“一枚印章管審批”改革倒逼做好頂層設計和制度安排

中共云南省委改革辦改革秘書處處長

中共云南省委黨校第42期中青班學員

黨的十八大以來，深化“放管服”改革推進政府職能轉變、提升服務水平，成為我國全面深化改革的重要內容。其中，行政審批制度改革成為政府自我革命的“先手棋”和“當頭炮”，在地方政府普遍設立政務服務管理局和政務服務中心的基礎上，以四川省成都市武侯區(qū)和天津市濱海新區(qū)為代表的部分地方政府率先設立專門的行政審批局，將分散在各個行政主管部門的行政許可事項統(tǒng)一劃轉至行政審批局，實行“一枚印章管審批”，成為行政審批制度改革的最新創(chuàng)舉，中央對此給予鼓勵和支持，并于2015年3月在多地啟動了相對集中行政許可權改革試點工作。云南省于2017年3月部署在楚雄州的楚雄市、永仁縣、元謀縣、楚雄經(jīng)開區(qū)等地先后成立行政審批局開展試點探索。至目前，全國已有16個省、160多個州市（其中含銀川、西寧、南寧、沈陽4個省會城市）、縣、區(qū)單獨設立行政審批局進行改革試點。

2018 年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，明確在有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”，旗幟鮮明地鼓勵和支持這種改革模式。2018年10月，云南省出臺了《深入推進審批服務便民化工作方案》，要求在129個縣（市、區(qū)）依法設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”，覆蓋了全省所有縣市區(qū)，改革的力度更大。楚雄州的一市兩縣一區(qū)“一枚印章管審批”改革試點探索，為下步全省縣（市區(qū)）全面推行這項改革提供了可復制推廣的做法和經(jīng)驗。同時，他們在實踐中面臨的一些困難和問題，也要給予高度重視，提前謀劃解決方案、預案，做到謀定而后動，穩(wěn)妥有序推進面上改革。本文以楚雄州四個試點地區(qū)實踐探索面臨的共性問題為導向，全面分析需要從中央和省級層面系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)一安排解決的堵點、難點問題，提出一些有針對性的對策和建議。

一、解決“審批行為合法性”問題，需要統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)的制定修訂

目前，用于指導地方行政審批的上位法修訂未及時跟進，一些專業(yè)性較強的審批事項法律責任主體還在原單位，這些事項一旦納入行政審批局后，勢必缺乏上位法支撐，導致審批事項的法律責任主體與實際審批機構和行為不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生權責不清的矛盾。同時，還會遇到諸如各上級主管部門對行政審批局的“一枚公章”的效力不承認、各橫向主管部門對“一枚公章”的責任承接推諉扯皮等問題。楚雄州環(huán)保局和永仁縣林業(yè)局反映的這方面問題很具有代表性。

如，2017年7月，國務院發(fā)布新修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》，明確取消了環(huán)?？⒐を炇諏徟?，但《固廢法》和《噪聲法》未同步進行修改，固廢和環(huán)保設施依然要環(huán)保部門進行驗收審批；另外，2016年7月，國家環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，明確取消環(huán)評資質要求，而環(huán)評法依然對資質進行要求，導致此項改革推進緩慢；再有就是環(huán)境影響評價技術導則與污染防治技術的發(fā)展不相適應，造成人力物力的浪費，同時影響項目推進。

再如，《植物檢疫條例》第二條、第三條之規(guī)定：“林業(yè)主管部門所屬的植物檢驗機構，負責執(zhí)行國家的植物檢疫任務?！蓖瑫r，根據(jù)《植物檢疫條例實施細則（林業(yè)部分）》第二條、第三條之規(guī)定：經(jīng)省級以上林業(yè)主管部門培訓，考試合格取得《森林植物檢疫員證》的專業(yè)技術人員才能簽發(fā)《植物檢疫證書》，同時還應具備一定的學歷和專業(yè)知識。因此，行政審批局辦理該審批事項時，還必須加蓋林業(yè)部門的公章才具有法律效率。

