淺析社區(qū)矯正制度中社區(qū)服務(wù)的若干問題

譚 釗

（100875 北京師范大學(xué) 北京）

我國的社區(qū)矯正制度自2003年開始試點，2009年在全國試行，2014年全面推進(jìn)，發(fā)展迅速，成績顯著。在這十四年的實踐探索中，社區(qū)服務(wù)已經(jīng)成為一項重要的矯正內(nèi)容，積累了大量經(jīng)驗，但同時也存在很多不可忽視的問題，如人員短缺、服務(wù)項目單一、監(jiān)管不嚴(yán)。在制度層面上，2012年頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）只對社區(qū)服務(wù)的時間和處罰制度作了原則性規(guī)定，其他重要方面均沒有涉及。2016年12月發(fā)布的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》則更為簡省，甚至與以往文件相矛盾。由此可見，社區(qū)服務(wù)工作還面臨很大的挑戰(zhàn)。不解決好上述問題，不僅影響社區(qū)服務(wù)工作的發(fā)展，還會影響整個社區(qū)矯正制度的實施。因此有必要重新梳理現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)工作的開展情況，強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的價值與優(yōu)勢，分析執(zhí)行過程中存在的問題，為其完善提供可行性建議，以此為立法提供借鑒，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)矯正制度的基本功能。

一、社區(qū)服務(wù)的價值

社區(qū)服務(wù)，是指社區(qū)服刑人員根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的安排進(jìn)行的公共服務(wù)方面的無償勞動。作為社區(qū)矯正制度下的一項重要內(nèi)容，它有著自身獨有的優(yōu)勢，發(fā)揮著矯正犯罪人行為，改造其心理活動和意識觀念，最終促使其順利回歸社會的作用。

（一）有利于恢復(fù)社會關(guān)系和社會秩序

根據(jù)恢復(fù)性司法的理念，司法正義需要使社會關(guān)系得到恢復(fù)，而非只以報復(fù)為目的[1]。因此司法機(jī)關(guān)通過對犯罪人采取判處監(jiān)禁刑、賠償?shù)却胧﹣砑m正違法的正義，達(dá)到恢復(fù)社會關(guān)系的目的。但這種恢復(fù)對受害人或社區(qū)來說，并不是徹底地保護(hù)其法益。受害人及其家屬可能還會沉浸在法益受損的痛苦中，可能還會擔(dān)心服刑人員出獄后能否改過自新，社區(qū)所遭受的創(chuàng)傷短時間內(nèi)也無法恢復(fù)如初。而在社區(qū)矯正制度中，社區(qū)服務(wù)相比于集中教育、心理矯正等其他矯正內(nèi)容，給犯罪人和受害人提供了更加緊密接觸與溝通的渠道。在社區(qū)服務(wù)中，服刑人員通過積極負(fù)責(zé)地勞動來彌補(bǔ)受害人和社區(qū)在犯罪行為中遭受的損失，贏得受害人及社區(qū)居民的諒解，使他們的生活和心理狀況恢復(fù)常態(tài)，也幫助自己順利融入社會，最終使受到破壞的社會關(guān)系及社會秩序得以恢復(fù)。

（二）有利于強(qiáng)化社區(qū)矯正的懲罰功能

刑罰的首要目的就是懲罰犯罪。社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行制度，也應(yīng)遵循這一原則，體現(xiàn)出應(yīng)有的懲罰性和強(qiáng)制性。在眾多教育矯正手段中，社區(qū)服務(wù)通過定期勞動的方式為社區(qū)服刑人員施加身體上和心理上的負(fù)累，責(zé)任更重，懲罰意味更強(qiáng)。因此它不僅僅是一種行為矯正方式，更是一項需要嚴(yán)格執(zhí)行的懲罰制度。如果放松或者放棄對社區(qū)服務(wù)工作的管理，將會弱化社區(qū)矯正的刑罰色彩，大大降低對服刑人員的威懾性和警示性，導(dǎo)致服刑人員不能準(zhǔn)確認(rèn)清自己的罪犯身份，自由散漫，改造意識不強(qiáng)[2]。普通群眾也會更加堅持社區(qū)矯正相當(dāng)于無罪釋放的錯誤認(rèn)識，不利于形成良好的社會評價。因此，完善對社區(qū)服務(wù)的規(guī)定和監(jiān)管對順利實現(xiàn)社區(qū)矯正的懲罰作用和矯正作用具有十分重要的意義。

