土壤污染防治法律制度研究

齊云偉 劉碧函 郭 莉

1.江蘇中煙工業(yè)責任公司徐州卷煙廠，江蘇 徐州 221002；2.徐州工程學院環(huán)境工程學院，江蘇 徐州 221008

一、我國土壤污染防治立法現(xiàn)狀

我國目前在治理土壤污染這一領域，有關于防治土壤污染的法律規(guī)定只是零散分布于其他環(huán)境要素的法律法規(guī)之中，例如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》、《基本農田保護條例》、《農產品質量安全法》及配套規(guī)章《農產品產地安全管理辦法》等。除此之外，還有《土壤環(huán)境質量標準》、《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》等一系列標準和規(guī)范。我國目前針對環(huán)境污染制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等一系列相關的專項單行法，但尚未出臺一部以土壤污染防治為主要內容的單行法規(guī)，缺乏相應的法律法規(guī)及具體有效的實施程序。

我國當下的土壤污染情況日益嚴重，一系列的《土壤環(huán)境保護法》立法工作正在積極開展中，建立了以環(huán)保部為領導人，多個相關部門一起參與的《土壤環(huán)境保護法》起草領導小組及工作小組，并設立由土壤環(huán)境領域的專業(yè)人士構成的專家小組，初步形成《土壤環(huán)境保護法(草案)》[1]。

二、我國土壤污染防治立法存在問題

我國現(xiàn)在的土壤污染防治立法方面仍有很多不足之處：

(一)土壤污染防治法律體系不完善

截止至今，我國在大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染等方面已經有了專項的單行立法，但是在土壤污染這一領域的法律仍有缺口，暫未有統(tǒng)一實施的《土壤污染防治法》。而涉及土壤污染防治的法律法規(guī)只囊括在其他環(huán)境要素的法律法規(guī)或部門規(guī)章中，例如《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《基本農田保護條例》及《土地管理法》等。關于土壤污染防治的法律法規(guī)只是存在于其他法律條文中，分散且缺乏系統(tǒng)性，這些法律條文也缺乏銜接點，使其不能夠形成一個完整的法律系統(tǒng)。除此之外，這些零散分布的法律規(guī)定也大大增加了可操作的難度，無法進行一個系統(tǒng)的土壤污染防治工作，在防治的效果上面也微乎其微。同時，土壤污染防治的相關法律制度在現(xiàn)行立法當中是不健全并且缺失的，導致土壤污染防治工作的難以開展的現(xiàn)象。

(二)土壤污染防止監(jiān)管機制混亂

土壤污染防治是一項艱難復雜的工作，同時這項工作也涉及了方方面面，而開展系統(tǒng)有效的土壤污染防治工作離不開有秩序的監(jiān)管，因此，我們需要在監(jiān)管過程中明確相關部門的監(jiān)管職責。雖然近幾年來政府在體制改革方面一直很重視，但是在土壤污染防治監(jiān)管方面依然會存在交叉混亂的情況，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要是因為在具體的監(jiān)管職責劃分方面沒有明確的規(guī)定。

(三)責任主體認定不明確

法律責任主體與土壤污染防治密切相關，然而在我國目前所實施的法律之中，土壤污染防治法律法規(guī)只是針對原則性進行了規(guī)定，但尚未有法律責任方面的規(guī)定。因此，在土壤污染防治法律規(guī)范中，法律責任主體的認定應該盡快提上日程。而目前為止，我國對于法律責任主體的規(guī)定比較單一，同時對于法律責任主體的認定也是比較模糊不清的。但是由于土壤污染具有隱蔽性、積累性、滯后性的特點，使得有的污染即使是很多年前不知道由誰造成的，引發(fā)的后果卻是現(xiàn)在人來承擔，這使得很難確定土壤污染責任，同時責任的追究以及治理的落實也是相當?shù)睦щy，明確的認定土壤污染責任人遇到了阻礙。

