社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度研究

鄭朋達

（300380 天津師范大學(xué)法學(xué)院 天津）

社區(qū)矯正是指作為一種在社區(qū)環(huán)境下，通過刑罰的各種替代措施或者非監(jiān)禁性刑罰，使罪犯避免監(jiān)禁可能帶來的各種副作用，使他們留在社區(qū)充分利用社區(qū)資源接受教育改造的一種罪犯處遇制度?！盵1]它近年來深受全世界法學(xué)研究的重視，原因之一在于社區(qū)矯正的特殊性以及滿足刑罰效益原則的要求。社區(qū)矯正的特殊性比如矯正的環(huán)境是公民居住的社區(qū)、矯正對象有極大的自由、擁有正常的社會交際等等。滿足刑罰效益原則是指對比監(jiān)獄矯正來說，它所耗費的人力、物力等要少很多，而得到的刑罰的教育效果卻并不比監(jiān)獄矯正差。

縱觀世界各國的財政支出，監(jiān)禁型刑罰措施所耗費的社會資源占據(jù)了很大的比重。就算對于很少使用監(jiān)禁型刑罰措施的美國和加拿大來說，這方面的消耗也是巨大的。加拿大關(guān)押一個犯人一年要花費六萬多加元，美國要兩萬多美元。美國政府近年來在監(jiān)獄方面的總開支高達260多億美元，比用于福利和社會保障的開支多出近五成。[2]除此之外，另一方面的消耗是對矯正對象本身社會價值的消耗。一般來說，個人生活在社會中或多或少都能創(chuàng)造一定的社會價值，犯罪人員也不例外，但是在監(jiān)獄服刑的犯罪人員處在一個封閉的環(huán)境，與社會脫節(jié)，其本身的社會生產(chǎn)能力與其社會資源消耗不成正比。而社區(qū)矯正的優(yōu)勢在于其所耗費的社會資源少，不需要像監(jiān)獄那樣需要長期固定的場合提供給矯正對象生活、學(xué)習(xí)，只需要有一個固定的辦公場所就可以。矯正對象能夠像正常的公民一樣，上班、工作，通過自己的努力滿足家庭生活的需求以及為社會生產(chǎn)貢獻出自己的力量。盡管社區(qū)矯正有其獨特優(yōu)勢，相比較監(jiān)獄系統(tǒng)經(jīng)費全部由國家財政負(fù)擔(dān)，其經(jīng)費根本不能滿足目前的工作展開。在我國還沒有建立相關(guān)社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度情況下，在絕大部分地區(qū)也沒有把社區(qū)矯正工作經(jīng)費列入到當(dāng)?shù)氐恼斦A(yù)算的現(xiàn)狀下，矯正工作每年工作經(jīng)費只能依靠司法機關(guān)撥付的辦公以及其他經(jīng)費和地方政府的臨時性撥款。

社區(qū)矯正的費用可以分為兩部分，一是直接成本，二是間接成本。直接成本包括政府購買公共服務(wù)費用或者說委托費用，包括基本人力成本、辦公成本等。間接成本是指社會資源投入以及志愿人員投入?，F(xiàn)階段直接成本在社區(qū)矯正經(jīng)費中占據(jù)大部分，但是，筆者認(rèn)為在不久的將來，間接成本的比重會越來也越大，這符合社區(qū)矯正本身的特殊性，需要社會團體和社會資源的介入。如何平衡直接成本與間接成本的比例問題？如何建立社區(qū)矯正費用保障制度都是我國目前社區(qū)矯正工作繼續(xù)開展的關(guān)鍵問題，筆者也想在這一點上提出自己的一些看法。

一、社區(qū)矯正工作經(jīng)費保障現(xiàn)狀

最近幾年，國家司法部、財政部等都為社區(qū)矯正工作經(jīng)費問題作了巨大努力，包括筆者所在的地區(qū)，也在相關(guān)工作上花了不少心思。但通過筆者在基層司法行政單位的調(diào)研，從司法工作人員的反饋來看，社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作還是存在很大的問題。筆者主要從以下幾點來說明。

