中國軍人家庭權(quán)益保障機(jī)制現(xiàn)狀與發(fā)展研究

李石松

國防大學(xué)政治學(xué)院政治機(jī)關(guān)工作系軍隊(duì)法治建設(shè)教研室，上海 200000

一、前言

綜觀歷史，因軍人權(quán)益保障不到位而導(dǎo)致的軍隊(duì)興衰、國家興亡的現(xiàn)象并不罕見。所以，現(xiàn)今國際上大部分的國家均對軍人權(quán)益保障問題十分重視，往往會(huì)給予高工資、高福利的方式以穩(wěn)定軍隊(duì)。因而，在我國應(yīng)當(dāng)給予軍人家庭一定的保障，對軍人為國家與家庭帶來的貢獻(xiàn)作出肯定，緊跟時(shí)代發(fā)展健全相關(guān)的保障法律法規(guī)，穩(wěn)定國防與軍隊(duì)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。

二、中國軍人家庭權(quán)益保障的發(fā)展歷程

(一)初創(chuàng)階段(1929—1949年)：內(nèi)容分散，效力層級低

從1929開始，我國政府陸續(xù)地出臺了以撫恤、優(yōu)待軍人家屬作為核心的相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)中包括有：《優(yōu)待紅軍家屬條例》等。

抗日戰(zhàn)爭階段，為鼓勵(lì)抗戰(zhàn)與調(diào)動(dòng)軍人的積極性，不同的地方政府前后出臺了部分撫恤優(yōu)待的規(guī)定。

解放戰(zhàn)爭階段，各解放區(qū)政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w狀況，有針對性地出臺了不同的管理?xiàng)l例與辦法。只是，因?yàn)槭苤朴诋?dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭環(huán)境以及對法律知識的認(rèn)知層面，這階段尚未構(gòu)建成全國統(tǒng)一法律法規(guī)，對于軍人家庭權(quán)益的保障只局限在優(yōu)待上。

(二)整合發(fā)展階段(1949年——1977年)：原則多，操作性不強(qiáng)

1949新中國成立，隨后我國的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)得到了關(guān)注并發(fā)展。關(guān)于軍人權(quán)益保障的立法工作也正式拉開序幕。陸續(xù)出臺了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《兵役法》等法律法規(guī)，明確了軍人家屬的優(yōu)待方式，指出了軍人家屬應(yīng)該受到應(yīng)有的尊重與優(yōu)待。

上面的法規(guī)對于新中國保障軍人家庭有立法起到了里程碑的意義，其出臺明確了軍人家屬的法律地位。但是在這個(gè)階段軍人家庭權(quán)益保障還只是立足于社會(huì)救助以及社會(huì)優(yōu)撫方面。

(三)鞏固完善階段(1978年——1998年)：初顯制度化

在這個(gè)階段，為適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展與變革，中國的軍人家庭權(quán)益也逐漸得到完善，例如：已經(jīng)在《憲法》、《國防法》等多部文件當(dāng)中獲得了肯定。整體而言，在這個(gè)階段，軍人家庭的權(quán)益保障辦法出表現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，軍人家庭的保障內(nèi)容數(shù)量更多了，項(xiàng)目也滲透至生活的各方各面，如：住房、醫(yī)療等。

(四)最新發(fā)展成果(1998年以來)

1998年，我國便明確地提出了要將建設(shè)軍人家庭保障制度重視起來，經(jīng)國務(wù)院以及中央軍委的確定，軍隊(duì)實(shí)施了軍人保險(xiǎn)制度。隨后又相繼出臺了《軍人保險(xiǎn)法》、《軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》等，不斷地對我國軍人家庭權(quán)益保障機(jī)制進(jìn)行完善。

三、存在的問題與不足

(一)法律體系尚待完善

第一，直至現(xiàn)今我國關(guān)于軍人家庭的立法依然存在著大面積的空白。軍人權(quán)益保障的相關(guān)內(nèi)容于軍事立法當(dāng)中的占比過小，而在中國的法律體系當(dāng)中就更加之少，還出現(xiàn)了不少的“盲區(qū)”?，F(xiàn)時(shí)已經(jīng)出臺的相關(guān)法律法規(guī)對于軍人家庭住房問題、保險(xiǎn)問題、子女教育等關(guān)系到軍人家庭切身利益的問題還沒有清晰的規(guī)定。所以，在對軍人家庭相關(guān)的權(quán)益保障上，依然還有不少的問題要改善。

第二，軍人家庭的法律位階比較低，而且內(nèi)容相對落后。中國是一個(gè)擁軍優(yōu)屬的大國。但是一直到了今天，依然沒有一部全國性的關(guān)于軍人權(quán)益保障的法律法規(guī)。相關(guān)的法律規(guī)定與條款，只是散見在《國防法》、《兵役法》的部分條款里面。同時(shí)，由于軍人家庭權(quán)益保障并非只是簡單的來自于軍隊(duì)內(nèi)部，涉及到大量的問題是跟地方政府與部門相關(guān)的，而這些問題均要由地方來進(jìn)行承擔(dān)處理。然而，目前的法律法規(guī)還表現(xiàn)出內(nèi)在協(xié)調(diào)性弱的問題，而且有些地方還出現(xiàn)了與法規(guī)相抵觸的情況，軍隊(duì)和地方社會(huì)保障的法制并不一致，人為地帶來了條塊的分割，使得軍人隨軍配偶養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問題接續(xù)不暢等。

