重大具體行政行為備案審查制度的規(guī)范闡釋初探

位 東

（450001 鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州）

在我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的相關(guān)政策綱要中提出，上級(jí)應(yīng)積極完善經(jīng)常性的監(jiān)督制度，對(duì)層級(jí)監(jiān)督方式進(jìn)行創(chuàng)新，提升對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為監(jiān)督力度。重大具體行政行為備案審查制度屬于一種新型的層級(jí)監(jiān)督方式，受到了各級(jí)政府與相關(guān)職能部門的認(rèn)可和青睞，將在未來的發(fā)展中發(fā)揮出更大的作用。

1 備案審查制度實(shí)施的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，從各地備案審查文本角度進(jìn)行分析，該項(xiàng)制度的實(shí)施現(xiàn)狀可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行歸納。

1.1 備案審查范圍界定不統(tǒng)一

備案審查范圍主要是重大具體行政行為，從各地規(guī)定的角度來看，此項(xiàng)制度在當(dāng)前實(shí)施的過程中，在范圍界定方面并不統(tǒng)一，大部分均規(guī)定以下幾種處罰方式應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查，包括金額較大的行為處罰、營(yíng)業(yè)執(zhí)照吊銷、行政拘留等。另外，部分地區(qū)通過聽證程序等對(duì)原具體行政行為、行政復(fù)議行為、拆除建筑等行政強(qiáng)制行為進(jìn)行備案審查。

1.2 備案審查內(nèi)容更加合法

現(xiàn)階段，備案審查機(jī)關(guān)在行政行為方面的合法性更強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法主體嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行審查，同時(shí)也對(duì)其行政行為的合理性進(jìn)行審查，包括具體行政行為是否客觀、公正等。對(duì)部分地區(qū)在審查方面公正力缺失問題進(jìn)行了有效解決。另外，如今大部分地區(qū)實(shí)施的備案審查中，還對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)具體行政行為是否擁有確鑿的證據(jù)進(jìn)行明確規(guī)定。

1.3 備案審查的決定形式更為具體

如若在重大具體行政行為具有較強(qiáng)的合理性和合法性，則備案主體需要出具通過審查的通知書，也可以不給予答復(fù)。如若報(bào)送的備案審查中存在不合理不合法的具體行政行為，則需要對(duì)其進(jìn)行變更或者撤銷。如若備案審查案卷中存在缺陷，則需要通知相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行妥善的改正。

2 備案審查制度的實(shí)施困境

重大具體行政行為備案審查制度在實(shí)際實(shí)施的過程中存在一些問題，使其發(fā)展陷入到困境當(dāng)中，主要體現(xiàn)在規(guī)范層面方面，具體問題有以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

2.1 備案審查決定的執(zhí)行方面

當(dāng)具體行政行為決定產(chǎn)生以后，應(yīng)保障相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)沒有提出行政訴訟的前提下，行政機(jī)關(guān)才能夠申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但是在備案審查制度中，部分地區(qū)只是單純地規(guī)定了報(bào)備機(jī)關(guān)的報(bào)送和材料期限，并沒有對(duì)備案審查的時(shí)間進(jìn)行明確地規(guī)定，因此在實(shí)踐過程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生行政訴訟期限已經(jīng)達(dá)到，但是備案審查機(jī)關(guān)卻沒有及時(shí)進(jìn)行審查的情況，在此背景下，報(bào)備機(jī)關(guān)便直接進(jìn)行報(bào)送備案行為。

2.2 未報(bào)送備案的行為合法性問題

在行政訴訟復(fù)議過程中，法院是否可以由于未報(bào)送備案，而對(duì)其具體行政行為的合法性進(jìn)行否定的問題，成為目前阻礙備案審查制度發(fā)展的一大難題，也使得該項(xiàng)制度的發(fā)展陷入困境之中?，F(xiàn)階段，相對(duì)人對(duì)具體行為的備案審查結(jié)果是否能夠通過并不能預(yù)測(cè)，因此無法對(duì)具體行為進(jìn)行變更，并以此為由提出行政訴訟。