(四)法律責任不完善

當前，我國主要遵循“誰污染，誰治理”的原則，同時在責任主體的規(guī)定方面也是比較單一的，主要是追究土壤污染行為人的法律責任卻忽視追究環(huán)境主管部門、地方政府等行政主體在土壤污染防治工作上的一些失職、違法行為的法律責任?，F(xiàn)行的關于農用地的污染防治的法律主要以罰款的形式對污染土壤這一行為加以行政處罰，但是在“停止排放污染物”、“治理污染”、“修復土壤環(huán)境”等行政處罰方式的規(guī)定就有一定的欠缺。不只是這樣，規(guī)定的罰款的金額也較少，對于土壤污染的民事法律責任方面也沒有一個確切的規(guī)定。而在懲罰嚴重土壤污染行為時，規(guī)定的法律責任過輕，只規(guī)定了行政法律責任，卻缺少了刑事法律責任的相關規(guī)定，往往使那些嚴重污染土壤的行為人得不到刑事制裁。正是因為規(guī)定的法律責任過輕，使得現(xiàn)行的農地土壤污染防治法律的規(guī)定形同虛設[2]。

三、國外土壤污染防治立法

(一)荷蘭

在1980年荷蘭發(fā)生的萊克爾克土壤污染事件使其于1983年制定并頒布了《土壤修復(暫行)法案》，從此拉開了荷蘭進行土壤污染治理的序幕。從1980年至今，荷蘭致力于制定相關的法律法規(guī)以及其相關配套標準，土壤污染防治法律體系也大致得到完善。

荷蘭在1983年公布的《土壤修復(暫行)法案》對全國統(tǒng)一的土壤修復限值進行了規(guī)定，明確規(guī)定修復后的土壤污染物含量須低于法案規(guī)定的土壤修復限制標準。1987年，荷蘭修訂并頒布《土壤保護法》，對土壤環(huán)境管理的理念進行了相關調整。與此同時修訂后的法律規(guī)定，在原則上對于污染場地，政府不再修復買單，土壤污染行為人應該對土壤污染修復承擔相應的法律責任。荷蘭于1994年對《土壤保護法》進行再一次修訂，基于風險的標準值體系也建立了起來。針對土壤修復，荷蘭于2000年公布了相關的目標值和干預值。2008年，荷蘭發(fā)行了《土壤修復通令》，對土壤干預值標準加以保留，不再規(guī)定目標值標準(改為在標準化和土壤質量評估報告中規(guī)定)。2013年荷蘭再次修訂《土壤修復通令》，增加了土壤修復工作程序以及建立了土壤污染治理修復工作程序，其中包括調查監(jiān)測、風險評估、治理修復、后續(xù)管理等[3]。

(二)日本

自20世紀70年代以來，日本便為了解決重金屬土壤污染問題，采取一系列的相關措施，建立法律法規(guī)及標準等土壤污染防治法律體系。

專門法律和相關法律構成了日本的土壤污染防治法律體系，其中專門法律由1970年的《農業(yè)用地土壤污染防治法》及2002年的《土壤污染對策法》構成，其中2002年的《土壤污染對策法》被稱為日本土壤保護的重要里程碑。相關法律包括《大氣污染防止法》、《水質污濁防止法》、《農藥取締法》、《肥料取締法》、《二噁英類物質對策特別措施法》等。以上述的法律規(guī)定作為法律依據，日本制定了土壤污染防治的政策。同時，在這些法律的基礎上日本還頒布了一系列相關法律法規(guī)。譬如，在2003年日本環(huán)境省頒布了《土壤污染對策法施行令》及《土壤污染對策法施行規(guī)則》，作為具體實施《土壤污染對策法》的法規(guī)，并詳細地規(guī)定說明土壤污染防治[4]。

(三)德國

20世紀70年代初，德國提出了土壤保護。同時德國在70年代制定的《聯(lián)邦森林法》、《肥料法》、《垃圾處理法》等法律中都融合了土壤保護的法律。德國各大洲在1991年大多成立了土壤污染保護委員會，討論保護土壤的相關問題。德國第一次借助1998年頒布的《聯(lián)邦土壤保護法》和在1999年6月的《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》這兩部法律，在法律層面上針對土壤的保護以及污染防治進行相關的規(guī)范。

德國為了達到修復污染場地的目的，頒布了一系列的技術指則和法令，同時在國家立法中吸納了歐洲指令，要求嚴格遵守相關法律法規(guī)。不止如此，廢棄物處置場地的運行關閉還需要受到以下的法律規(guī)范，比如1991年的《廢物技術指令》、1993年的《城市垃圾技術指令》、2001年的《廢物處置條例》、2002年的《填埋條例》、《地下廢物儲存條例》等規(guī)定及標準[5]。