第三，關(guān)于軍人家庭權(quán)益保障立法集中度低，操作性弱，執(zhí)行起來不容易；保障內(nèi)容不多，整體而言保障的標(biāo)準(zhǔn)也是比較低的；因?yàn)楸Ｕ蠈ο笕后w數(shù)量并不多，在編制相關(guān)的政策之時(shí)常常被“邊緣化”，以“另行制定”方式來處理。而最后的結(jié)果便是遲遲未能確定下來。

(二)責(zé)任主體權(quán)責(zé)不清，組織機(jī)構(gòu)不完善

現(xiàn)時(shí)，中國軍人家庭權(quán)益保障責(zé)任主要是分散地由城鄉(xiāng)不同的單位來進(jìn)行承擔(dān)的。各主管部門權(quán)責(zé)劃分不清，彼此扯皮的現(xiàn)狀。不同的單位之間聯(lián)系弱，常常是群龍無首。全國尚未有一個(gè)可以領(lǐng)導(dǎo)、組織以及協(xié)調(diào)不同的單位、地區(qū)的權(quán)威性的保障決策機(jī)構(gòu)。使得軍人家庭本身應(yīng)當(dāng)要享受到的社會(huì)保障并沒有真正得到。就如優(yōu)待金的發(fā)放事件為例，正是因?yàn)楦鞯刎?zé)任機(jī)構(gòu)本身沒有統(tǒng)一起來，公示工作沒有做到位，不少的軍人家庭根本就不知道應(yīng)該要到哪里去領(lǐng)取優(yōu)待金。簡單地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，目前的領(lǐng)取方式全明很多種：有些是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理辦公室，有些是要到父母工作單位來進(jìn)行領(lǐng)取，有些則是由民政局送至家中，有些則需要舉行一定的儀式，并進(jìn)行統(tǒng)一集中的發(fā)放。多種多樣的形式，讓軍人家屬無所適從，不知應(yīng)當(dāng)如何處理，大大地削弱了軍人家庭權(quán)益保障。

(三)發(fā)展軍人家庭權(quán)益保障項(xiàng)目的資金投入短缺

軍費(fèi)可以說是軍人后勤保障的主要資金渠道。然而，根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示：從1999年開始，中國的經(jīng)濟(jì)水平不斷地提升，軍費(fèi)的絕對規(guī)模也隨之而擴(kuò)大。然而，對比于軍費(fèi)規(guī)模已經(jīng)得到了平均15%的提升速度來說，軍人保險(xiǎn)基金于軍費(fèi)當(dāng)中的占比卻是相當(dāng)?shù)牡汀?/p>

四、構(gòu)建我國軍人家庭保障制度的探索

(一)健全軍人家庭權(quán)益保障法律法規(guī)

現(xiàn)時(shí)，中國軍人家庭權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)還是比較缺乏的，而且相關(guān)的規(guī)定均比較分散，效力層級低，可操作性弱。我們應(yīng)當(dāng)要對相關(guān)的制度作出整合，讓軍人家庭權(quán)益保障和現(xiàn)今的隨軍政策、優(yōu)撫機(jī)制，地方雙擁等內(nèi)容結(jié)合在一起，構(gòu)建起完善的多元化互補(bǔ)的系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)這些，我們應(yīng)該要懷著開放的態(tài)度，學(xué)習(xí)與分析國外的經(jīng)驗(yàn)與心得，吸收歷史教訓(xùn)，不斷地進(jìn)行探索與實(shí)踐。論文結(jié)合個(gè)人的分析，認(rèn)為可以從下面的幾個(gè)步驟著手：

首先，應(yīng)該要將“統(tǒng)”的工作做好。我們的建議是將現(xiàn)時(shí)不同部門的，關(guān)于軍人家庭保障的相關(guān)條款結(jié)合在一起，經(jīng)過對一些多余的、重復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行刪減，整理出規(guī)范的法律法規(guī)，讓各個(gè)部門均可以做到統(tǒng)一的依法肩負(fù)起自身的職責(zé)與義務(wù)。

第二，將“修”的工作做好。目前，軍人家庭保障的相關(guān)內(nèi)容均是伴著現(xiàn)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的逐漸繁榮發(fā)展，而逐漸地完善與改變的。隨著時(shí)代的發(fā)展，有些條款已經(jīng)不能適應(yīng)潮流發(fā)展，表現(xiàn)出滯后性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，甚至是影響到保障項(xiàng)目的順利開展。所以，針對法律條文我們應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)地結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)水平以及社會(huì)文明的發(fā)展?fàn)顩r作出科學(xué)合理的優(yōu)化，讓其更合理，更具操作性。

