關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合同效力及糾紛的相關(guān)問(wèn)題分析

孫曙光

浙江陽(yáng)明律師事務(wù)所，浙江 寧波 315400

一、小產(chǎn)權(quán)房買賣合同概述

(一)小產(chǎn)權(quán)房的概念

一提到小產(chǎn)權(quán)房，生活中大多數(shù)人都有一種概括性認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是用農(nóng)村集體土地建設(shè)的商品房，沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的所有權(quán)證書(shū)。關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，目前在立法上沒(méi)有明確的概念界定，而國(guó)家建設(shè)部門在發(fā)布的小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的文件中定義了小產(chǎn)權(quán)房，筆者認(rèn)為對(duì)其概念應(yīng)當(dāng)從其本質(zhì)屬性進(jìn)行解讀：

首先，小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地是農(nóng)村集體土地，按照我國(guó)現(xiàn)有土地制度，集體土地雖然名義上歸集體所有，但是其所有權(quán)權(quán)益內(nèi)容不完整，同時(shí)集體土地的用途被嚴(yán)格限制，建設(shè)房屋更是需要履行審批等手續(xù)，小產(chǎn)權(quán)房是沒(méi)有履行審批手續(xù)就建設(shè)的房屋，沒(méi)有向國(guó)家繳納過(guò)土地出讓金等各種手續(xù)費(fèi)，所以在土地使用上就是違法的。

其次，小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有國(guó)家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村一級(jí)政府部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明文件，不能進(jìn)行合法產(chǎn)權(quán)登記，而按照物權(quán)法規(guī)定沒(méi)有登記的物權(quán)從設(shè)立到變更都不產(chǎn)生物權(quán)法律效力，基于此小產(chǎn)權(quán)房合同效力也是缺乏依據(jù)的。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)

小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)中以特殊形式存在，其特點(diǎn)也是非常明顯的，以下筆者從三個(gè)方面進(jìn)行分析：

第一，小產(chǎn)權(quán)房所使用土地權(quán)利內(nèi)容具有特殊性，小產(chǎn)權(quán)房是用集體土地建設(shè)的，集體對(duì)土地所擁有的所有權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上是不完整的，主要是指集體及成員只擁有使用權(quán)、收益權(quán)，但是不能進(jìn)行處分，這與國(guó)有土地能夠處分權(quán)利存在本質(zhì)區(qū)別，雖然集體所有是對(duì)集體成員的一種福利但是也形成了權(quán)益上的限制。

第二，小產(chǎn)權(quán)房合同關(guān)系當(dāng)事人簡(jiǎn)單，購(gòu)房者都是城鎮(zhèn)居民，有的是從開(kāi)發(fā)商中購(gòu)得，也有的是從村集體或者村集體組織成員手中購(gòu)得，在有開(kāi)發(fā)商參與下的買賣，商業(yè)目的明顯，但是在主體資格上不適格，因?yàn)闆](méi)有按照審判程序取得權(quán)利。

第三，小產(chǎn)權(quán)房具有價(jià)格上的明顯獨(dú)特性，在任何一個(gè)地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房都比當(dāng)?shù)厣唐贩績(jī)r(jià)格低得多，這也是小產(chǎn)權(quán)房買賣吸引人最主要原因。上文提到小產(chǎn)權(quán)房所使用土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批和繳納土地出讓金，只有建筑成本所以在售價(jià)上也較低，所以很多購(gòu)房者明知有瑕疵和風(fēng)險(xiǎn)也愿意接受。

(三)小產(chǎn)權(quán)房買賣產(chǎn)生的原因

近年來(lái)國(guó)家城建部門不但發(fā)布了購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險(xiǎn)提示，也在不斷開(kāi)展對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理行動(dòng)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量不減反增，小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)也依然火熱，究其原因，小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)較低，這是吸引許多購(gòu)房者購(gòu)買的直接原因，但是最根本的原因還是城鄉(xiāng)土地制度存在不公平，將土地分為國(guó)有和集體，表面上集體擁有所有權(quán)是一種福利但是由于權(quán)力內(nèi)容不完整不能實(shí)現(xiàn)權(quán)益價(jià)值，在巨大商業(yè)價(jià)值誘惑下出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的現(xiàn)象。此外，現(xiàn)行立法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定，使得許多購(gòu)房者存在僥幸心理，認(rèn)為雙方自愿完成的交易會(huì)受到法律保護(hù)。