第一，雖然有些地區(qū)規(guī)定了社區(qū)矯正經(jīng)費應(yīng)納入到各級財政預(yù)算，但是從基層司法行政單位的反饋來看，各級政府對于司法行政機關(guān)的經(jīng)費都是以辦公經(jīng)費的名義下?lián)艿模⒉皇且陨鐓^(qū)矯正專項經(jīng)費或者社區(qū)矯正費用中的某某項專門經(jīng)費下?lián)艿?。眾所周知，辦公經(jīng)費只能滿足一個部門日常辦公費用的需求，這對于承擔(dān)社區(qū)矯正工作的司法基層行政單位來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是對一些人口數(shù)量眾多，當(dāng)?shù)卣斦A(yù)算比較吃緊的地區(qū)來說。

第二，社會工作者的工資低，無法保證對矯正工作服務(wù)的積極性。按照目前天津市基層司法所的配備，優(yōu)秀司法所要配備3名司法干警和2名社會工作者，合格所要有2名專職司法干警和3名社會工作者。從工作人員比例構(gòu)成可以看出，社會工作者可以說起著中堅力量的作用，但是他們的工資卻只比天津市最低工資高出一小部分。更何況社會工作者走的是民政部門的招聘，司法機關(guān)想在自己的能力范圍之內(nèi)再給點補貼都做不到，一是經(jīng)費不夠，二是沒有相關(guān)名目。有一個道理是顯而易見的，待遇不好，人才留不住。社區(qū)矯正是一項需要經(jīng)驗的工作，基層司法所所負(fù)責(zé)的每位矯正對象的矯正工作在時間跨度上比較久，如果基礎(chǔ)司法所的社會工作者一直處在不穩(wěn)定的狀態(tài)，時常換人，那么對于其矯正工作百害而無一利。

第三，矯正機關(guān)組織矯正培訓(xùn)或者輔導(dǎo)沒有充足財政經(jīng)費保障。菲利說過：“同樣的犯罪，從人類學(xué)和社會學(xué)方面說，由于犯罪的原因不同，對各種人格的罪犯需要采取不同的治療方案，”放在社區(qū)矯正中也是同樣的道理，針對不同類型的社區(qū)矯正人員也要進行不同的矯正活動。比如針對過失犯罪人員加強就業(yè)技能培訓(xùn)或心理輔導(dǎo)等。對矯正人員進行培訓(xùn)、輔導(dǎo)需要邀請相關(guān)專業(yè)人士進行。然而現(xiàn)實中社區(qū)矯正的財政經(jīng)費不足以支撐全年有規(guī)模、有計劃地組織相關(guān)培訓(xùn)或講座。取而代之的做法是司法所工作人員靠自己的人脈關(guān)系去邀請專家進行義務(wù)勞動，而且次數(shù)和質(zhì)量都不可控。由此可見社區(qū)矯正經(jīng)費的緊張程度。

