地方立法的理念與實(shí)現(xiàn)路徑
——以泰州城市管理立法為例

黃 正

（225300 泰州市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)（海陵分局） 江蘇 泰州）

改革開放以來，為保障地方的自主性，激勵地方政府的能動性，中央逐步擴(kuò)大了地方立法權(quán)限的層次和范圍。

泰州市作為地級市首次獲得立法權(quán)。泰州市人大法制委員會于2016年3月17日向社會公開征集立法建議，城市管理地方立法也將進(jìn)入市人大的立法計(jì)劃。樹立科學(xué)的立法理念，確立正確的立法原則，采取恰當(dāng)?shù)牧⒎窂?，才能保證泰州城市管理的立法品質(zhì)，用活用好地方立法權(quán)，解決泰州市城市管理中的真問題。

一、泰州城市管理立法的實(shí)證考查

隨著泰州市“服務(wù)型政府”改革的進(jìn)一步深化，城市管理任務(wù)也越來越重，目前城市管理執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)已無法滿足泰州市城市管理的發(fā)展需求，主要存在下列幾個(gè)方面的問題：

（一）城市管理法規(guī)缺乏統(tǒng)一性

目前我國并沒有一部針對城市管理的法律規(guī)范，城市管理執(zhí)法僅依據(jù)《行政處罰法》中相對集中處罰權(quán)和省級政府制定的各項(xiàng)條例。根據(jù)2016年泰州市法制辦核準(zhǔn)通過的權(quán)利清單顯示，市城市管理行政執(zhí)法局擁有96項(xiàng)行政處罰權(quán)，5項(xiàng)行政許可權(quán)，4項(xiàng)行政強(qiáng)制措施權(quán)。適用的法律依據(jù)包含《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市道路管理?xiàng)l例》等數(shù)十部涉及上述七大方面各自法律體系內(nèi)的法律法規(guī)。實(shí)行相對集中處罰權(quán)后，城管局擁有的處罰權(quán)的法律依據(jù)仍然分屬于這些處罰權(quán)原部門各自的法律體系，這些法律體系之間缺乏統(tǒng)一性。

（二）城市管理法規(guī)缺乏歸并性

相對集中的行政處罰權(quán)是單一權(quán)還是相關(guān)權(quán)，主張單一權(quán)歸并的認(rèn)為，依據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定，相對集中的行政處罰權(quán)僅限于行政處罰權(quán)，城市管理綜合執(zhí)法不能法外擅自授權(quán)、擴(kuò)權(quán)[1]。這就給城市管理執(zhí)法帶來了巨大的困難。以高音喇叭擾民為例：在商業(yè)區(qū)高音喇叭招攬顧客，根據(jù)《中華人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》第2類規(guī)定，噪音標(biāo)準(zhǔn)晝間為60分貝，夜間為50分貝，但是噪音鑒定機(jī)構(gòu)只能為環(huán)保局。如果發(fā)現(xiàn)一起高音喇叭擾民，泰州市城管局要去函環(huán)保局幫助鑒定，但當(dāng)環(huán)保局技術(shù)人員趕到現(xiàn)場時(shí)，當(dāng)事人已關(guān)閉喇叭或者自行離開。沒有行政檢查權(quán)，就無法調(diào)查取證，也無法發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定違法行為；沒有行政檢查權(quán)，肯定難以實(shí)施行政處罰。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，城市管理的相關(guān)處罰權(quán)亟需歸并。

（三）城市管理法規(guī)缺乏穩(wěn)定性

“行政綜合執(zhí)法”是城管執(zhí)法的重要特征。在老百姓眼中城管似乎只負(fù)責(zé)占道經(jīng)營和違法建設(shè)，而在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)眼中，城管似乎可以無所不管。今年可能還屬于規(guī)劃局的查處權(quán)，明年一紙文件就可能劃歸城管職能范圍，反之亦然，甚至“朝令夕改”，歸根究底，造成上述問題的原因還是城市管理法規(guī)的不穩(wěn)定性。以破墻開窗為例，2014年之前，在墻體上破墻開窗，按照《泰州市市區(qū)房屋安全管理辦法（2006）》第十六條第（三）項(xiàng)，應(yīng)由住建部門進(jìn)行查處。但是2014年，一紙會議紀(jì)要就將該職能劃給市城管局，并且該會議紀(jì)要并沒有向社會進(jìn)行公布，城管局內(nèi)部也未進(jìn)行公示。這種不穩(wěn)定性嚴(yán)重?fù)p害了城市管理法規(guī)的嚴(yán)肅性，也削弱了城管執(zhí)法的法定效力。

