生態(tài)保護紅線區(qū)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管

李海東, 高媛赟, 燕守廣

(環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所, 江蘇 南京 210042)

2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定,“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線,實行嚴(yán)格保護?！眲澏ú?yán)守生態(tài)保護紅線,是在資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)安全形勢十分嚴(yán)峻的時代背景下提出的,是提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有效手段[1]。礦山生態(tài)環(huán)境損害被認(rèn)為是影響區(qū)域生態(tài)安全的第一大誘因。長期以來,礦產(chǎn)資源開發(fā)有力促進了我國區(qū)域經(jīng)濟社會的高速發(fā)展,但也產(chǎn)生了嚴(yán)重的礦山生態(tài)破壞與環(huán)境污染,使“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念受到威脅[2-4]。長江經(jīng)濟帶是我國的經(jīng)濟重心和發(fā)展活力所在,礦產(chǎn)資源豐富[5]。2017年7月,原環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會以及水利部聯(lián)合印發(fā)的《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出“劃定生態(tài)保護紅線,開展生態(tài)退化區(qū)修復(fù)”。

國家重點生態(tài)功能區(qū)是生態(tài)保護紅線劃定的重要組成部分之一。生態(tài)保護紅線不僅是一條空間界線,也是實施嚴(yán)格源頭保護的制度設(shè)計[6]。目前,政府和學(xué)界從概念、類型、管控措施等方面開展了很多有益的理論和實踐研究工作,取得了一些有影響力的成果[5,7-9]。然而,如何以改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心,按照“山水林田湖草”系統(tǒng)修復(fù)的要求,實現(xiàn)生態(tài)保護紅線區(qū)特別是廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的有效監(jiān)管,是我國生態(tài)環(huán)境重大問題決策支持亟待解決的問題[10-11]。污染治理、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)是礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理的有效途徑。為此,筆者針對當(dāng)前長江流域整體性保護不足、生態(tài)系統(tǒng)破碎化、生態(tài)服務(wù)功能仍呈退化趨勢等問題,在調(diào)查與評估礦山生態(tài)環(huán)境問題、恢復(fù)治理監(jiān)管現(xiàn)狀及制約因素的基礎(chǔ)上,結(jié)合江蘇、安徽、江西、湖北、重慶、四川等省(市)礦山生態(tài)環(huán)境損害與修復(fù)監(jiān)管的專題調(diào)研與分析,以長江經(jīng)濟帶為例,探析了廢棄礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和存在的問題,提出了典型生態(tài)保護紅線區(qū)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管對策。

1 長江經(jīng)濟帶礦山生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)狀

1.1 仍有大量廢棄礦山分布

長江經(jīng)濟帶地跨熱帶、亞熱帶和暖溫帶,地貌類型復(fù)雜,生態(tài)系統(tǒng)類型多樣,山水林田湖草渾然一體,森林覆蓋率達(dá)41.3%,是我國重要的生態(tài)安全屏障區(qū)。目前,長江經(jīng)濟帶共有礦山901座,其中大型礦山120座,中型礦山195座,小型礦山586座。從礦種來看，排名前5位的為磷礦(137座)、鐵礦(120座)、≥1 000萬t煤礦(111座)、螢石(100座)、銅礦(85座)。

長江經(jīng)濟帶共涉及7個國家重點生態(tài)功能區(qū)和145個國家級自然保護區(qū)。根據(jù)“全國生態(tài)環(huán)境十年變化(2000—2010年)遙感調(diào)查評估項目”數(shù)據(jù),長江經(jīng)濟帶11省(市)共有礦產(chǎn)開發(fā)點約1.9萬個,礦區(qū)面積約1 775 km2;其中,3個水土保持重點生態(tài)功能區(qū)(大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū))分布有634個礦產(chǎn)開發(fā)點;4個生物多樣性維護重點生態(tài)功能區(qū)(秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū))分布有1 749個礦產(chǎn)開發(fā)點。長江經(jīng)濟帶重點生態(tài)功能區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)點主要集中在中上游的四川、云南、重慶、湖北、湖南和江西。