二、實踐中社區(qū)服務(wù)存在的主要問題

社區(qū)服務(wù)在長期的探索實踐中逐漸形成了一套自己的工作內(nèi)容和運(yùn)作模式，但因為相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，可供借鑒的經(jīng)驗比較少，它在制度建設(shè)和具體執(zhí)行上仍然存在一些問題。

（一）相關(guān)制度太簡略

社區(qū)矯正自試點以來，頒布了一系列規(guī)章和文件，如2012年施行的《社區(qū)矯正實施辦法》、2014年8月頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作的意見》、2014年11月頒布的《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》、2016年9月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》和12月發(fā)布的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》。這些文件從不同方面、不同階段對社區(qū)矯正制度作出規(guī)定，但對社區(qū)服務(wù)這一教育矯正手段卻沒有詳述?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》中除了第十六條規(guī)定有勞動能力的社區(qū)矯正人員應(yīng)當(dāng)參加社區(qū)服務(wù)，且每月服務(wù)時間不少于八小時之外，其余幾條都是一筆帶過。最新的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》則更為簡略，只出現(xiàn)一條相關(guān)條文，規(guī)定服刑人員“可以”參加公益活動，并刪去了有關(guān)社區(qū)服務(wù)時間的規(guī)定。由此可見，現(xiàn)行規(guī)定對社區(qū)服務(wù)只做了原則性概括，有關(guān)服務(wù)時間上限、各方工作職責(zé)、執(zhí)行程序等具體問題都沒有作出頂層設(shè)計。

社區(qū)服務(wù)不僅在高位階的法律層面缺少明確統(tǒng)一的綱領(lǐng)性規(guī)定，在各地的具體實施細(xì)則中也是點到即止，籠統(tǒng)模糊。此種方式雖然有利于基層矯正機(jī)構(gòu)因地制宜探索靈活的執(zhí)行方式，但存在的更大問題是，各地的社區(qū)服務(wù)工作無法可依，隨意性大，執(zhí)行不規(guī)范，最終減損了社區(qū)矯正的威懾力和矯正效果。

（二）執(zhí)行落實不到位

前面提到，懲罰犯罪是刑罰的首要目的。各種文件制度也都把社區(qū)矯正視為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度。這要求社區(qū)服務(wù)體現(xiàn)一定的強(qiáng)制性，即服刑人員必須按照規(guī)定接受監(jiān)督管理，完成一定數(shù)量的公益勞動。但是在實際操作中，因為種種因素的限制，社區(qū)服務(wù)常常出現(xiàn)執(zhí)行落實不到位、形式大于內(nèi)容的問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.日常監(jiān)管不嚴(yán)格

實踐中一些矯正機(jī)構(gòu)因為人員短缺、觀念上不重視等問題，在社區(qū)服務(wù)的組織、監(jiān)督、考核等方面缺乏嚴(yán)密規(guī)范的工作程序。有些地區(qū)的司法所將服刑人員進(jìn)行分散社區(qū)服務(wù)的考察監(jiān)督工作轉(zhuǎn)交給村（居）委會，要求最后出具勞動證明即可。但由于缺乏相應(yīng)的配套保障制度，很容易出現(xiàn)監(jiān)督缺位、證明造假的問題。有的司法所只對服務(wù)情況簡單記錄，缺少具體量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，因此無法從勞動態(tài)度、完成效果、社會評價等方面對服刑人員進(jìn)行全面分析，進(jìn)而影響后續(xù)的分級處理、個案矯正。如果不對這些問題加以解決，社區(qū)服務(wù)只會流于形式，其懲罰效果和矯正效果均無法體現(xiàn)。

2.處罰違規(guī)不規(guī)范

《社區(qū)矯正實施辦法》中規(guī)定，對服刑人員的處罰手段有警告、提請治安處罰、提請收監(jiān)執(zhí)行三種。但實踐中處理各種違規(guī)行為時，司法行政機(jī)關(guān)常常面臨難題：警告處罰顯得威懾力不足，收監(jiān)執(zhí)行又過于嚴(yán)重，中間缺少過渡的處罰形式。再加上沒有被授予執(zhí)法權(quán)，他們無法采取其他強(qiáng)制措施。北京市在試點過程中借調(diào)了一批監(jiān)獄警察、戒毒警察來從事社區(qū)矯正工作，雖有警察身份卻沒有執(zhí)法權(quán)，因此也不能對服刑人員的違規(guī)行為進(jìn)行處置。[3]事實上，因為沒有參加社區(qū)服務(wù)就被處罰的例子幾乎沒有。這種畸輕畸重的處罰機(jī)制不利于工作人員妥善處理社區(qū)服務(wù)執(zhí)行過程中發(fā)生的各種問題，也很難對服刑人員形成威懾和強(qiáng)制。隨著此類情況的增多，他們的在刑意識、改造意識會越發(fā)淡薄，認(rèn)為社區(qū)矯正不過如此，逐漸學(xué)會通過“鉆空子”來逃避社區(qū)服務(wù)，甚至出現(xiàn)跟矯正工作人員談條件、提要求的現(xiàn)象。