二、泰州城市管理立法的理念

筆者認(rèn)為，如果泰州在城市管理方面立法，因遵循下列幾個(gè)原則：

（一）立法人本化——打造保姆城管

泰州市城市管理局自成立以來，執(zhí)法理念從服務(wù)式管理、說理式執(zhí)法到百姓城管，再到現(xiàn)在的保姆城管，貫穿其中一直不變的核心就是人性化執(zhí)法。我是全體泰州市民的城市，而城管的職責(zé)是為市民管城。泰州城管如何做好保姆城管，首先，立法之初就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民意。公眾參與立法是立法過程中的必不可少的環(huán)節(jié)。通過在泰州市政府網(wǎng)、泰州市城市管理網(wǎng)、《泰州日報(bào)》等官方媒體上發(fā)布城管立法的征求意見稿，廣泛征求民意，集中民智。同時(shí)，利用微泰州、泰無聊、市民城管通等市民喜聞樂見的新媒體平臺進(jìn)行有獎互動，提高市民參與度，也為將來城管相關(guān)條例的實(shí)施打下良好的群眾基礎(chǔ)。其次，在立法目的和價(jià)值上要體現(xiàn)公正性，堅(jiān)持以人為本、立法為民，重視規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)、尊重人權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為“傳送帶”角色的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其行為選擇受到法律的“善”與“惡”影響。要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法環(huán)節(jié)的人性化，城管立法的目的和價(jià)值取向上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對權(quán)力的控制和權(quán)利的保護(hù)[2]。所以泰州市城市管理立法，在人本化的同時(shí)，還需在制度設(shè)計(jì)上突出“控權(quán)”，為城管執(zhí)法戴上“緊箍咒”。

（二）立法精準(zhǔn)化——打造精細(xì)城管

2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，城市管理亦在其中。但是，這么多年來，城管執(zhí)法有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象依然突出，究其根本，是城市管理法律法規(guī)的不完善。因此，泰州城市管理立法，必須追求精細(xì)化，打造精細(xì)城管。這也是中央對立法權(quán)下沉的要求?！读⒎ǚā沸薷暮?，全國人大常委會法工委李適時(shí)主任特別指出：“設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)是一件很嚴(yán)肅的事，必須慎重對待，標(biāo)準(zhǔn)不能降低，底線不能突破,‘宜成熟一個(gè)、確定一個(gè)’”。

1.充分調(diào)研、深入調(diào)查

立法前調(diào)研要充分、立法討論要深入、條例起草要精細(xì)，求精不求快，要有“磨刀不誤砍柴工”的耐心，問題沒有研究清楚、內(nèi)容沒有完善，就不能通過。

2.追求精細(xì)，搞好釋義

立法時(shí)，要充分考慮到法律條款的精細(xì)程度，能夠在條款中表達(dá)的都要一一到位，盡量不出現(xiàn)“其他相關(guān)事宜”或者“其他工程建設(shè)”等等“其他”這個(gè)字眼；法條的釋義工作也要同步開展，做到讓群眾看的懂，讓執(zhí)法人員記得住。

3.及時(shí)總結(jié)，完善評估機(jī)制

在城市管理相關(guān)法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，要及時(shí)總結(jié)，同時(shí)開展立法后評估機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)修訂法律法規(guī)，確保立法目的能夠順利實(shí)現(xiàn)。