二、小產(chǎn)權(quán)房合同效力的理論分析

小產(chǎn)權(quán)房雖然作為交易雙方都明知存在違法性，但交易中仍然都會(huì)簽訂買賣合同，此種情況下簽訂的合同是否有效，理論上存在很大爭(zhēng)議，以下筆者將兩種觀點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比分析。

(一)合同無(wú)效論

當(dāng)前理論界大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合同應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的，理由有三：一是小產(chǎn)權(quán)房合同當(dāng)事人存在著主體資格上的不適格，無(wú)論是否有開(kāi)發(fā)商參與，賣方都是村集體組織或者集體組織成員，買方都是非本集體組織成員，包括城鎮(zhèn)居民或者其他集體組織成員，雖然房屋屬于個(gè)人，但是地隨房走使得宅基地也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)讓，宅基地是本集體成員的福利，對(duì)于非本集體組織成員來(lái)說(shuō)都沒(méi)有資格；二是合同內(nèi)容違法，小產(chǎn)權(quán)房合同內(nèi)容是對(duì)包含農(nóng)村集體所有土地的房屋整體權(quán)利轉(zhuǎn)讓，雖然合同表面上與商品房買賣合同無(wú)異，但是無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記，因?yàn)楸炯w組織成員轉(zhuǎn)讓房屋及宅基地，對(duì)于其宅基地沒(méi)有處分權(quán)，所以其買賣行為無(wú)論是從合同法還是從物權(quán)法都沒(méi)有權(quán)利依據(jù)，是違法行為，尤其是開(kāi)發(fā)商介入的，開(kāi)發(fā)商沒(méi)有辦理審批手續(xù)就建設(shè)房屋，違反了國(guó)家關(guān)于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)的強(qiáng)制性規(guī)定；三是違反了國(guó)家政策，在民事領(lǐng)域，民事行為要符合法律規(guī)定，法律沒(méi)有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家政策，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題正屬于這種情況，立法沒(méi)有對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題作出規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)按照政策來(lái)管理，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)政策規(guī)定，明令禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣，因此對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同由于違反政策也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。

(二)合同有效論

有人認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房買賣合同是有效合同，主要認(rèn)為法律沒(méi)有禁止小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)讓，法律沒(méi)有禁止就表示許可。從小產(chǎn)權(quán)房合同當(dāng)事人角度來(lái)看，雙方自愿達(dá)成一致完成交易，即使沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，也只是不能產(chǎn)生對(duì)外效力，同時(shí)對(duì)于房屋買賣合同也應(yīng)當(dāng)按照合同法來(lái)認(rèn)定，只要符合合同法規(guī)定的合同要件就應(yīng)當(dāng)是有效的，至于買賣合同標(biāo)的房屋是否能夠完成交付、轉(zhuǎn)移等物權(quán)變動(dòng)并不影響合同效力，只是影響能否履行的后果。按照合同法第52條無(wú)效合同條款來(lái)看小產(chǎn)權(quán)房合同效力也應(yīng)當(dāng)是有效的，因?yàn)?2條規(guī)定的是只有違反法律、行政法律強(qiáng)制性規(guī)定的才能認(rèn)定合同無(wú)效，但是小產(chǎn)權(quán)房合同在當(dāng)前來(lái)看，違反的只是國(guó)務(wù)院的決定、意見(jiàn)、通知等，而不是法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，所以不能據(jù)此認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房合同無(wú)效。

三、小產(chǎn)權(quán)房合同效力糾紛的司法實(shí)踐困境

小產(chǎn)權(quán)房合同引發(fā)的糾紛在司法實(shí)務(wù)中越來(lái)越多，社會(huì)對(duì)此類糾紛也十分關(guān)注，以下筆者將司法實(shí)踐中的處理做法以及存在困境進(jìn)行分析介紹。