(四)法國

法國的土壤污染防治的基本策略以預防原則為主，建立污染土地的公共信息數(shù)據管理庫為次，最后再引入環(huán)境風險評估管理的概念。但是法國在法律層面上還沒有專門的土壤污染防治的法律法規(guī)，只是通過對現(xiàn)有的工業(yè)法、廢物法、民法等法律規(guī)范進行不斷的修改與完善來規(guī)范土壤污染行為人的直接或間接責任，以此達到土壤污染防治的目的。

(五)美國

美國在20世紀30年代時就開始在土壤污染方面提高關注度。1935年4月美國國會通過了《土壤保護法》，隨之土壤保護這一國家政策被正式確立，并且專門的土壤保護機構——土壤環(huán)境保護署被設立了起來。之后，《聯(lián)邦危險物質法》和《固體廢物處理法》被相繼確立，對土壤保護作出進一步規(guī)定。美國在1980年通過了《綜合環(huán)境反應、賠償和責任認定法案》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)，為了確保實施法案，在資金方面提供支持，建立“超級基金”制度。因此，這部法律又被稱作“超級基金法”。與此同時，超級基金法也被納為美國土壤污染防治法律體系的一部基本法律。美國國會于1996年再一次通過修訂超級基金法的方案，并對相關責任方進行額外規(guī)定。美國國會在1997年通過了《納稅人減稅法》(《綜合環(huán)境反應、賠償和責任認定法案》的配套法律)。美國政府在2001年再一次簽署并通過了“棕色區(qū)域法”，也就是配套法規(guī)《小企業(yè)責任減免與棕色地帶復興法》[7]。

四、結合國情及相關經驗提出的建議

(一)建立土壤污染防治法律體系

目前我國在環(huán)境污染這一領域已經制定了一系列專項單行法，其中包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，然而并沒有專門的法律法規(guī)對土壤污染方面進行規(guī)定，但是草案已基本形成。為了能夠很好地解決日益嚴重的土壤污染問題，我國迫切需要制定土壤污染防治單行法。而在制定法律的過程中，我們可以向荷蘭、日本、德國、法國、美國等學習其成功經驗，在法律條文中體現(xiàn)切實可行的內容，避免空洞性、原則性的內容和措施。而土壤污染防治法的內容應該包括環(huán)境影響評價制度、排污許可制度、污染責任制度、土壤污染治理修復制度等，使我國的土壤污染防治法具有可操作性，有法可依。除此之外，應該在土壤污染防治法與其他環(huán)境要素污染防治法之間找到一個銜接點，使得土壤污染防治法與其他污染防治法共同形成一個完善的土壤污染防治法律體系。

(二)理清土壤污染防治監(jiān)管機制

由于造成土壤污染的原因比較復雜，土壤污染防治工作也涉及方方面面，這就需要很多工作部門的配合，所以，一個井然有序的監(jiān)管機制是十分必要的。在如何建立一個穩(wěn)定的監(jiān)管機制方面，我國可以向日本借鑒。在日本，由地方最高行政長官負責地方的土壤污染防治，由其直接對中央環(huán)境行政主管機關進行直接負責。

我國可以適當性的給予各級地方政府更多的土壤污染防治職能，由地方領導人對國家環(huán)保部直接做出相關匯報。這樣的話，我們可以盡量避免產生相關部門之間“踢皮球”或“扯皮”的現(xiàn)象，提高工作效率。