（三）立法科學(xué)化——打造效率城管

立法活動一定要遵循科學(xué)的原則，要從實(shí)際出發(fā)，反映客觀規(guī)律，克服立法中的主觀隨意性和盲目性。法律條文嚴(yán)謹(jǐn)，法律結(jié)構(gòu)合理，增強(qiáng)法律的可操作性，有效降低成本，提高效率，這樣制定出來的法律，才是“良法”[3]。泰州市城市管理立法，要從泰州市的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)識和把握全市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史和傳統(tǒng)等綜合因素，注重理論指導(dǎo)，立足人性化和精細(xì)化，突出城市管理立法的目的，講究實(shí)效性和可操作性。立法時(shí)要多方征詢意見，要向人大代表、政協(xié)委員征詢意見，提高的立法的準(zhǔn)確性，要向?qū)＜艺髟円庖姡岣吡⒎ǖ膶I(yè)性；要向一線執(zhí)法者和流動攤販代表征詢意見，提高立法的可操作性。同時(shí)要充分發(fā)揮聽證會的作用，使各方的意見都能夠充分表達(dá)，最終達(dá)成共識。這樣制定出來的泰州城管相關(guān)法規(guī)，將大大提升當(dāng)前泰州市城市管理的行政效率，打造效率城管。

三、泰州城市管理立法的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）破解泰州城市管理當(dāng)前難題

1.統(tǒng)一城市管理法規(guī)，進(jìn)行地方立法

（1）整合現(xiàn)有的城市管理相關(guān)法規(guī)。將國務(wù)院《行政處罰法》相對集中處罰權(quán)所涉及的數(shù)十部法律中的歸屬城管執(zhí)法的相關(guān)條例融合到一部地方性法規(guī)中，在不違背上位法的前提下，對于沖突的部分進(jìn)行修改，做到“一事一罰”，體現(xiàn)法律法規(guī)的公平公正性。

（2）體現(xiàn)泰州市城市管理相關(guān)要求。泰州市城市管理立法，應(yīng)體現(xiàn)泰州市城市管理的地方需求，將已通過文件轉(zhuǎn)交給城管的權(quán)責(zé)和職能揉入泰州市城市管理法規(guī)中，增強(qiáng)有關(guān)事務(wù)的法律約束力。

2.歸并城市管理職能，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一

如上文提及的高音擾民現(xiàn)象，城管執(zhí)法人員往往束手無策，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》第七條，同時(shí)結(jié)合其他城市的管理經(jīng)驗(yàn)，建議將類似高音擾民這種及其他與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的部分管理職能交由城管行使，從而提升城管執(zhí)法效率。

3.明確城市管理執(zhí)法范圍，法先立責(zé)后下

為避免“朝令夕改”的現(xiàn)象，增強(qiáng)城市管理法規(guī)的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，以地方性法規(guī)的形式明確城市管理執(zhí)法范圍，同時(shí)做到法先立，責(zé)后下。行政執(zhí)法首先要有法可依，文件不能代替法規(guī)。建議政府部門根據(jù)實(shí)際需要，明確城管執(zhí)法范圍時(shí)，如需擴(kuò)權(quán)，要嚴(yán)格按照相關(guān)的流程報(bào)請人大進(jìn)行法規(guī)修改，不能一紙文件即草率擴(kuò)權(quán)（責(zé)）。

4.增加城市管理執(zhí)法手段，增強(qiáng)執(zhí)法效力

為減少暴力抗法、暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，增強(qiáng)執(zhí)法效力，城管的執(zhí)法手段需要多樣化。目前泰州正在進(jìn)行《泰州市公共信用信息條例》的立法，建議將城管行政處罰的執(zhí)行情況納入《泰州市公共信用信息條例》，以誠信體系來約束當(dāng)事人。

（二）創(chuàng)新泰州城市管理機(jī)制模式

1.完善城市管理執(zhí)法體制，理順城管體系

推進(jìn)市縣兩級政府城管領(lǐng)域大部門制改革。城市管理綜合執(zhí)法過程中，極易出現(xiàn)執(zhí)法難，處罰難的“兩難”現(xiàn)象，讓城管綜合執(zhí)法陷入困境，需要其他相關(guān)職能部門的配合方可解決。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》第六條，建議在橫向權(quán)力配置方面進(jìn)行歸并，成立“大城管委”，由市政府牽頭，協(xié)調(diào)各部門間的配合，形成管理、協(xié)調(diào)、執(zhí)法“三位一體”的城市管理體制。