1.2 礦山生態(tài)環(huán)境損害問題突出

長江經(jīng)濟帶礦山生態(tài)環(huán)境損害主要包括以下幾個方面。首先,對關(guān)鍵生態(tài)空間保護形成新的挑戰(zhàn)。大量歷史遺留礦山不僅造成大面積的土地?fù)p毀,而且礦業(yè)活動產(chǎn)生的“點-線-面”開發(fā)利用格局會造成野生動植物棲息地和遷徙廊道被破壞,影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性。其次,危及流域生態(tài)安全。礦山生態(tài)破壞包括森林資源、草地資源、耕地資源、水資源、次生地質(zhì)災(zāi)害等造成的實物破壞和生態(tài)功能損失[1, 12]。有報道顯示,貴州省六盤水市由于采煤活動誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害減弱了水土流失抑制效應(yīng),造成南部煤礦區(qū)土壤侵蝕較嚴(yán)重,尤以分布零散、生態(tài)環(huán)保措施不力的私營煤礦區(qū)為甚[13]。長江經(jīng)濟帶上游區(qū)生態(tài)環(huán)境本底脆弱,水土流失和荒漠化嚴(yán)重,如果長期大面積的區(qū)域性水土流失得不到及時控制,勢必導(dǎo)致流域內(nèi)河床升高、河道淤積。第三,產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染。礦山環(huán)境污染包括水污染、大氣污染、固廢和土壤污染等造成的實物量破壞和人體健康損失[1, 12]。煤炭、有色金屬、磷礦等資源開發(fā)帶來的環(huán)境污染問題突出,其中磷礦采選與磷化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展已導(dǎo)致總磷成為長江首要超標(biāo)污染因子。采選活動產(chǎn)生的大量酸性、堿性、毒性或重金屬成分會通過下滲、地表水徑流、地下水遷移、大氣飄塵和雨水沖刷等方式向下游擴散,影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生產(chǎn)作業(yè)的地域和空間。針對湘西花垣縣家庭灰塵的研究表明,來源于周邊鉛鋅礦采選、冶煉及道路車輛等的灰塵中重金屬的綜合潛在生態(tài)危害均達(dá)到很強水平,2014年以來造成部分村寨的兒童血鉛超標(biāo)。

2 礦山生態(tài)修復(fù)存在的主要問題

2.1 礦山生態(tài)修復(fù)與保護缺乏整體性和系統(tǒng)性

從類型來講,礦山生態(tài)環(huán)境問題包括景觀型破壞(對地表覆蓋的影響)、環(huán)境質(zhì)量型破壞(對水體、大氣和土壤的影響)和生物型破壞(對生物群落的嚴(yán)重破壞甚至摧毀)[12]。原國土資源部、原環(huán)境保護部、國家發(fā)展與改革委員會、財政部等的職能范圍均涉及礦山生態(tài)修復(fù)與保護,各部門均制定了相關(guān)的環(huán)境保護技術(shù)政策,為礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理提供了一定的依據(jù)。然而,現(xiàn)有的技術(shù)政策主要圍繞礦業(yè)活動導(dǎo)致的地質(zhì)環(huán)境治理、次生災(zāi)害防治、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾等,大都停留在“以視覺治理為主,污染物防控則屬于事后補救型”的景觀型修復(fù)階段,沒能實現(xiàn)從末端治理向過程和源頭延伸的污染物防控的全生態(tài)環(huán)境要素修復(fù),尤其在水體、大氣和土壤環(huán)境修復(fù)方面的針對性不強。礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)包括環(huán)境質(zhì)量型修復(fù)和生物型修復(fù),然而,由于基礎(chǔ)理論缺乏、生態(tài)修復(fù)目標(biāo)不明確、部門條塊切割等方面的管理支撐不足,加之目前的礦山生態(tài)修復(fù)存在理念、技術(shù)和工藝相對落后,現(xiàn)有技術(shù)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間不一致等問題,礦山生態(tài)環(huán)境治理存在“被動應(yīng)對多,主動作為少”的現(xiàn)象,生態(tài)功能修復(fù)效果大打折扣,無法有效徹底根除礦山生態(tài)環(huán)境損害問題。