在改革進程中，法律法規(guī)的制定和修訂通常有很大的滯后性，但重大改革又必須于法有據(jù)，需要法律法規(guī)的引領和適時跟進，行政審批局改革模式需盡早得到合法性承認，并盡快理順政府行政體制。特別是在中央已經(jīng)鮮明支持和鼓勵該改革模式，并明確“依法設立的行政審批局辦理的行政許可等事項具有法律效力，原主管部門不得要求企業(yè)和群眾再加蓋本部門印章，杜絕重復蓋章”的要求，在上位法的修訂方面就要相應同步跟進，否則各地在普遍推行“一枚印章管審批”改革時，盡管有中央的明確要求和省的決策部署，但部分審批事項將難以推進落實，行政審批局將不可避免陷于被動尷尬境地。

二、解決“審批工作縱橫向銜接難”問題，需要統(tǒng)籌考慮上下機構的職責同構

在一級政府內設立行政審批局，通過職能轉變和權責劃轉，將行政審批權歸總由行政審批局來行使，這是一種政府部門間的橫向關系調整。這種“橫向集中”改革有效突破和解決了傳統(tǒng)政務服務中心的局限與不足，但同時也打破了縱向上部門間的平衡關系。一直以來，我國縱向政府關系呈“上下對口、左右對齊”的“職責同構”格局，從上到下各級政府的職能部門往往是對口設置，“條條”管理、自成體系較為突出。在這種背景下，僅在縣市區(qū)級成立行政審批局，必然產(chǎn)生橫向集中行政許可與縱向行政管理體制的矛盾。調研中，楚雄、永仁、元謀三個市縣行政審批局成立后很快就面臨了這樣的問題和挑戰(zhàn)，三個市縣行政審批局沒有相對應的州級主管部門，在工作實踐中，行政審批局需與20多個縣級平行職能部門協(xié)調溝通，很多審批事項還需與其對應的州級職能部門分別匯報銜接，同時還要應對來自多個上級部門的大量業(yè)務指導、政策學習、目標考核等對接工作，這不僅增加了溝通協(xié)調的難度，而且極大耗費人力資源成本，影響行政審批工作效率。

基于上述難題，云南省已于今年5月作出制度安排和政策設計，要求健全縣（市、區(qū)）審批服務部門與同級監(jiān)管部門及上下級部門間的工作協(xié)調配合機制，加快推進“一顆印章管審批”，進一步完善省級政府部門行政許可權向一個內設處室集中，州市級政府部門行政許可全面實現(xiàn)向1個內設科室集中。相信正在推進的黨政機構改革制定部門“三定”方案中已統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)省級與州市級行政審批職責同構。在州市與縣（市區(qū)）更要考慮上下機構匹配和職責同構問題。建議在州市級成立政務服務管理局，加掛公共資源交易管理局牌子，設立公共資源交易中心和行政審批服務中心，州市級政府各部門審批科要求全部進駐行政審批服務中心，形成物理聚合開展集中審批服務。在縣（市區(qū)）級成立政務服務管理局，加掛行政審批局和公共資源交易管理局牌子，設立行政審批中心、公共資源交易中心和便民服務中心?？h級這樣設立更合理些，因為政務服務包含了行政審批和公共服務，行政審批僅僅是政務服務中的重要內容，若用行政審批局加掛政務服務牌子，有小包大之嫌。

三、解決“審批效率與審批質量”問題，需要統(tǒng)籌考慮集中審批的適用范圍

行政審批制度改革的核心在于理順政府與市場、社會之間的關系，厘清政府職能的合理邊界，明確界定不同層級政府的權責，弄清楚哪些職權應當取消，哪些職權應當下放，哪些職權應當保留并加強，切實把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內生動力，把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。而成立行政審批局則主要是在審批流程和效率上進行改革，行政審批局所要實現(xiàn)的審批效率提升，很大程度上也是基于審批流程再造、規(guī)范和優(yōu)化，更多體現(xiàn)的是行政效能改善，而不是行政審批質量的提高。

