芻議信訪人違法信訪行為法律規(guī)制問題

陳志方

湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 415000

一、問題的提出

2016年，國家信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示全國信訪形勢呈現(xiàn)穩(wěn)中有降、總體向好態(tài)勢，全國信訪總量同比下降1.2%[1]。毋庸置疑，這幾年隨著國家信訪制度改革的縱深推進(jìn)，全國信訪形勢信訪“穩(wěn)中有降、總體向好”。但是，看到可喜的成績同時，我們也應(yīng)該看到當(dāng)前隨著社會利益的大變革、大調(diào)整，大量社會矛盾會通過信訪渠道集中反映出來，信訪總量高位運(yùn)行的態(tài)勢短期內(nèi)難以根本改變，違法信訪過激行為的存在成為了社會治理的一大難題，依照《刑法》等強(qiáng)制法堅(jiān)決依法打擊信訪活動中的違法犯罪行為，實(shí)現(xiàn)社會治理可持續(xù)發(fā)展為應(yīng)有之義。

二、信訪行為成因及特點(diǎn)

(一)串聯(lián)抱團(tuán)問題突出

近年部分信訪人組織、煽動、慫恿、唆使新戶出面聚集纏訪、鬧訪的現(xiàn)象突出。有的利用互聯(lián)網(wǎng)、微信、QQ等現(xiàn)代通訊手段進(jìn)行串聯(lián)、抱團(tuán)，事先通過現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)行周密的策劃，曝光、焦聚問題，造大聲勢、擴(kuò)大影響，引起上層和媒體關(guān)注，施壓當(dāng)?shù)卣那闆r時有發(fā)生。

(二)擇機(jī)上訪現(xiàn)象明顯

由于近年來，全國、全省重要活動和敏感節(jié)點(diǎn)較多，信訪人為給政府制造壓力，擇機(jī)上訪現(xiàn)象相對明顯，意在借機(jī)施壓爭取更多利益，譬如涉軍群體經(jīng)常全省、全國聯(lián)動，每逢重大節(jié)假日和敏感節(jié)點(diǎn)，聚集到省進(jìn)京，給當(dāng)?shù)氐恼毮懿块T帶來極大依法處置成本。

(三)上訪人員言行偏激

一些信訪人動則喊口號、打橫幅、攔車輛，甚至下跪、沖擊黨委、政府大門，有的還以跳樓、自焚、自殺、自殘等方式相威脅，對抗性強(qiáng)，危害性大；有的信訪人利用自己是老弱病殘的身份，拒不配合相關(guān)職能部門的工作，動不動就打罵信訪維穩(wěn)工作人員。

三、現(xiàn)行法律制度的規(guī)制

(一)《信訪條例》等信訪法律制度規(guī)制

我國信訪制度作為民意表達(dá)渠道，具有深遠(yuǎn)的歷史淵源。古代“告御狀”即是一種類似于信訪制度的“直訴制度”[2]。近現(xiàn)代，我國信訪制度日趨制度化，特別是從群眾中來、到群眾中去的群眾路線成為了信訪制度發(fā)展的重要起源。1957年11月，《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》頒布，第一次正式對信訪工作機(jī)構(gòu)提出具體要求。1982年2月，《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，第一次對信訪部門職責(zé)作了全面規(guī)范深刻表述。1995年10月，國務(wù)院頒布了《信訪條例》，確定信訪工作機(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)具體受理、辦理信訪事項(xiàng)。2005年1月，國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過了新修訂的《信訪條例》并于2005年5月1日正式實(shí)施。新頒布的《信訪條例》第二十條規(guī)定“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：(一)在國家機(jī)關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通的；(二)攜帶危險物品、管制器具的；(三)侮辱、毆打、威脅國家機(jī)關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；(五)煽動、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機(jī)斂財(cái)?shù)模?六)擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為”。由此可見，信訪條例就是信訪人有序信訪的總章程。

(二)治安管理處罰法等行政法規(guī)制

從現(xiàn)實(shí)生活中不難發(fā)現(xiàn)有信訪人往往采取蓄意、過激的方式并以集訪、鬧訪、纏訪手段干擾黨政機(jī)關(guān)辦公秩序，損害社會治安秩序，惡化地區(qū)建設(shè)發(fā)展環(huán)境以求達(dá)到解決訴求的目的，這種行為現(xiàn)象被稱為“非正常上訪現(xiàn)象”。比較典型的行為模式或較為常見的行為模式主要是《信訪條例》第二十條規(guī)定的具體情形。對于該類違法信訪行為的處置，《信訪條例》第四十七條規(guī)定“違反本條例第十八條、第二十條規(guī)定的……經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰”?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第二十三條就類型化規(guī)定了擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款等情形。由此可見，《信訪條例》與《中華人民共和國治安管理處罰法》實(shí)現(xiàn)了無縫對接，對于威懾違法信訪人起到了積極作用。