2.3 報(bào)備機(jī)關(guān)備案審查決定的執(zhí)行問題

當(dāng)備案審查機(jī)關(guān)中要求報(bào)備機(jī)關(guān)撤銷或者更改某一具體行為，而報(bào)備機(jī)關(guān)認(rèn)為具體行為中存在不合理不合法性，并且拒絕執(zhí)行時(shí)，法院是否能夠以報(bào)備機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行為由，對(duì)其合法性進(jìn)行否定？此類問題通常在行政訴訟中產(chǎn)生，因此需要對(duì)執(zhí)行問題進(jìn)行明確，以此來完善備案審查制度，幫助其走出困境。

3 備案審查制度的完善建議

3.1 提升備案審查機(jī)關(guān)的合法性

針對(duì)備案審查決定的執(zhí)行問題，可以從行政行為本質(zhì)的方面進(jìn)行考慮，主要完善措施包括兩個(gè)方面，一方面，當(dāng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的主體為備案審查機(jī)關(guān)時(shí)，并且在相對(duì)人沒有進(jìn)行上訴的基礎(chǔ)上，復(fù)議機(jī)關(guān)可以賦予備案審查機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的合法性。另一方面，如若申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的主體為報(bào)備機(jī)關(guān)，則在相對(duì)人對(duì)具體行政行為進(jìn)行撤銷或者變更的基礎(chǔ)上，需要考慮到便民方面，將除了申請(qǐng)人或者被告人的行政機(jī)關(guān)當(dāng)成第三方，也就是“義務(wù)關(guān)系第三人”。

3.2 明確未報(bào)送備案的行為合法性

備案規(guī)定屬于命令性規(guī)則中的一種，具有一定的拘束力，但并不意味著法院應(yīng)當(dāng)將備案審查作為一種合法性要件來看待。這主要是由于備案審查制度的存在意義是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)其決策水平，單純的由于具體行為未報(bào)送便否定其效力是不可取的，可以采用復(fù)議機(jī)關(guān)直接審查其行為合法性的方式，來節(jié)省行政成本。

3.3 明確報(bào)備機(jī)關(guān)的法定職責(zé)

在執(zhí)法過程中，只要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的決定，下級(jí)在執(zhí)行的過程中便要將其看作是一種法定職責(zé)，不能夠與上位法相沖突。但是，仍然存在特殊情況：當(dāng)審查機(jī)關(guān)認(rèn)為報(bào)備機(jī)關(guān)在具體行政行為中存在不合理不合法問題，要求其撤銷或者變更行為，而法院覺得報(bào)備機(jī)關(guān)的行為中不存在違法性時(shí)，法院不能夠判處報(bào)備機(jī)關(guān)必須按照備案審查進(jìn)行，因此法院具有對(duì)行政行為是否公正的最終裁決權(quán)力，因而報(bào)備機(jī)關(guān)在特定的標(biāo)準(zhǔn)下可以不執(zhí)行備案審查機(jī)關(guān)所作出的決定。

綜上所述，重大具體行政行為備案審查制度作為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督新方式，在各地政府部門中得到了廣泛的應(yīng)用。本文主要從備案審查范圍、內(nèi)容和決策形式方面對(duì)該政策的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并且從中找出存在的主要規(guī)范問題，并對(duì)存在的問題提出提升備案審查機(jī)關(guān)的合法性、明確報(bào)備機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、明確未報(bào)送備案的行為合法性等幾點(diǎn)建議，希望我國(guó)的備案審查制度能夠早日走出實(shí)踐困境，各項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容得到有效的完善。

[1]王占霞.規(guī)范性文件備案審查制度的制約瓶頸及創(chuàng)新途徑[J].人大論壇 ,2010(3)：30-31.

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