政府權(quán)力清單編制的行政法規(guī)制

張 超

山東政法學(xué)院，山東 煙臺 264000

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出了推行權(quán)力清單制度，要求依法公開權(quán)力運行的流程。同時黨的十八屆四中全會又重申了推行權(quán)力清單制度的要求，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。政府權(quán)力清單旨在于厘清行政權(quán)力邊界，在規(guī)范行政權(quán)力運作的基礎(chǔ)上使公眾了解清單內(nèi)容，知曉政府行政機關(guān)的辦事流程，并對政府公權(quán)力進行監(jiān)督。一般是指各行政主體將其擁有的具體行政權(quán)力進行梳理和統(tǒng)計，分門別類制成“清單”的形式，并對每項行政權(quán)的名稱、編碼、分類、依據(jù)、實施主體及運行流程等內(nèi)容進行詳細列表，公之與眾。

一、政府權(quán)力清單編制行政法規(guī)制的必要性

(一)政府權(quán)力清單編制過程中存在的問題

未能正確厘清清單與法律的關(guān)系。政府權(quán)力清單制度出臺以后，有很多人理不清政府權(quán)力清單與法律的關(guān)系，國內(nèi)也有不少學(xué)者提出“依清單行政”的觀點及論證。這都放大了政府權(quán)力清單法律效力，認為政府行政權(quán)力的行使應(yīng)按照清單而不是按照法律來進行。若將政府權(quán)力清單簡單等同于法律，在實際操作過程中，難免有僭越法律之嫌，出現(xiàn)破壞法律的風險，從而危害社會公共利益。比如，有些地方政府憑領(lǐng)導(dǎo)個人意愿，忽視法律避重就輕地羅列對自己有利的權(quán)力，對自己不利的權(quán)力只字不提，導(dǎo)致政府權(quán)力清單的質(zhì)量無法保證，使得政府權(quán)力清單制度失去了初衷意義。

缺乏公眾的監(jiān)督。政府權(quán)力清單作為一項穩(wěn)定、持久的控權(quán)制度，其編制主體是各級政府，這就意味著各政府自己制定標準來限制自己的權(quán)力，不免有監(jiān)守自盜的嫌疑，此時外部監(jiān)督尤其是公眾的監(jiān)督顯得尤為重要。然而在權(quán)力清單的編制過程中恰恰缺失了這一重要環(huán)節(jié)。在編制過程中監(jiān)督程序規(guī)定不完善，缺少專家論證、第三方評估等步驟，都降低了清單的科學(xué)性。

(二)規(guī)制政府權(quán)力清單編制的意義

孟德斯鳩也曾在《論法的精神》中提到：“權(quán)力的擁有者均愛濫用權(quán)力，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗?！雹贆?quán)力清單制度是行政資源的合理配置，更是法治政府建設(shè)對各行政主體提出的新要求。

健全立法。規(guī)制政府權(quán)力清單制度的編制，讓政府權(quán)力清單的編制有具體的法律流程進行規(guī)制，有利于促進行政程序法的發(fā)展。

行政自制。政府權(quán)力清單的編制就是對行政權(quán)的重新檢視，是行政自制的具體表現(xiàn)，是對行政權(quán)的不當和違法行為的預(yù)防、遏制、糾正、追責的機制。規(guī)制政府權(quán)力清單的編制，便是運用法律手段使這一過程更加嚴謹和法治化。

保障公民基本權(quán)利。制約公權(quán)力來保障公民基本權(quán)利，通過政府信息公開，將行政機關(guān)公權(quán)力置于陽光之下，以防止權(quán)力濫用，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的目的。

二、政府權(quán)力清單編制的行政法規(guī)制路徑

明確政府權(quán)力清單編制的法律依據(jù)。政府權(quán)力清單對政府權(quán)力的梳理不應(yīng)僭越法律，應(yīng)嚴格按照“職權(quán)法定”的原則編制政府權(quán)力清單內(nèi)容。政府權(quán)力清單的內(nèi)容要嚴格遵守憲法、法律的具體規(guī)定，當政策與法律相抵觸時要以法律為依據(jù)和準繩。對于政策中規(guī)定的而法律卻沒有授予的職權(quán)，不得隨意入單，而應(yīng)該提請立法，將政策轉(zhuǎn)化為法律。將政策以法律的形式規(guī)定化、規(guī)范化，確保政府權(quán)力來源的合法性。

明確政府權(quán)力清單適用范圍。政府權(quán)力清單是對政府公權(quán)力的公開，它的適用范圍可以參考國外公權(quán)力公開的機關(guān)，結(jié)合政府信息公開實施機關(guān)的具體要求，并根據(jù)中辦、國辦2015年3月24日印發(fā)的《意見》來確定確定政府權(quán)力清單的適用對象?！兑庖姟分幸?guī)定政府權(quán)力清單的重點適用對象是有行政職權(quán)的地方各級政府工作部門。同時政府權(quán)力清單制度也應(yīng)在依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)等推行實施。

完善政府權(quán)力清單的編制流程。從政府權(quán)力清單的起草到審核，一套完整的編制流程是對政府權(quán)力清單規(guī)制的必要步驟。政府權(quán)力清單的編制只有按照一定的程序進行才能夠使清單的內(nèi)容相對規(guī)范。尤其是編織過程中公眾的參與是確保清單的科學(xué)性與民主性的先決條件。我們知道，聽證制度是落實清單編制公眾參與原則的核心制度，也是吸納民意的最好方式之一。權(quán)力清單的編制內(nèi)容涉及范圍廣、對公眾生活影響大，應(yīng)該進行全面的公開聽證，完善聽證程序的具體環(huán)節(jié)，一方面，要嚴格確定組織聽證的時限，另一方面，擴大聽證人員的范圍，從而保障行政機關(guān)聽證程序的規(guī)范性。

當然，權(quán)力清單的編制更離不開相應(yīng)的配套體制，信息的動態(tài)維護、清單內(nèi)容編制的監(jiān)督、追責都是必不可少的內(nèi)容。任何制度的實施都是循序漸進的，政府權(quán)力清單的編制的行政法規(guī)制需要在探索和實踐中慢慢改進方能不斷完善并發(fā)揮實效。

[ 注 釋 ]

①[法]孟德斯鳩.論法的精神.上海三聯(lián)書店，2009：169.