(三)現(xiàn)行刑事法律相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國刑法》作為國家的基本法律，承擔(dān)著其他法律無法替代的功能，刑法是我國唯一規(guī)定了犯罪和對犯罪的懲罰措施的部門法，盡管在我國其他一些法律也規(guī)定了對違法行為的懲罰(如《治安管理處罰條例》等)，但這些法律規(guī)定的只是一般的違法行為和法律后果；刑法的嚴(yán)厲程度和處罰力度超越其他任何法律，對其約束對象起到巨大的威懾力。對于違法信訪行為的規(guī)制，盡管有《信訪條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)規(guī)制，但是不足以對一切違法信訪行為有效規(guī)制，為了維護(hù)公共利益，依法打擊犯罪，我國刑法與《信訪條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》也實(shí)行了對接，特別是公安部為了充分適用好刑法規(guī)范治理違法信訪行為，專門出臺了《公安部關(guān)于處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》(公通字(2013)25號)，其中就有類似于聚眾堵塞、阻斷交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙國家治安管理人員依法執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重，符合《刑法》第二百九十一條規(guī)定的，對首要分子依法追究刑事責(zé)任；使用暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，符合《刑法》第二百七十七條規(guī)定的，依法追究刑事責(zé)任等規(guī)定[3]。

四、違法信訪行為治理不足及對策

《信訪條例》執(zhí)行這么多年來在規(guī)范各級信訪工作機(jī)構(gòu)依法妥善處理信訪問題和規(guī)范人民群眾依法理性上訪方面起到了積極的“雙向規(guī)范”作用，但是在當(dāng)前的信訪工作還存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在：

一是對現(xiàn)有信訪條例規(guī)定執(zhí)行疲軟。一旦發(fā)生棘手的信訪問題，干部工作的出發(fā)點(diǎn)是從維穩(wěn)出發(fā)，更多的擔(dān)心是生怕政府強(qiáng)力措施激發(fā)更大的矛盾，由此對于一些信訪人的違法信訪行為也就不敢依法打擊，使得一些個別違法信訪行為變成了嚴(yán)重的群體性事件。

二是對違法信訪行為性質(zhì)界定不清。由于個別信訪人基于合理訴求長期未得到妥善解決而走上無休止的纏訪、鬧訪之路，有權(quán)部門深感工作存在不當(dāng)而自感理虧，對該非訪行為該不該追責(zé)存在法律認(rèn)識迷惑。

三是對違法信訪行為打擊欠缺決斷。對于發(fā)生在上訪甚至纏訪、鬧訪中的違法犯罪現(xiàn)象，一些機(jī)關(guān)，甚至基層一些黨政部門往往因注重維穩(wěn)，缺乏依法打擊違法犯罪的勇氣和決心，在對于“打擊”或“不打擊”的問題決策上瞻前顧后，處斷不果敢[4]。

為此，要切實(shí)厘清違法信訪行為的界限，特別是要厘清一般信訪行為、違反治安管理行為、聚眾沖擊國家機(jī)關(guān)犯罪行為、聚眾擾亂社會秩序犯罪行為等界限。違法信訪行為是影響社會穩(wěn)定的一顆毒瘤，各級有權(quán)機(jī)關(guān)必要堅(jiān)持法律為準(zhǔn)繩，切實(shí)貫徹刑事法治原則和加強(qiáng)刑法保障功能，對任何信訪人的違法犯罪行為，不論其家庭出身、社會地位、職業(yè)性質(zhì)、財(cái)產(chǎn)狀況、政治面貌、才能業(yè)績，都應(yīng)當(dāng)一律平等地適用刑法，依法定罪、量刑和行刑。為此，加大信訪行為治理，將違法信訪行為依法歸罪、依法治罪。

信訪制度是保證人民當(dāng)家做主的一項(xiàng)好制度，但是絕不能被人所利用，如有人心懷不軌那嚴(yán)重者可能面臨刑事責(zé)任[5]，為此建議：一是建立常態(tài)風(fēng)險防控機(jī)制，特別是在重點(diǎn)地區(qū)、部門、節(jié)假日及活動場所周邊，對信訪老戶尤其是群體涉訪的挑頭人要進(jìn)行提前預(yù)判、實(shí)時監(jiān)控、個別警示，做到有備無患、主動出擊。二是明確打擊違法信訪行為主體，要徹底改變遣送原地打擊的做法，違法信訪行為發(fā)生后由行為發(fā)生地的公安部門要充分高效運(yùn)行刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，及時固化證據(jù)、用活用足法律、就地精準(zhǔn)打擊，起到打擊一個、警示一片的目的。三是克服信訪維穩(wěn)危難思想，拋棄花錢買平安的錯誤理念，不能一味地采取懷柔政策而無休止?jié)M足信訪老戶不合理的訴求，讓信訪維穩(wěn)進(jìn)入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的怪圈。四是聯(lián)動打擊違法信訪行為，公安、檢察院、法院要嚴(yán)格執(zhí)行國家刑事法律，撇棄“事不關(guān)己、高高掛起”的工作思想，高效協(xié)調(diào)依法開展工作，全力做好信訪工作部門的堅(jiān)強(qiáng)后盾，依法從嚴(yán)從快打擊違法行為，并依法將違法信訪老戶納入失信人員庫。唯有這樣才能確保信訪秩序朝著有序信訪的方向前進(jìn)，才能真正確保國家在實(shí)現(xiàn)偉大中國夢的復(fù)興道路上走得更為平坦。