檢察機關提起行政公益訴訟制度探索

周鳴妙

天全縣人民檢察院，四川 天全 625000

按照適用訴訟法的不同性質(zhì)，公益訴訟分為民事公益訴訟與行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟主要適用于行政機關亂作為或不作為的情況，由檢察機關這一特定主體提起訴訟。由于行政權力本身承擔著維護并增進公共利益的職能，以行政公益訴訟促使行政權力正確行使意義重大。

一、檢察機關在行政公益訴訟中的定位

新修訂的《行政訴訟法》明確了檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一主體。該法第二十五條第四款規(guī)定：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。不同于民事公益訴訟有關機關及組織都可以提起訴訟的雙軌制，行政公益訴訟確定了檢察機關作為提起訴訟的唯一主體。

今年3月，兩高發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第四條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！泵鞔_了檢察機關在行政公益訴訟中“公益訴訟起訴人”的身份。該身份符合檢察機關行使法律監(jiān)督職能本身應盡的客觀義務。

二、檢察機關在行政公益訴訟中的運行困境

檢察機關提起行政公益訴訟目前仍處于起步階段，新制度在建立之初本應盡可能地涉及到各個方面并設置相應程序保證推進，但行政公益訴訟目前尚缺乏構(gòu)建，檢察機關在運行中存在許多困難。

(一)訴前行為保全措施缺失

公益損害行為通常具有影響范圍大、后果嚴重的特點，訴前保全作為一種司法救濟方式，是應對緊急情況的暫時性保護措施，能防止損失繼續(xù)擴大。在行政公益訴訟中，審判機關雖然能對行政機關的亂作為或不作為作出裁判要求其履職，但裁決作出時損失已經(jīng)造成，難以恢復。此時行政公益訴訟只開啟了救濟途徑，而沒有保證救濟有效實現(xiàn)的途徑，形成了有救濟而無實效的局面。設置訴前行為保全措施這一預防性事前監(jiān)督措施將有助于限制公權力濫用，確保檢察機關勝訴后公共利益得到實質(zhì)性的保護。

(二)執(zhí)行難，效果不佳

行政公益訴訟進入訴訟程序后，檢察機關的請求多為確認行政不作為違法及要求行政機關繼續(xù)履職。前者為確認之訴，無需行政機關履行；后者為給付之訴，需行政機關根據(jù)判決作出相應的行為。因行政行為具有主動性與不可替代性兩大特點，一旦行政機關不主動履行判決，很難強制其履行或由第三人代履行，外部監(jiān)督將面臨執(zhí)行難的問題。即使行政機關主動履行判決，因行政機關作出行政行為是復雜的系統(tǒng)性工作，不能通過簡單的書面決定改變公益受損局面，執(zhí)行在內(nèi)部也會面臨困難。

(三)法律監(jiān)督權與檢察監(jiān)督權沖突

檢察機關在行政公益訴訟中擔任公益訴訟起訴人的角色，提起公益訴訟，行使法律監(jiān)督權；當審判機關對檢察機關提起的行政公益訴訟依法作出生效裁判后，檢察機關享有檢察監(jiān)督權。在這種情形下，作為公益訴訟起訴人，檢察機關若認為生效裁判存在再審情形，是否能夠抗訴？行政機關認為生效裁判存在再審情形能否通過檢察機關申請監(jiān)督進行救濟？行政機關的申訴權如何實現(xiàn)？這些問題都反映出了檢察機關在行政訴訟過程中法律監(jiān)督權與檢查監(jiān)督權的沖突問題。

(四)行政權與司法權不平衡

行政權是公共利益的主要代表，我國行政機關作為社會公共生活的直接決策、組織、管理和調(diào)控者，其任務是保護公共利益?；谛刨嚴姹Ｗo原則，行政機關非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得隨意撤消、改變其行政行為。檢察機關提起行政公益訴訟制度確定之后，司法權介入了公共利益的保護之中，司法權和行政權在功能定位及權限劃分上的沖突成為了該項制度運行過程中亟需解決的問題。這要求檢察機關在尊重行政機關正常的工作活動與對行政機關亂作為、不作為進行有效監(jiān)督之間找到平衡點，防止保護公共利益由“司法缺席”到“司法越界”。