(三)明確責任主體

當發(fā)生土壤污染時，土地使用權人首先應當查明土壤污染類型及土壤污染來源，并將調查的最終結果上報給當?shù)氐娜嗣裾h(huán)境保護主管部門。而當?shù)氐娜嗣裾h(huán)境保護主管部門參照上報的調查結果，組織專家或者第三方機構對污染造成的損害結果進行評估，然后再通過國務院環(huán)境保護主管部門規(guī)定的程序對土壤污染責任人進行確認。當土壤污染責任人沒有辦法得到確認抑或是消亡的，這時需要土地使用權人依據國務院環(huán)境保護主管部門所作的有關規(guī)定對土壤污染風險進行評估，對土壤污染風險報告進行編寫，并上報給當?shù)氐娜嗣裾h(huán)境主管部門加以備案。以“土十條”為參考依據，一旦單位及個人造成土壤污染便需要承擔修復與治理的主體責任；當責任主體發(fā)生變更時，則由變更之后的主體來繼續(xù)承擔相對應的法律責任；當土地使用權依照法律規(guī)定的程序進行轉讓時，由土地使用權的受讓人或者是雙方約定好的責任人來承擔相應的污染治理修復的責任；當責任主體死亡又或是無法明確認定時，應該由當?shù)卣袚寥牢廴拘迯椭卫淼呢熑巍?/p>

(四)完善法律責任

環(huán)境法律責任在立法過程中扮演著十分重要的角色，我國應該在民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任這三方面對土壤污染責任做出詳細規(guī)定。

就民事法律責任而言，嚴格的民事法律制度在各個發(fā)達國家普遍實行，以美國的《超級基金法》最為顯著，嚴苛的法律制度有益于對土壤污染責任人追究責任，土壤污染的治理與修復有了一個保障，與此同時有利于重視環(huán)境保護。

就行政法律責任而言，我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中已有相關規(guī)定，然而相關的行政法律責任規(guī)定較為分散，并在土壤污染歸于哪一行政機關管理尚未有明確的規(guī)定，所以應該明確行政職責，對于行政責任的歸屬問題進行明確規(guī)定。

(五)建立專項基金制度

例如，1980年美國實施《超級基金法》之后，在土壤污染防治工作上獲得了可觀的成就；德國的土壤污染基金包含于環(huán)境責任基金之中。上述國家設立基金的目的大致相同，以解決在土壤污染修復的過程中確定責任主體模糊不清或者是主體雖然已被確定但沒有能力去承擔而繼續(xù)治理土壤污染的情形。

我國以上述國家的經驗作為基礎，結合國情，建立專項基金制度。基金的來源可以是企業(yè)繳納的稅費、環(huán)境損害訴訟所獲得的治理修復費等。資金可以由地方的環(huán)保部門支配，但是需要定期向國家環(huán)保部門匯報。

(六)完善公眾參與制度

土壤污染防治工作的有序進行不僅需要政府部門的監(jiān)督負責，同時還需要群眾的參與。為了讓群眾更好的參與到土壤污染防治工作中，我們應該通過法律保障群眾參與渠道，并適當拓寬。

政府及相關部門首先應該大力宣傳教育，使群眾有一個保護土壤的意識，然后再通過網絡平臺，把關于土壤污染防治工作的信息公布上去，使群眾及時了解工作開展進度，并且可以在網絡上征詢群眾意見。除此之外，當群眾發(fā)現(xiàn)政府或相關部門有違法行為時，可以向有關負責部門進行監(jiān)督舉報。

五、結論

土壤污染這個話題，隨著經濟的發(fā)展，越來越受到了人們的關注。很多國家針對土壤污染防治已經有了專門法律，但是我國只是在其他環(huán)境法律中對其進行規(guī)定，而為了保障土壤污染防治工作的有效開展，法律制度無失為一個最佳選擇。因此，制定專項的土壤污染防治法勢在必行。

我國在土壤污染防治立法上仍然存在著很多不足：土壤污染防治法律體系不完善、土壤污染防止監(jiān)管機制混亂、責任主體認定不明確以及法律責任不完善。所以，針對以上不足，我給出了以下建議：建立土壤污染防治法律體系、理清土壤污染防治監(jiān)管機制、明確責任主體、完善法律責任、建立專項基金制度及完善公眾參與制度。

但是本文仍然存在很多不足之處，由于筆者不是法律專業(yè)，同時在時間和知識上也沒有那么充足，沒有能夠很好的分析。只是根據現(xiàn)有的分析結果給出自己的一些建議，仍然不夠完善。筆者日后將豐富自己，繼續(xù)研究，繼續(xù)完善。同時，我相信，土壤污染會越來越受到國家的關注，加上目前我國已經在2017年針對《土壤污染防治法(草案)》進行征詢意見，日后我國一定會建立一個完善的土壤污染防治法律體系！