第三，要將“立”的工作做好。在現(xiàn)今我國關(guān)于軍人家庭保障方面的立法工作中出現(xiàn)了不少盲區(qū)。在日常生活當(dāng)中，關(guān)系到軍人家庭切身利益的醫(yī)療、住房以及讀書等問題均難以找到相關(guān)的法規(guī)，軍人家庭權(quán)益保障的改革表現(xiàn)出部分配套措施缺失的問題。我們應(yīng)當(dāng)要適應(yīng)國家與軍隊(duì)已經(jīng)確定下來的大政方針，以《憲法》、《國防法》作為基礎(chǔ)，進(jìn)而于福利、保險(xiǎn)、救助等相關(guān)的牽涉到家庭問題以及組織管理上的問題，添加與之配套的條款，以明確內(nèi)容與清晰責(zé)任，進(jìn)一步完善法規(guī)體系。讓軍人家庭權(quán)益保障工作能夠真正實(shí)現(xiàn)有法可依。

第四，要將“升”的工作處理好。將牽涉至軍人家庭切身利益，與國家社會(huì)保障事業(yè)密切相關(guān)的法規(guī)文件上升至法律層級上。

(二)清晰權(quán)益保障的責(zé)任主體，完善組織機(jī)構(gòu)

我們應(yīng)該構(gòu)建起中央政府作為主導(dǎo)(其功能主要是出臺出相關(guān)的政策法規(guī))、地方政府協(xié)作(主要功能是執(zhí)行與落實(shí)相關(guān)的政策法規(guī))、財(cái)政一起分擔(dān)，以有效地調(diào)動(dòng)不同地區(qū)與部門的積極性?！氨ＷC保障工作責(zé)任到位、政策落實(shí)到位、資金投入到位”。

另外，軍人家庭大部分是圍繞著不同的軍區(qū)的分布，其散居在全國的不同地區(qū)，國家對其提出了利益訴求以及權(quán)益保障，尚未有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)以及服務(wù)管理部門。軍人家庭出現(xiàn)了問題與困難之時(shí)，經(jīng)常會(huì)碰釘子，無法找到相應(yīng)的主管部門請求處理。所以，論文認(rèn)為：我們先是要針對目前已有的組織機(jī)構(gòu)作出改革。隨后，再構(gòu)建起長效的關(guān)溝通協(xié)調(diào)組織，針對各種問題，及時(shí)地幫助處理。

(三)重視軍人家庭權(quán)益保障工作，加大資金投入

根據(jù)唯物主義的相關(guān)原理，我們可以知道：“一定的精神追求肯定是構(gòu)建于一定的物質(zhì)利益的前提下”。軍人對于自然人而言為一種職業(yè)，一項(xiàng)用于謀生的手段，其同樣必須要擁有勞動(dòng)力的生產(chǎn)以及再生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)相繼的生存以及發(fā)展。

長期以來，中國的傳統(tǒng)的觀念均認(rèn)為軍人是為人民服務(wù)，為國家服務(wù)的，其是一項(xiàng)滿載著奉獻(xiàn)精神的職業(yè)。更常常會(huì)將軍人視之為神人，將軍人的物質(zhì)利益忽略，而太過于片面地關(guān)注軍人無私的愛國奉獻(xiàn)精神。本能地認(rèn)為軍人工作均是不求回報(bào)，不提個(gè)人利益的。

這樣的觀念是嚴(yán)重地違背大自然客觀事物與發(fā)展規(guī)律的。軍人是一種崇高的職業(yè)，軍人本身也是自然人，其精神也應(yīng)該建立在物質(zhì)基礎(chǔ)的保障上面。所以，我們必須要更新統(tǒng)一觀念認(rèn)知，改變過去不當(dāng)?shù)膽T性思維。明確軍人家庭作為保障對象，是因?yàn)檐娙藢τ趪乙约叭嗣褡鞒龅臓奚c貢獻(xiàn)，理應(yīng)獲得國家、社會(huì)、人民的尊重，得到應(yīng)有的保障與優(yōu)待，例如：醫(yī)療、住房以及就業(yè)、子女學(xué)習(xí)等給予一定的優(yōu)惠與待遇，讓得軍人家庭權(quán)益得到真正的保障。

五、結(jié)論

現(xiàn)今，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)生活水平的逐漸提高，人們生活保障的逐漸完善，社會(huì)保障法律制度也在不斷地改革與創(chuàng)新。軍人權(quán)益的社會(huì)保障立法系統(tǒng)當(dāng)中不可缺少的內(nèi)容，軍人家庭的權(quán)益保障應(yīng)該是軍人權(quán)益保障的重點(diǎn)。我們應(yīng)該予以重視，并不斷優(yōu)化，積極推進(jìn)軍人家庭權(quán)益保障立法工作的開展。