。同時(shí)，還要考慮投入產(chǎn)出效應(yīng)，如一定時(shí)期內(nèi)獲得的科技成果數(shù)量、成果轉(zhuǎn)化率、提供的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)產(chǎn)品等，都應(yīng)作為目標(biāo)之一，防止不作為或亂作為的情況發(fā)生。

（二）要增強(qiáng)實(shí)施內(nèi)控的內(nèi)生動(dòng)力

據(jù)調(diào)查，在“八項(xiàng)規(guī)定”等一系列法規(guī)制度實(shí)施后，各個(gè)單位從決策層領(lǐng)導(dǎo)到一般職員的法制意識(shí)均有很大提高，也由此產(chǎn)生了內(nèi)部控制的內(nèi)生動(dòng)力：首先，通過梳理單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造，可以減輕各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理有關(guān)事務(wù)的負(fù)擔(dān)，降低了營(yíng)私舞弊的可能性，提高了工作效率。內(nèi)控機(jī)制健全后，各項(xiàng)工作可以有序運(yùn)行而不需要過多的人為干預(yù)。其次，在健全的內(nèi)部控制制度下，每項(xiàng)權(quán)力都有“制度的籠子”在看管著，用權(quán)的“任性”就少，來自利益相關(guān)方的壓力也小了，工作起來會(huì)覺得得心應(yīng)手、輕松愉快。第三，通過建立完善績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，科研單位可在不違反有關(guān)法律法規(guī)的前提下，結(jié)合單位實(shí)際適當(dāng)提高科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)待遇，以鼓勵(lì)其多做事，做成事，激發(fā)科研人員努力工作多出成果。

（三）要加強(qiáng)內(nèi)控實(shí)施與監(jiān)督

內(nèi)部控制的有效實(shí)施是合理保障內(nèi)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。有了健全完善的內(nèi)控體系，必須落實(shí)到單位各個(gè)層級(jí)加以全面實(shí)施，以檢驗(yàn)內(nèi)控的可行性和有效性。單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視內(nèi)部控制的實(shí)施，做好明確分工，配備相關(guān)工作人員，充分利用信息化手段，組織對(duì)單位全員進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)培訓(xùn)，推動(dòng)各項(xiàng)制度的全面執(zhí)行。單位主要領(lǐng)導(dǎo)必須對(duì)本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施內(nèi)部控制的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促進(jìn)各項(xiàng)內(nèi)控制度全面有效落到實(shí)處。

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制有效實(shí)施的保障，必須提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。應(yīng)授權(quán)監(jiān)督人員定期或不定期地對(duì)單位內(nèi)部各層級(jí)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行抽檢或定向?qū)徲?jì)，及時(shí)查找內(nèi)控實(shí)施過程中存在的問題，并對(duì)單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效性作出評(píng)價(jià)。監(jiān)督過程中對(duì)發(fā)現(xiàn)屬于內(nèi)控執(zhí)行不當(dāng)?shù)膯栴}，要及時(shí)予以糾正，對(duì)發(fā)現(xiàn)的屬于制度設(shè)計(jì)的問題要盡早報(bào)告，并及時(shí)提交報(bào)告修改相關(guān)制度。

（四）適當(dāng)授權(quán)有利于科研事業(yè)發(fā)展

目前來看，各單位對(duì)于科研項(xiàng)目的實(shí)施是以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度為基礎(chǔ)進(jìn)行的。因此，單位應(yīng)在適當(dāng)范圍內(nèi)給予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人權(quán)限，避免因束縛條款太多，讓科研人員在項(xiàng)目實(shí)施過程顧慮重重，無法完成預(yù)定的科研任務(wù)。如：科研項(xiàng)目管理權(quán)限、上班時(shí)間的安排等，都要給科研人員更多的空間。

四、結(jié)束語

科研事業(yè)單位從性質(zhì)來看屬于國(guó)有行政事業(yè)類型，但與純履行行政服務(wù)職能的行政機(jī)關(guān)又有明顯的差異；從所其業(yè)務(wù)內(nèi)容的性質(zhì)來看，與企業(yè)更為靠近，因?yàn)榭蒲许?xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)以及科研成果的取得過程，都存在公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，可以說科研事業(yè)單位是帶有兩面性的。由此，科研事業(yè)單位在建立健全內(nèi)部控制時(shí)，既要遵從固定模式下的行政管理規(guī)定，又要考慮科研項(xiàng)目業(yè)務(wù)類型。只有綜合考慮以上因素，結(jié)合單位實(shí)際建立并有效實(shí)施內(nèi)部控制，才能合理保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。