2.加強(qiáng)城管隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，規(guī)范內(nèi)務(wù)管理

市城管局在規(guī)范執(zhí)法行為上依據(jù)的是由江蘇省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省政府法制辦公室發(fā)布的《江蘇省城市管理行政執(zhí)法規(guī)范（試用）》，由于其法律效力較低，發(fā)布單位與城管局亦無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此執(zhí)行情況不符合預(yù)期，不按規(guī)定著裝、執(zhí)法過程違規(guī)、自由裁量隨意等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建議將行政執(zhí)法行為規(guī)范、職業(yè)道德和紀(jì)律規(guī)范、執(zhí)法人員儀容規(guī)范內(nèi)容納入城市管理范疇，明確考核細(xì)節(jié)，規(guī)范泰州城管執(zhí)法，提升城管形象。

3.創(chuàng)新城市管理機(jī)制，體現(xiàn)泰州特色

（1）加強(qiáng)疏導(dǎo)點(diǎn)、露水市場建設(shè)，規(guī)范準(zhǔn)入制度。泰州城市管理設(shè)置“臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)”，應(yīng)是江蘇省首創(chuàng)，運(yùn)用好“疏導(dǎo)點(diǎn)”，可以解決攤販的生存問題，同時(shí)也能緩解城市占道經(jīng)營的現(xiàn)象。地理位置、攤位數(shù)量的設(shè)置，是疏導(dǎo)點(diǎn)能否成功的關(guān)鍵，建議規(guī)范疏導(dǎo)點(diǎn)建設(shè)及準(zhǔn)入制度，讓“疏導(dǎo)點(diǎn)”這個(gè)具有泰州特色的城市管理機(jī)制能夠長期有效的實(shí)行。

（2）大力發(fā)展志愿者及社會組織參與城市管理。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》第十二條及泰州城市管理的執(zhí)法任務(wù)，當(dāng)前泰州城市管理的人員配備，特別是基層一線的執(zhí)法人員數(shù)量并不能滿足泰州城市管理的需求。建議大力發(fā)展志愿者及社會組織參與城市管理，不僅能夠解當(dāng)前人員不足的燃眉之急，還能夠緩和與執(zhí)法對象之間的關(guān)系。

（3）人性化處理占道經(jīng)營的問題。占道經(jīng)營是泰州市容最突出的問題，由于其反復(fù)性較強(qiáng)，群眾舉報(bào)頻繁，當(dāng)前的最為普遍的處理方式就是直接采取行政強(qiáng)制措施——暫扣經(jīng)營工具，這與城管人性化執(zhí)法的理念格格不入。建議在采取暫扣時(shí)，需要同時(shí)滿足兩點(diǎn)要求：一是按泰州道路等級劃分，占用二級（含）以上城市道路；二是經(jīng)城管執(zhí)法人員勸告改正，拒不改正的，方可實(shí)施行暫扣。

（4）執(zhí)法對象權(quán)利保障制度。讓執(zhí)法對象更快更好更低成本的履行行政處罰，充分保障執(zhí)法對象的權(quán)利，是“保姆城管”必須解決的問題。建議：首次違法且違法情節(jié)輕微的接受教育，免于處罰；管罰分離的前提下，在各區(qū)多設(shè)處罰分支機(jī)構(gòu)，就近處罰，讓當(dāng)事人免于奔波。

四、結(jié)語

2015年泰州市創(chuàng)建“全國文明城市”成功，城市管理在創(chuàng)建過程中取得了跨越式的發(fā)展，希望通過立法，能夠使泰州市城市管理水平再上一個(gè)新臺階，讓全市市民切實(shí)感受到城管讓城市更美好。

[1]裴蓁.城市管理相對集中行政權(quán)的法制思考.上海城市管理技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(1).

[2]邱新,劉恒.城管人性化執(zhí)法的制度回應(yīng).浙江學(xué)刊,2011,(2).

[3王琦.地方立法民主化和科學(xué)化研究.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(5).