（三）組織保障跟不上

1.工作人員數(shù)量不足，加大社區(qū)服務(wù)的組織監(jiān)管難度

根據(jù)司法部要求，司法所工作人員應(yīng)達(dá)到3-5人以上，但現(xiàn)實中很多地區(qū)都達(dá)不到配置要求。作為最基層的司法行政機(jī)構(gòu)，司法所一方面需要承擔(dān)社區(qū)矯正、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律宣傳教育等多項職能，工作任務(wù)繁重；另一方面由于編制所限，還面臨著人員短缺的窘境。隨著社區(qū)服刑人員不斷增多，普遍存在的矛盾變得日益突出。據(jù)統(tǒng)計，西南山區(qū)某縣54個司法所共有社區(qū)矯正工作人員66人，其中政法專項編人數(shù)25人，地方行政編41人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只有1到2名工作人員。他們并不專職社區(qū)矯正工作，還身兼基層司法所的其他職責(zé)。[4]在矯正人數(shù)方面，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況大不相同，有的多達(dá)20余人，有的少至2人或幾乎沒有。人手緊缺的現(xiàn)狀使社區(qū)矯正工作很難順利開展，社區(qū)服務(wù)也因此出現(xiàn)無人組織、無人監(jiān)督、無人考核的問題。

2.工作人員專業(yè)性不強(qiáng)，制約社區(qū)服務(wù)發(fā)揮矯正效果

社區(qū)矯正作為一項刑罰執(zhí)行方式，一項旨在改造服刑人員，促進(jìn)其順利回歸社會的事業(yè)，要求執(zhí)法人員具備法學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等專業(yè)知識。但實際工作中基層司法行政機(jī)關(guān)的在編工作人員日常主要處理司法行政管理事務(wù)，專業(yè)對口度低，也沒有接受過刑事執(zhí)法和矯正理論的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，這對開展社區(qū)服務(wù)的監(jiān)督、評價和矯正工作造成了一定困難。如果不完善這類問題，就不能有效地對服刑人員進(jìn)行幫扶，也很難迅速及時地對違紀(jì)違規(guī)行為做出處理，最終影響社區(qū)矯正制度發(fā)揮作用。

（四）服務(wù)內(nèi)容單一僵化

社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容是指服刑人員參加活動項目的具體類型和實施活動的具體方式。作為事關(guān)社區(qū)服務(wù)矯正效果的重要因素，社區(qū)服務(wù)項目應(yīng)當(dāng)兼具便于管理和個性化的特點，以最大程度發(fā)揮服刑人員特長和積極性為指導(dǎo)，做到多元設(shè)置、靈活實施。但杭州市對140個司法所開展社區(qū)服務(wù)的調(diào)查情況顯示，無論是集中組織，還是單獨勞動，社區(qū)服務(wù)項目涉及最多的都是衛(wèi)生清潔、公益綠化和義務(wù)服務(wù)三類。而義務(wù)服務(wù)的主要形式也是幫助敬老院等機(jī)構(gòu)打掃衛(wèi)生，所以衛(wèi)生清潔類幾乎成為社區(qū)服務(wù)最主要的形式。[5]因此服務(wù)基地也多是設(shè)在民政、園林部門。如此一來，社區(qū)服務(wù)項目長期固定僵化，勢必會對社區(qū)服刑人員的積極性造成負(fù)面影響，使他們產(chǎn)生厭煩情緒，不利于后續(xù)社區(qū)服務(wù)的組織，也無法從根本上起到矯正的作用。此外，在安排服務(wù)項目時也多為司法行政機(jī)關(guān)或者村（居）委會統(tǒng)一指定，服刑人員自主選擇的情況較少。

