淺析基層院進(jìn)一步深化司法責(zé)任制改革路徑
——以A市B區(qū)為例

奚 艷 任樂(lè)強(qiáng)

雅安市雨城區(qū)人民檢察院，四川 雅安 625000

自檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革工作全面開(kāi)展以來(lái)，作為基層檢察院的B院遵照上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作部署要求，從工作實(shí)際出發(fā)，積極探索符合B院的司法責(zé)任制改革方案和具體改革辦法，不僅聚焦結(jié)構(gòu)調(diào)整而且重視操作層面和完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，減“官”搭“組”、減“批”放“權(quán)”、增配套機(jī)制、增內(nèi)生動(dòng)力，通過(guò)“兩減兩增”的大部制改革措施，在改革中穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)檢察工作，取得了較好的成效。同時(shí)，改革進(jìn)程中也存在一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步探索改革路徑。

一、推進(jìn)落實(shí)司法責(zé)任制改革基本情況

B院共有中央政法編制54名，事業(yè)及工勤編制5名，實(shí)有政法干警49名。大部制改革前，B院共有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)19個(gè)，檢察員29名，助理檢察員5名，書(shū)記員15名；大部制改革后，B院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)縮減為7個(gè)，縮減比例達(dá)63%，任命員額檢察官20名，占政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)54的37%；任命檢察輔助人員21人，占政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)的39%，司法行政人員8人，占政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)的15%。轉(zhuǎn)隸后專(zhuān)項(xiàng)編制減少12人，員額檢察官減少3名，現(xiàn)暫超編。

二、推進(jìn)落實(shí)司法責(zé)任制改革中遇到的問(wèn)題

(一)改革中檢察隊(duì)伍思想不穩(wěn)定

隨著員額制、分類(lèi)管理和工資薪酬等配套改革的深入，深層次矛盾和問(wèn)題逐漸顯露。未入額的原檢察官，其他檢察輔助人員、司法行政人員改革熱情和工作積極性不可避免地受到一定影響，改革消極心態(tài)有不同程度存在。

(二)案多人少矛盾突出、人員緊缺

B院作為中心城區(qū)的基層院，干警數(shù)量?jī)H占全市的1/8，但是辦案量占到了全市8個(gè)基層院的1/3。按最高檢改革方案中員額檢察官、檢察官助理、書(shū)記員的1：1：1的比例配置要求，B院現(xiàn)有20名員額檢察官，僅有檢察官助理14人，書(shū)記員2人，辦案組組建人員缺口十分突出。雖然推行了大部制改革，但真正辦理公訴、偵監(jiān)、未檢業(yè)務(wù)的員額檢察官僅有7名，檢察官助理5人，書(shū)記員2人。有的科室的業(yè)務(wù)量少，但仍然需要安排員額檢察官，雖然其還要分擔(dān)一定比例的偵監(jiān)或公訴的案件，基本上要三到四個(gè)員額才能頂替一個(gè)主要業(yè)務(wù)科室的員額檢察官。

(三)行政事務(wù)繁重

B院現(xiàn)有的8名行政人員應(yīng)付日常工作尚可，但是在雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下，B院還要參與到區(qū)委的精準(zhǔn)扶貧工作，參與不相干的行政事務(wù)及會(huì)議，甚至被安排維穩(wěn)、拆遷、掃馬路的行政任務(wù)。所以，在除了安排行政人員和輔助人員之外，還要將相關(guān)行政工作也分配給員額檢察官，因此精力分散較多，工作運(yùn)轉(zhuǎn)較困難。

(四)大部制模式與績(jī)效考核存在沖突

由于現(xiàn)有大部制的工作模式仍處于探索階段，現(xiàn)績(jī)效考核任務(wù)仍按照原有的部門(mén)工作模式進(jìn)行，這使得檢察干警在大部制工作模式下仍按照原有的工作模式完成對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核工作，大大降低了工作效率。

(五)待遇級(jí)差導(dǎo)致人才流失

檢察人員按照分類(lèi)管理實(shí)行待遇級(jí)差制，突出了員額檢察官的專(zhuān)業(yè)化、精英化，提升了他們的責(zé)任感、榮譽(yù)感。但因考核標(biāo)準(zhǔn)、入額要求等因素，B院一部分資歷深厚的老檢察官和大部分的青年干警未能入額。這兩類(lèi)人分類(lèi)管理后成為了檢察輔助人員和司法行政人員，較大的待遇差別導(dǎo)致心理失衡，一定程度上影響著B(niǎo)院隊(duì)伍的穩(wěn)定性。自2016年底大部制改革以來(lái)，B院已有4名未入額的青年干警流失。并且行政部門(mén)優(yōu)秀人才流入辦案一線較多，有的通過(guò)入額遴選進(jìn)入檢察官隊(duì)伍，有的轉(zhuǎn)任檢察官助理，行政部門(mén)人員素質(zhì)出現(xiàn)下降，面對(duì)繁重的行政工作顯得力不從心。

三、深化司法責(zé)任制改革路徑探索

(一)堅(jiān)定改革決心和信心，進(jìn)一步強(qiáng)化新時(shí)代檢察人員政治意識(shí)