從楚雄州四個試點地區(qū)實踐來看，在處理審批效率與審批質量方面進行了一些有益探索，他們并沒有將全部行政許可事項納入行政審批局，劃轉的審批職能部門及事項也是結合本地實際統(tǒng)籌考慮。如楚雄市共劃轉14個部門111項審批事項，永仁縣共劃轉19個縣級部門141項行政審批事項，元謀縣共劃轉14個部門130項審批事項，楚雄開發(fā)區(qū)共承接7個州級單位和8個市級單位的38項審批事項。四個試點地區(qū)在改革實踐中，他們歸集審批職能及其事項均經(jīng)過多輪清理、調整、規(guī)范后再逐步劃轉，較為科學可行的做法是，對一些要件清晰、程序簡單、易于識別的許可事項，可以集中起來交由行政審批局審批，但是專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中并劃轉到行政審批局審批。例如公共安全、環(huán)境保護、食品藥品、國土規(guī)劃等專業(yè)領域和不可修復領域的審批事項，則需要放在原來的專業(yè)部門審批，由原單位專業(yè)部門提供技術保障和政策支持更為妥當，此類事項若劃轉至行政審批局，將很難保證其審批質量。涉及重大項目許可及實踐前沿項目許可等審批事項，則需要采取集體協(xié)商審批的辦法，由政府主管部門召集專家學者、業(yè)界代表等利益攸關者進行充分討論后才能決定，這些事項也不能簡單劃轉至行政審批局獨立審批。

四、解決“審管責任劃分難”問題，需要統(tǒng)籌考慮審批和監(jiān)管的職責權限

審批與監(jiān)管適當分開，目的是探索決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互銜接的工作機制，形成“誰審批誰負責，誰主管誰監(jiān)管”的責任鏈條。但是，楚雄州四個試點地區(qū)在實踐中面臨著審批和監(jiān)管的責任劃分難問題，可能出現(xiàn)審批與監(jiān)管相互脫節(jié)或割裂的弊端。他們反映，對于那些只需形式審查就能作出審批決定的事項，審批責任與監(jiān)管責任相對比較容易劃清。對于需實質審查才能作出審批決定的事項，若審批與監(jiān)管均有責任，審批部門與監(jiān)管部門職責如何劃分有待進一步探討和厘清。比如一些需到現(xiàn)場踏勘又兼具執(zhí)法的審批事項，一些涉及收費的項目是由主管部門繼續(xù)收取，還是劃轉至行政審批局收取等需給予明確和確定，這些都是在實踐探索中面臨的很具體的問題。

因此，要從制度和機制上來科學設計、合理劃分，確保“審批”和“監(jiān)管”實現(xiàn)相互銜接、無縫對接。一是深化事前審批改革，從上至下審慎處理好審批權“保留”“放下”和“下放”的關系，不斷規(guī)范審批流程，劃清審批責任，做到權責明確，公開透明。二是由各級編辦牽頭，行政審批局和各行業(yè)主管部門密切配合，理清每一個審批事項的審批過程及后序監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的責任鏈條，進行閉合式全流程再造，避免出現(xiàn)真空地帶，對一些可能扯皮的環(huán)節(jié)更要作充分考慮、明確職責。三是各行業(yè)主管部門要創(chuàng)新監(jiān)管方式，多采用以防范為目的的柔性監(jiān)管、大數(shù)據(jù)為基礎的動態(tài)監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管，嚴格實施“雙隨機”抽查制度，避免監(jiān)管執(zhí)法的隨意性，壓縮自由裁量權空間。四是著力打造全方位監(jiān)管體系，在更多領域采取綜合監(jiān)管，形成職能寬泛的綜合監(jiān)管隊伍，對相關專業(yè)性強的監(jiān)管職能暫時不具備整合條件的，要建立各相關部門間協(xié)調聯(lián)動、密切配合監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力。