三、完善社區(qū)服務(wù)的幾點建議

（一）細(xì)化對重點問題的規(guī)定

在國家層面，一套程序規(guī)范、內(nèi)容全面的《社區(qū)矯正法》應(yīng)當(dāng)盡快出臺。原則上需要對社區(qū)服務(wù)的各方面工作都作出詳細(xì)規(guī)定，如果不能做到，也應(yīng)當(dāng)對重要問題作綱領(lǐng)性的規(guī)定，包括決定機(jī)關(guān)、監(jiān)督主體、執(zhí)法權(quán)限、強(qiáng)制措施、服務(wù)時長上限和下限等等，以期對全國社區(qū)服務(wù)工作起到規(guī)范和指引作用。在組織管理、監(jiān)督考核、項目設(shè)置等具體制度方面則可以出臺配套的司法解釋予以細(xì)化。在法律制定過程中，要注意結(jié)合實踐經(jīng)驗，對普遍認(rèn)同的制度做法給于肯定，在法律層面加以延續(xù)和強(qiáng)化，例如明確社區(qū)服務(wù)的強(qiáng)制性質(zhì)；而對以往文件中不合理的規(guī)定要反復(fù)斟酌，進(jìn)行調(diào)整糾正，例如探索更加合理的處罰機(jī)制和適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施。

在頂層法律還未頒布時，各省應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厮痉▽嵺`情況，在《實施辦法》的框架下制定更為科學(xué)詳細(xì)的規(guī)則，改變社區(qū)服務(wù)點到即止的制度現(xiàn)狀。尤其對于監(jiān)督、檢查、考核、獎懲制度，應(yīng)當(dāng)科學(xué)調(diào)研、認(rèn)真分析，確保規(guī)定具有可操作性、合理性。只有出臺全面明確的工作細(xì)則，才能使基層矯正隊伍有法可依、有據(jù)可循，才能保證基層社區(qū)服務(wù)工作順利開展，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)。

（二）加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的強(qiáng)制性和規(guī)范性

第一，正視社區(qū)服務(wù)的懲罰功能，嚴(yán)格執(zhí)行工作流程。矯正工作隊伍應(yīng)該認(rèn)識到，規(guī)范的監(jiān)督管理是實現(xiàn)教育矯正目標(biāo)的前提和保證。[6]因此必須要嚴(yán)格落實每一項工作，制定細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)。集體服務(wù)時矯正機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)?shù)綀鼋y(tǒng)一記錄考核，分散服務(wù)時如果委托給其他輔助人員進(jìn)行監(jiān)督考察，則要求服刑人員提交司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一印發(fā)的服務(wù)證明和勞動照片等相關(guān)證明材料，并做到定期或不定期到服刑人員服務(wù)地點檢查分散社區(qū)服務(wù)的完成情況和監(jiān)督情況，杜絕敷衍走過場的情況發(fā)生。

第二，探索刑罰執(zhí)行用警制度，明確執(zhí)法權(quán)責(zé)?？梢越梃b“北京模式”，通過崗位借調(diào)或者設(shè)置專項編制等途徑，在區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立執(zhí)法督察隊，在每個司法所配備一名人民警察，從立法上確認(rèn)其擁有一定程度的強(qiáng)制性權(quán)限并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。利用人民警察身份對服刑人員產(chǎn)生威懾，利用實質(zhì)性執(zhí)法權(quán)對不參加社區(qū)服務(wù)、不遵守社區(qū)服務(wù)規(guī)定的行為進(jìn)行教育、警告甚至更嚴(yán)重的限制活動自由、禁止從事某項行為等處罰。這種制度上的探索創(chuàng)新不僅有助于約束和管理服刑人員，緩解社區(qū)服務(wù)嚴(yán)肅性不足、規(guī)范性差的問題，還可以解決因收監(jiān)導(dǎo)致的執(zhí)行成本問題。

（三）提升矯正隊伍工作水平

首先，適度增加基層司法所人員編制，保證并在法學(xué)專業(yè)以外注重吸收具有心理學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)背景的工作人員。其次，在保障人員數(shù)量的基礎(chǔ)上，注重培訓(xùn)，培養(yǎng)規(guī)范意識，提升專業(yè)水平。新入崗的執(zhí)法工作人員在培訓(xùn)結(jié)束后要接受考核，合格后才能上崗參與矯正工作，不合格則需要進(jìn)一步培訓(xùn)。例如吉林省白山市通過舉辦全市執(zhí)法工作人員培訓(xùn)班、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)、知識競賽、崗位練兵等方式來增強(qiáng)司法工作人員的理論知識和業(yè)務(wù)能力。再次，動員社會工作者、志愿者參與到社區(qū)服務(wù)工作中，配合矯正機(jī)構(gòu)工作人員、社區(qū)組織完成組織監(jiān)督工作，緩解人員緊缺問題，提升社區(qū)矯正的效果。同時要保證社區(qū)服務(wù)經(jīng)費的落實，為矯正隊伍提供內(nèi)外保障。