(一)司法實(shí)務(wù)處理小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛的做法

小產(chǎn)權(quán)房從建設(shè)到買賣其過(guò)程存在著諸多瑕疵，關(guān)于合同效力理論上也存在不同的態(tài)度，各地法院在處理此類糾紛上也有不同的做法，造成了司法混亂，也引發(fā)了人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛的疑惑，也對(duì)法律權(quán)威產(chǎn)生了質(zhì)疑。從最早北京畫(huà)家村小產(chǎn)權(quán)房案件開(kāi)始，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同認(rèn)定了無(wú)效，在司法實(shí)踐中起到了指導(dǎo)性作用，此后各地法院判決了大量小產(chǎn)權(quán)房合同無(wú)效案件，但是2013年北京門頭溝地區(qū)又判決了一起認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效的案件，在司法實(shí)務(wù)界和社會(huì)都引起了激烈反響，同時(shí)期各地也有認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房合同有效的案件出現(xiàn)。筆者認(rèn)為產(chǎn)生這樣問(wèn)題主要就在于缺乏立法明確規(guī)定，這也形成了小產(chǎn)權(quán)房糾紛處理的司法困境。

(二)小產(chǎn)權(quán)房合同效力認(rèn)定的司法困境

小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力與合同本身的內(nèi)容、與法律、政策等都有很大關(guān)系，因此也十分復(fù)雜，尤其是在缺乏專門、系統(tǒng)、完善的法律規(guī)定情況下，司法實(shí)務(wù)中對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認(rèn)定沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，參考各地不同情況、不同法院、不同法官都有可能產(chǎn)生不一樣的理解和認(rèn)定，不但影響了司法權(quán)威性，也給更多小產(chǎn)權(quán)房交易主體僥幸心理和可乘之機(jī)，此類案件數(shù)量也是越來(lái)也多，加劇了司法困境。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，小產(chǎn)權(quán)房合同關(guān)系到多方主體利益，包括購(gòu)房者、集體組織及成員、開(kāi)發(fā)商以及當(dāng)?shù)卣?，都有一定的利益關(guān)聯(lián)，一旦產(chǎn)生糾紛進(jìn)入司法訴訟程序，法院就承擔(dān)著協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的職責(zé)，但是法院依據(jù)不同的法律法規(guī)就會(huì)產(chǎn)生不同的判決結(jié)果，而司法判決的不一致更容易擴(kuò)大矛盾。

第二，司法人員對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認(rèn)定與國(guó)家規(guī)定存在不一致，當(dāng)前司法實(shí)踐中對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認(rèn)定大多數(shù)還是認(rèn)定為無(wú)效，需要注意的是雖然認(rèn)定無(wú)效，但是司法人員還是傾向?qū)?gòu)房者給予一定保護(hù)，即在賠償購(gòu)房者數(shù)額方面給予一定傾向性保護(hù)，但此類判決明顯缺乏法律依據(jù)，也與政策不相符。

第三，小產(chǎn)權(quán)房立法不完善，相關(guān)法律法規(guī)不明確、不系統(tǒng)，立法的滯后性無(wú)法給司法機(jī)關(guān)審判提供依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，各地最后關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房同類問(wèn)題形成的判決結(jié)果不同，有的對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合同認(rèn)定為有效，有的認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合同違反了法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定而認(rèn)定為無(wú)效，也有一些地方法院探索出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，但過(guò)于籠統(tǒng)，不能從根本上解決司法實(shí)務(wù)部門中小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛問(wèn)題。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房合同效力糾紛的對(duì)策

小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認(rèn)定關(guān)系著多方利益，也關(guān)系著小產(chǎn)權(quán)房糾紛的解決，因此我們要從協(xié)調(diào)各方利益角度和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，全面考慮我國(guó)農(nóng)村集體土地保護(hù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃等各方面因素，完善相關(guān)制度、政策。