二、現(xiàn)階段法律對社區(qū)矯正經(jīng)費的規(guī)定

目前在我國法律對于社區(qū)矯正的規(guī)定還不夠全面，雖然《刑法》《刑事訴訟法》等都做了規(guī)定，但目前社區(qū)矯正工作最主要的依據(jù)還是2012年由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》中對于經(jīng)費的規(guī)定只有模糊的一句話，即第三十九條規(guī)定：各級人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實加強對社區(qū)矯正工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，明確工作機構(gòu)，配備工作人員，落實工作經(jīng)費，保障社區(qū)矯正工作的順利開展。這條規(guī)定并沒有詳細(xì)指出經(jīng)費的來源，項目以及相關(guān)制度安排，對于現(xiàn)實中的社區(qū)矯工作經(jīng)費的實際保障沒有實際效果。而真正在實務(wù)中產(chǎn)生影響的則是《財政部、司法部關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》這個文件，該文件詳細(xì)的規(guī)定了社區(qū)矯正經(jīng)費的種類，以及提出了各地要建立社區(qū)矯正經(jīng)費制度保障和加強相關(guān)經(jīng)費管理的目標(biāo)。在這個文件中，它把社區(qū)矯正經(jīng)費分為三部分，包括司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作指導(dǎo)管理費、工作經(jīng)費以及社區(qū)矯正設(shè)備費。司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作指導(dǎo)管理費包括社區(qū)矯正工作宣傳經(jīng)費、培訓(xùn)經(jīng)費等。社區(qū)矯正工作經(jīng)費包括適用社區(qū)矯正調(diào)查評估費、社區(qū)矯正執(zhí)行變更案件辦理費、檔案文書費、突發(fā)事件處置費等。社區(qū)矯正設(shè)備費，包括社區(qū)矯正人員定位管理設(shè)備購置費，社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)購置費等費用。從該文件的規(guī)定中可以看出，社區(qū)矯正經(jīng)費的范圍涵蓋量上非常大，包涵了矯正工作中的方方面面，這為將來經(jīng)費保障制度化之后的各項開支提供了依據(jù)。除了對經(jīng)費的種類進行規(guī)定之外，該意見還明確規(guī)定了各地應(yīng)將社區(qū)矯正經(jīng)費列入同級財政預(yù)算予以保障，應(yīng)統(tǒng)籌社區(qū)矯正和司法行政其他基層業(yè)務(wù)經(jīng)費保障，通過進一步加大對司法業(yè)務(wù)經(jīng)費的投入，提高社區(qū)矯正經(jīng)費保障水平。一旦社矯經(jīng)費能夠進入各級政府的財政預(yù)算，各級司法機關(guān)就能一定程度上保障相關(guān)經(jīng)費的充足。

三、社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度設(shè)計

俗話說兵馬未動，糧草先行。一項法律制度的實施需要有充足的經(jīng)費保障，特別是像社區(qū)矯正這種涵蓋面廣、對象數(shù)量龐大的法律制度更是如此，筆者也希望以下幾點設(shè)想可以推進現(xiàn)階段的社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度進行一點完善。

（一）明確立法保障，細(xì)化經(jīng)費保障制度

現(xiàn)階段關(guān)于社區(qū)矯正費用保障規(guī)定只在《辦法》中進行了模糊的規(guī)定，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的一部分，它的地位與監(jiān)獄矯正是一樣的，只是采取的方式不同。既然監(jiān)獄矯正有《監(jiān)獄法》來規(guī)范，社區(qū)矯正也應(yīng)該訂立相關(guān)法律，而不僅僅是法律地位較低的《辦法》來規(guī)定，正如部分學(xué)者說的那樣，使社區(qū)矯正經(jīng)費保障達到與司法、監(jiān)獄、強制戒毒等同等重視的水平和力度。[3]這點如果能夠在相關(guān)法律中得到確定，最起碼能夠?qū)ι鐓^(qū)矯正工作開一個好頭。除了提高相關(guān)法律等級之外，在相關(guān)社區(qū)矯正法中還應(yīng)該明確以下幾個方面：第一，明確社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度，《社區(qū)矯正法》應(yīng)該對社區(qū)矯正經(jīng)費保障進行原則性規(guī)定，中央財政應(yīng)該按照各地社區(qū)矯正對象的人數(shù)，參照監(jiān)獄服刑人員所需經(jīng)費的一定比例核準(zhǔn)金額，將社區(qū)矯正工作經(jīng)費作為政法專項經(jīng)費納入預(yù)算。第二，將社區(qū)矯正經(jīng)費細(xì)化，按照社區(qū)矯正工作人員經(jīng)費、行政運行經(jīng)費、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費、社會工作者和社會志愿者聘用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)經(jīng)費等不同科目費用按照合理的比例進行細(xì)化，以法律的形式規(guī)定各自所占的比重，這樣能夠防止經(jīng)費之間的竄用。第三，規(guī)定社區(qū)矯正最低合理財政預(yù)算比例，通過對不同地區(qū)社區(qū)矯正的財政預(yù)算比例的最低規(guī)定，保障不同地區(qū)也有最低經(jīng)費保障。