每一項(xiàng)改革都是由不適應(yīng)到逐步適應(yīng)的過(guò)程，也是在實(shí)踐中總結(jié)和完善的，尤其是十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，對(duì)深入推進(jìn)司法體制改革作出的戰(zhàn)略部署，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法治建設(shè)的一支重要力量，面對(duì)新時(shí)代中國(guó)檢察制度發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，更應(yīng)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨的十九大精神上來(lái)，堅(jiān)決落實(shí)全面依法治國(guó)的各項(xiàng)要求，加快推進(jìn)檢察改革，加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作。我們是改革的試行者，要嘗試總結(jié)出好的經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)檢察人員政治意識(shí)和大局意識(shí)，提升各類(lèi)人員的改革認(rèn)同感、獲得感，更好凝聚改革共識(shí)，調(diào)動(dòng)檢察隊(duì)伍的積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)改革平穩(wěn)推進(jìn)。

(二)完善員額檢察官動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、充實(shí)辦案隊(duì)伍

建議上級(jí)院針對(duì)各院辦案情況和人員情況，制定合理的員額動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。通過(guò)調(diào)取全市近兩年員額檢察官人均辦案量為參照，對(duì)于案件數(shù)量明顯高于全市平均水平的基層院在用足本院的員額額度后，適當(dāng)增加遴選額度。做到人員和案件比例同步，有效緩解案多人少的矛盾。同時(shí)，爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持，通過(guò)聘用制，落實(shí)最高檢相關(guān)改革方案對(duì)員額檢察官、檢察官助理、書(shū)記員的1：1：1的比例配置要求，緩解辦案人員的工作壓力。

(三)構(gòu)建與行政區(qū)劃相分離的司法管轄區(qū)域

我國(guó)采用的是按照行政區(qū)域來(lái)設(shè)立司法機(jī)關(guān)，但各個(gè)區(qū)域案件的數(shù)量卻大相徑庭。目前，不管案件量多少，每個(gè)地區(qū)配置部門(mén)上基本一致，但平均到每個(gè)員額人員的案件相差太大，因此應(yīng)當(dāng)打破目前這種按照區(qū)域來(lái)配置司法力量，建立以案件數(shù)量來(lái)配置司法力量的體系更為科學(xué)。同時(shí)，針對(duì)基層民行、未檢、行執(zhí)等業(yè)務(wù)相對(duì)較少，有的院甚至沒(méi)有相關(guān)案件業(yè)務(wù)，可否將民事、未檢、行執(zhí)等業(yè)務(wù)量少的基層院實(shí)行跨區(qū)域統(tǒng)一管理，有效整合資源，可空出員額檢察官辦理其他案件。

(四)繼續(xù)深化改革，司法機(jī)關(guān)去行政化

從我國(guó)憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職能看，檢察辦案是一種司法活動(dòng)，審查逮捕、審查起訴、抗訴等都具有較強(qiáng)的司法屬性。然而，普通行政化事務(wù)纏繞著司法機(jī)關(guān)，政府部門(mén)發(fā)送文件容易，下達(dá)任務(wù)容易，只需要在問(wèn)題件抬頭上加上單位的名稱即可，但下面具體實(shí)施的單位或人員卻會(huì)增加相當(dāng)?shù)墓ぷ髁?，而在?shí)際中有效作用卻很少。當(dāng)然完全去行政化，在中國(guó)的國(guó)情下也是不能的，但精簡(jiǎn)行政化事務(wù)是相當(dāng)有必要的，畢竟司法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是司法。縮減司法機(jī)關(guān)行政化事務(wù)，是克服辦案工作行政化，提高司法人員工作效率的有效措施。

(五)針對(duì)大部制模式與績(jī)效考核存在沖突問(wèn)題

建議從上往下盡快統(tǒng)一大部制模式，修改完善相關(guān)績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)類(lèi)別化、專(zhuān)業(yè)化的合理績(jī)效考核機(jī)制，提升辦案效率和質(zhì)量，才能有效檢驗(yàn)改革成效。

(六)完善職業(yè)保障等綜合配套改革措施，維護(hù)檢察隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定

進(jìn)一步研判解決檢察官單獨(dú)職務(wù)序列等級(jí)享受對(duì)應(yīng)行政職級(jí)待遇問(wèn)題，完善交流任職等機(jī)制；建立并落實(shí)員額退出機(jī)制，使檢察官隊(duì)伍“有進(jìn)有出”，增強(qiáng)隊(duì)伍活力。盡快啟動(dòng)檢察輔助人員職務(wù)序列等級(jí)套改工作，拓寬司法行政人員的職業(yè)發(fā)展空間，落實(shí)各類(lèi)人員職級(jí)待遇問(wèn)題。同時(shí)，健全檢察人員培訓(xùn)制度和檢察官職業(yè)素能測(cè)試制度，完善檢察人員素能培養(yǎng)體系，加強(qiáng)辦案能力建設(shè)，提升業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素質(zhì)。建立健全輔助人員、司法行政人員素能培養(yǎng)機(jī)制，在人員分類(lèi)管理中實(shí)現(xiàn)分類(lèi)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)化，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。