(一)完善土地管理制度

上文提到小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的原因中就有當(dāng)前城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)體制，這種體制雖然是對(duì)集體組織成員的福利，但是由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，加之政府對(duì)土地使用有嚴(yán)格限制，使得農(nóng)村集體土地想要獲得產(chǎn)權(quán)價(jià)值優(yōu)勢(shì)困難重重。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善土地管理制度，改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完整的現(xiàn)狀，在政府管理下保證耕地紅線，并有計(jì)劃循序漸進(jìn)的建

立以市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的土地制度，將農(nóng)村集體土地納入到建設(shè)用地市場(chǎng)不但有利于增加農(nóng)民收益，也能夠統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)用地市場(chǎng)，同時(shí)也有利于對(duì)耕地保護(hù)。

(二)具體認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房合同效力

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房合同效力認(rèn)定不能采取一刀切的方法，要具體問(wèn)題具體分析，區(qū)別對(duì)待，結(jié)合小產(chǎn)權(quán)房買賣簽訂的合同，綜合考慮小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)所使用的土地性質(zhì)等各方面因素進(jìn)行合法合理認(rèn)定：

首先，可以認(rèn)定有效的小產(chǎn)權(quán)房合同，現(xiàn)實(shí)生活中有些農(nóng)民對(duì)于其合法所有的房屋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效，因?yàn)槟壳安](méi)有法律規(guī)定農(nóng)民不得將其宅基地之上房屋賣出給非本集體組織成員的規(guī)定，只規(guī)定了不得再申請(qǐng)宅基地，因此買賣合同效力應(yīng)當(dāng)不受影響；還有一些在宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房是符合規(guī)劃的，此類房屋買賣也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其合同有效，但現(xiàn)實(shí)中此類情況較少。

其次，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效的小產(chǎn)權(quán)房合同，對(duì)于占用農(nóng)用地尤其是耕地而建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，危害了國(guó)家糧食安全，同時(shí)不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，其買賣合同必須認(rèn)定無(wú)效，這是保護(hù)耕地的需要。當(dāng)前各地大量小產(chǎn)權(quán)房都占用的是農(nóng)用地，所以對(duì)于大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房合同還是要認(rèn)定無(wú)效。

(三)完善農(nóng)村土地拆遷征地補(bǔ)償制度

小產(chǎn)權(quán)房糾紛很多都是由于面臨拆遷，對(duì)于購(gòu)房者而言在拆遷中由于沒(méi)有合法的產(chǎn)權(quán)證明，所以有可能失去房屋同時(shí)也無(wú)法獲得拆遷補(bǔ)償；對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果是將自己宅基地之上房屋賣出，如果被認(rèn)定為有效合同，則無(wú)法在拆遷中獲得補(bǔ)償，利益受損，如果是農(nóng)民購(gòu)買了小產(chǎn)權(quán)房而沒(méi)有進(jìn)行登記，也不能認(rèn)定為房屋所有人，拆遷中也不能得到補(bǔ)償。結(jié)合上文所述，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房合同效力筆者贊同大多數(shù)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，但是應(yīng)當(dāng)平衡好當(dāng)事人利益，尤其是在征地補(bǔ)償方面，要考慮到拆遷地區(qū)整體市場(chǎng)和不同地理位置存在的價(jià)格差異，在完善城鄉(xiāng)土地制度基礎(chǔ)上使農(nóng)村集體土地征收拆遷估價(jià)避免與城市產(chǎn)生懸殊差異，在此基礎(chǔ)上在合法合理基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，平衡雙方利益。

五、結(jié)語(yǔ)

小產(chǎn)權(quán)房在各地房產(chǎn)市場(chǎng)中都以相對(duì)低的價(jià)格讓許多購(gòu)房者愿意承受風(fēng)險(xiǎn)，使得一些開(kāi)發(fā)商也涌入了小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)，但是小產(chǎn)權(quán)房合同效力問(wèn)題經(jīng)常引起各類糾紛，理論界對(duì)其有效與否也存在不同認(rèn)識(shí)，司法實(shí)務(wù)中對(duì)于如何解決此類糾紛也沒(méi)有統(tǒng)一做法，小產(chǎn)權(quán)房合同效力及糾紛的解決關(guān)系到多方利益，從某種程度上也關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)該問(wèn)題的研究具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

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