三、推進檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干建議

(一)建立訴前行為保全制度

行政公益訴訟保護的標的是正在遭受侵害的國家和社會公共利益，但其本身不是一個快捷、一蹴而就的救濟方式。在公益受損初期，治理和維護都相對容易，一旦拖延，公益的損失就會逐漸往不可逆的方向發(fā)展?？梢酝ㄟ^訴前行為保全制度能有效避免違法行政行為造成的擴大性損害，確保行政公益訴訟目的有效實現(xiàn)。即在審判機關依法作出裁判前，檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關亂作為、不作為使公共利益遭受損害，情況緊急不立即處理將造成重大損害的，經(jīng)檢察機關申請或?qū)徟袡C關依職權，審判機關審查、決定，責令行政機關作出必要的行政行為。

(二)多辦法解決執(zhí)行問題

解決行政公益訴訟執(zhí)行難問題，可考慮以下方式：一是賦予行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的權利。比照目前已經(jīng)較成熟的非訴執(zhí)行制度，賦予行政機關向法院申請強制執(zhí)行的權利。二是檢察機關督促法院啟動強制執(zhí)行程序。雖然在行政公益訴訟中檢察機關處于公益訴訟起訴人的訴訟地位，但同時檢察機關也是檢察監(jiān)督機關，有權監(jiān)督法院的執(zhí)行活動及行政機關的執(zhí)法行為。三是考慮在判決中準許行政機關強制執(zhí)行。行政公益訴訟雖具有特殊性，但仍屬于行政訴訟中的一種，法院可以針對判決中的內(nèi)容對行政機關單獨賦權，行政機關可依據(jù)生效的法律文書對第三方強制執(zhí)行。

(三)合理界定檢察機關的法律監(jiān)督權與檢察監(jiān)督權

檢察機關在行使法律監(jiān)督權與檢察監(jiān)督權時定位及身份不同。實踐中，檢察機關應該擺正自身位置，履行法律監(jiān)督職時就做好法律監(jiān)督工作，反映到行政公益訴訟中即表現(xiàn)為作為公益訴訟起訴人參與訴訟，相反，在履行檢察監(jiān)督權時就做好檢察監(jiān)督的工作，不考慮自己行使法律監(jiān)督職能時擁有的權利。

(四)平衡法律監(jiān)督權與行政執(zhí)法權

檢察機關的法律監(jiān)督權和行政機關的行政執(zhí)法權是矛盾共同體。檢察機關需要行使法律監(jiān)督權來監(jiān)督行政執(zhí)法權，但同時要保證行政執(zhí)法權的優(yōu)先性。如何限制檢察機關的法律監(jiān)督權又不至于打消檢察機關行使權力的積極性需要檢察機關在法律監(jiān)督權和行政執(zhí)法權之間找到一個平衡點，而這個平衡點需要在司法實踐中，通過司法判例積累最終形成。我國檢察機關提起行政公益訴訟制度剛剛建立，不能操之過急，需要通過實踐檢驗真理。

兩年試點工作的開展為檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了可供參考的實踐經(jīng)驗，制度建立后，理論又反哺實踐，互相共同發(fā)展。但因行政亂作為、不作為造成損害后，由檢察機關提起行政公益訴訟來挽救，不能從源頭上達到公益保護的目的。因此，基層黨和政府機關應制定科學有效的行政權監(jiān)督制度，規(guī)制行政權運行，最大限度從源頭上解決公共利益受損害的問題發(fā)生，而將行政公益訴訟作為輔助手段，僅在萬不得已的時候啟動。希望在制度建立過程中，國家、社會、民眾對公共利益的關注與關心能夠被喚醒，全國上下與檢察機關一起承擔起“公益守護人”的角色。