（二）實行社區(qū)矯正經(jīng)費保障中央與地方共同負(fù)責(zé)制

社區(qū)矯正作為國家執(zhí)行刑罰的一種方式，費用應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府共同分擔(dān)。建議確立以政府資金為主的保障體制，不僅有利于社區(qū)矯正經(jīng)費的正常保障，而且也充分體現(xiàn)了社區(qū)矯正作為一項執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性。確立以省級財政為主的經(jīng)費保障體制，可以更好地保障社區(qū)矯正所需要的經(jīng)費。讓不同級別的政府分擔(dān)社區(qū)矯正經(jīng)費，可以鼓勵各級政府更好地做好社區(qū)矯正工作。要努力建立有利于利用社會資源的制度環(huán)境和法律環(huán)境，從而有利于促進這方面工作的有效開展。分級財政負(fù)擔(dān)是解決地方各級政府工作經(jīng)費緊張的有效辦法，建議在全國經(jīng)濟發(fā)展形勢良好的宏觀形勢下，明確中央財政與省級財政承擔(dān)社區(qū)矯正經(jīng)費的合理比例。[4]

（三）擴大社區(qū)矯正經(jīng)費來源

社區(qū)矯正原則上應(yīng)當(dāng)以國家財政支出為主，但是作為附帶幫教矯正性質(zhì)的工作，在幫扶工作上可以考慮社會捐助。社區(qū)矯正不僅僅是對矯正對象價值觀和人格的重塑，還需要考慮到矯正對象將來的社會生存能力，讓他能夠?qū)ι鐣延邢Ｍ＿@也是我國目前矯正工作中比較欠缺的一塊，就是幫扶工作相對比較遜色。社會捐贈不僅僅只是以資金的形式，還可以包括工作機會、技能培訓(xùn)等。問題是當(dāng)前我國的社會捐助還只是很少的一部分，應(yīng)該加大對社區(qū)矯正制度的宣傳力度，使公眾更充分、更全面的認(rèn)識社區(qū)矯正制度的優(yōu)越性,吸引更多的人和資金投入到此項事業(yè)中來。正如一些學(xué)者所說，普通社會公眾和公益組織、企業(yè)通過捐款、基金和其他贊助費、會費等社會捐助的形式支持社區(qū)矯正事業(yè)，為建立和保障社區(qū)矯正制度的良好發(fā)展貢獻自己的力量,也從和諧、穩(wěn)定的社會生活中受益。[5]

（四）建立矯正資金轉(zhuǎn)移制度

美國的補償金制度是指當(dāng)一個犯人轉(zhuǎn)為社區(qū)矯正的時候，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)支付一定矯正基金。這種做法其實在我國也可以采取，監(jiān)獄矯正專項基金在犯人轉(zhuǎn)為社區(qū)矯正時，需要向矯正機關(guān)支付一筆矯正費用。換句話說就是當(dāng)犯人轉(zhuǎn)到司法所進行社區(qū)矯正的時候，同時轉(zhuǎn)過來的還應(yīng)該有相應(yīng)的資金。

[1]連春亮.《論社區(qū)矯正的內(nèi)涵》[J].《中閩監(jiān)獄學(xué)刊》,2004(3).

[2]嚴(yán)任權(quán).《美國監(jiān)獄的人權(quán)狀況》[J].《中國監(jiān)獄》,2000(2).

[3]馬長生,田興洪.《完善體制機制，強化社區(qū)矯正經(jīng)費保障》[J].檢察日報,2016(5).

[4]蔣夢霞.《社區(qū)矯正費用支出及來源分析》[J].社會發(fā)展,2013(18).

[5]菲利(意)，郭建安譯.《實證派犯罪學(xué)》[M].中國人民公安大學(xué)出版社,2004.