五、解決“部門專網(wǎng)條塊分割”問題，需要統(tǒng)籌考慮部門專網(wǎng)的整合融合

調研中四個試點地方均反映，行政審批局雖從體制上打破了各個部門之間的界線，但由于大多數(shù)部門都在使用國家部委或省級行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設的審批專網(wǎng)，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請人所需要的證書，造成同一審批事項的數(shù)據(jù)重復錄入，浪費了大量的人力物力。因此，行政審批局如何接入部門專網(wǎng)成為困擾大家的一個難題，一些部門授權需州級甚至省級主管部門批準，接入設置難度較大，影響正常審批。楚雄州委編辦就此專門作了梳理分析，在網(wǎng)絡融合方面，改革涉及林業(yè)、市場監(jiān)管、民政等9個部門的30余個專網(wǎng)或業(yè)務平臺，部分審批事項辦理使用部門專用網(wǎng)絡，與互聯(lián)網(wǎng)、政務網(wǎng)不兼容，受技術、經(jīng)費等影響和需網(wǎng)絡授權等行業(yè)制約，部分審批事項還不能實現(xiàn)信息共享和網(wǎng)上審批。因此，應從國家部委和省級層面自上而下進行統(tǒng)籌設計，切實解決部門專網(wǎng)“條塊分割”和“信息孤島”問題，通過大數(shù)據(jù)的信息平臺為審批機制創(chuàng)新提供信息共享支持。一是對現(xiàn)有政務服務涉及的政務服務網(wǎng)上大廳、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、投資審批中介超市等業(yè)務信息系統(tǒng)進行規(guī)范和調整，按照業(yè)務功能進行重組，解決同一部門業(yè)務信息不互通、多個系統(tǒng)多重管理等問題；二是盡快完成省級相關部門的專網(wǎng)業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，對政務服務平臺可替代的系統(tǒng)進行整體替代，對不能替代的業(yè)務系統(tǒng)也要統(tǒng)一受理、辦理入口，同時實現(xiàn)原有審批結果信息歸集到省級電子證照庫和信息共享平臺；三是加快政務服務管理平臺和投資項目在線審批監(jiān)督平臺的功能完善，按照以審批結果為導向的思路，推行審批結果標準化，實現(xiàn)以規(guī)范審批結果來解決平臺應用率低和審批服務“體外循環(huán)”問題；四是從省級層面完善信息雙向推送機制，利用電子政務服務網(wǎng)上平臺與各監(jiān)管責任部門建立審批信息雙向推送通道，實現(xiàn)審批與監(jiān)管的雙向推送和無縫對接；五是同步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政務服務平臺的應用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）在政務服務自助服務成熟的條件下，可以采用自助設備覆蓋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）管理人員輔助群眾自助辦理，讓群眾辦事像銀行柜員機取錢一樣方便。

六、解決“審批人員晉升瓶頸”問題，需要統(tǒng)籌考慮這一群體的人事安排制度

行政審批局作為一個新組建的機構，自身各方面的制度建設都需要在實踐中不斷完善，特別是科學的人事管理制度設計處于核心關鍵地位。楚雄州四個試點地區(qū)的審批局，都是在摸底調查準確鎖定審批人員的基礎上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，同步劃轉編制和人員。楚雄市核定編制52名，劃轉26名；永仁縣核定編制29名，劃轉13名；元謀縣核定編制58名，劃轉29名；楚雄經(jīng)開區(qū)核定8名，進駐9人。劃轉的這些人員基本上是原單位的“精銳部隊”，但目前對審批工作人員的管理制度還不健全，特別是缺乏明晰的職業(yè)流動和培訓成長機制，加之審批工作專業(yè)性較強，這類工作人員將來很難獲得轉崗或晉升機會，無形中限制了人才的成長和發(fā)展，而且審批業(yè)務學習任務較重，很多政策法規(guī)需要原職能單位解讀和培訓，行政審批局內部較難提供全面支持，人才建設也面臨著挑戰(zhàn)。再有就是，大家普遍反映從上至下審批權限下放了，也就是事權和責任下放了，但相應的編制、人員、經(jīng)費、技術等并未同步下放，造成基層缺編、缺人、缺錢、缺技術支撐，很多審批事項接不住、辦不了、落實難，這個問題是基層的一大痛點、難點。

這些問題需由省級層面統(tǒng)籌解決，在制定政策時充分考慮基層的實際困難與具體需求，從人員編制、工作經(jīng)費、專業(yè)技術、設備裝備等方面適當向基層一線給予傾斜支持，縣級政務服務大廳的規(guī)劃和建設也要從政策和資金方面作適當統(tǒng)籌考慮。特別是在作人事管理制度設計安排時，要關注這一群體，為審批人員預留上升空間、暢通晉升渠道，制定相關的配套政策措施。如楚雄州四個試點地區(qū)的行政審批局，在編制內有公務員、事業(yè)單位管理人員、事業(yè)單位專業(yè)技術人員三類，特別是事業(yè)單位專業(yè)技術人員設崗定責、職稱評聘、職級晉升等一系列關乎職工個人切身利益問題，要研究出臺相應的配套政策加以落實，讓劃轉人員安心工作，同時也是為下步全省全面推開減輕阻力、壓力。