（四）豐富服務(wù)內(nèi)容和執(zhí)行方式

一是建設(shè)多元化的社區(qū)服務(wù)項目。針對服務(wù)項目集中固化的缺點，基層司法行政機(jī)構(gòu)一方面可以開拓思路，充分挖掘社區(qū)資源，吸收更多社會力量加入，根據(jù)實際情況建設(shè)多樣化的社區(qū)服務(wù)基地。例如依托環(huán)境、動物保護(hù)等非營利性機(jī)構(gòu)設(shè)計志愿活動，或是結(jié)合城市建設(shè)項目，與社區(qū)組織合作，安排服刑人員參與交通維護(hù)、法制宣傳、文明創(chuàng)建等活動。另一方面還可以引入社會工作的優(yōu)勢視角理論，鼓勵服刑人員根據(jù)自己的性格優(yōu)勢、技能特長“上報”服務(wù)項目，例如維修家電、理發(fā)、貼手機(jī)膜等。這種方式不僅體現(xiàn)了刑罰執(zhí)行中的人文關(guān)懷，更有助于提高服刑人員的服務(wù)積極性，使他們在勞動中獲得更多的成就感，從而達(dá)到更好的矯正效果。

二是建立靈活的社區(qū)服務(wù)執(zhí)行方式。首先，注重集中社區(qū)服務(wù)和分散社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，保證管控與個案矯正雙重目的的實現(xiàn)。其次，在服務(wù)時間和地點的選擇上，允許服刑人員根據(jù)自身學(xué)習(xí)工作的安排，與矯正機(jī)構(gòu)協(xié)商確定適宜的勞動時間，矯正機(jī)構(gòu)只需要在月末檢查其是否完成總?cè)蝿?wù)即可。如果有服刑人員不愿意在熟人社區(qū)服務(wù)，也可以安排其跨社區(qū)服務(wù)。

四、結(jié)語

綜上所述，社區(qū)服務(wù)并不是可有可無的矯正手段，而是對踐行恢復(fù)性司法理念、實現(xiàn)矯正功能和威懾功能都具有積極意義的重要內(nèi)容。因此在面對社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)的諸多問題時，不應(yīng)懷疑否定其價值，而應(yīng)該努力探尋解決之道。法律制度的簡略一定程度上導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)無法可依、監(jiān)管不嚴(yán)的問題，但同時也受到意識觀念、既有制度、社會環(huán)境的制約。只有同時解決好制度和實踐的問題，重視社區(qū)服務(wù)的懲罰功能，嚴(yán)格履行職責(zé)，逐步探索優(yōu)化人員錄用、處罰措施、執(zhí)行權(quán)限、項目

設(shè)計等制度，吸引社會力量不斷參與，以實踐經(jīng)驗指導(dǎo)立法，以立法進(jìn)一步規(guī)范實踐，才能真正解決社區(qū)服務(wù)面臨的困境，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)揮更大的作用，最終實現(xiàn)社區(qū)矯正制度的初衷和目的，促進(jìn)服刑人員順利回歸社會。

[1]劉強(qiáng).社區(qū)矯正制度研究[M].北京：法律出版社,2007.

[2]趙爽,雷淳嫻.社區(qū)矯正懲罰機(jī)制的探討——兼論機(jī)構(gòu)設(shè)置的完善[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2017(1).

[3]馬燕,張才斐.關(guān)于社區(qū)矯正用警問題的研究[J].中國司法,2017(9).

[4]陳嘉，陳麗.西部山區(qū)農(nóng)村留守未成年人犯罪社區(qū)矯正研究——以S省X縣為樣本[J].預(yù)防青少年犯罪研究,2016(6).

[5]杭州市司法局課題組.困境與出路：依法開展社區(qū)矯正情境下社區(qū)服務(wù)的執(zhí)行現(xiàn)狀及其重構(gòu)——以杭州市的實踐調(diào)查為基礎(chǔ)[J].中國司法,2014(2).

[6]邢文杰.社區(qū)矯正之教育矯正工作規(guī)范化思考[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2015(2).