2.2 共抓礦山生態(tài)修復(fù)的體制機制尚未形成

恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能,不是簡單的植被恢復(fù)/土地復(fù)墾,而要強調(diào)已經(jīng)破壞或者退化生態(tài)系統(tǒng)功能的整體提升。自20世紀(jì)50年代以來,長江流域陸續(xù)建立了以生態(tài)保護和修復(fù)為主導(dǎo)的一系列體制機制,但具體到生態(tài)保護紅線區(qū)修復(fù)有些“先天不足”,特別是缺少齊抓共管礦山生態(tài)修復(fù)的體制機制。多年來,中央與地方、部門與部門在礦山生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)方面的主體責(zé)任和主要事權(quán)不清晰,始終難以突破“各自為戰(zhàn)、以鄰為壑”的割裂現(xiàn)象。為減少礦產(chǎn)資源勘查、開采活動造成的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞,2009年原國土資源部頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》,建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度,然而該保證金僅限于礦山地質(zhì)環(huán)境治理,生態(tài)修復(fù)目標(biāo)要求不高,沒有考慮區(qū)域生態(tài)功能修復(fù)。2013年原環(huán)境保護部印發(fā)HJ 651—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范(試行)》(以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》),是全面開展礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的指導(dǎo)性技術(shù)要求,然而《技術(shù)規(guī)范》并沒有強制實行,全國僅有山西實施較好。礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的科學(xué)制定,不僅強調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù),還要考慮與區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)的匹配問題。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面看,面臨的最大問題和難點就是缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,部門和地方“各掃門前雪”現(xiàn)象依然嚴(yán)重,現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)由于歷史定位和部門屬性等原因,難以在生態(tài)保護紅線區(qū)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)的“共抓”關(guān)鍵點真正發(fā)上力。

2.3 礦山生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾尖銳

2017年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求“在2017年底前長江經(jīng)濟帶沿線11省市要完成生態(tài)保護紅線劃定”。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線,可以有效禁止在重要生態(tài)空間進行礦山開采問題,但無法解決歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)問題。在習(xí)近平總書記明確提出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的重要指示后,中央和地方強化了思想層面長江經(jīng)濟帶的“共?！币庾R,各級決策部門和社會各界對“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念有了較高的認(rèn)同和共識。然而,在國家整體經(jīng)濟面臨較大下行壓力的大形勢下,“只開發(fā)、不保護,重發(fā)展、輕保護”的傳統(tǒng)慣性依然很大,由于經(jīng)濟較落后,建設(shè)和發(fā)展資金緊張,有些地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟和創(chuàng)造財政收入的心態(tài),“重資源開發(fā)、輕生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理”的矛盾依舊尖銳。在具體實踐和實際操作層面,不明確的礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、不健全的管理體制和不利的自然條件仍在一定程度上阻礙了區(qū)域生態(tài)功能修復(fù)。調(diào)研表明,有些地方政府在礦產(chǎn)開發(fā)招商引資上,仍存在法律意識淡薄的問題,甚至違反政策和原則,層層開“綠燈”,造成重要生態(tài)空間曾發(fā)生“無證開采、爭搶資源”的現(xiàn)象;在礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)制定方面,大都是強調(diào)復(fù)綠,基本沒有考慮生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)(垂直結(jié)構(gòu)、水平結(jié)構(gòu)和物種多樣性)、過程和主導(dǎo)生態(tài)功能(水土保持功能、生物多樣性維護功能)的有效修復(fù)。

3 礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管對策

3.1 建立涵蓋生態(tài)環(huán)境全要素的礦山生態(tài)修復(fù)評估監(jiān)管機制

一是強化生態(tài)保護紅線的底線思維,從源頭設(shè)計,把廢棄礦山生態(tài)修復(fù)擺在突出位置,在思想認(rèn)識上統(tǒng)一“一條心”,在組織協(xié)調(diào)上形成“一盤棋”,在實際行動中擰成“一股繩”,以生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)領(lǐng)生產(chǎn)力要素配置和沿江經(jīng)濟活動。二是以區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能為基礎(chǔ),從生態(tài)環(huán)境全要素的角度,改革現(xiàn)有的管理體制,理順部門之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系,明確牽頭部門和責(zé)任邊界,統(tǒng)籌建立水、氣、土壤、地質(zhì)、生態(tài)等環(huán)境保護相關(guān)工作的行動機制,落實部門、地方政府和企業(yè)的責(zé)任。三是在生態(tài)環(huán)保督察中有針對性地納入礦山生態(tài)修復(fù)成效評估專項內(nèi)容,重點就礦山地質(zhì)環(huán)境治理、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾、水土保持、重金屬治理等進行核查,堅決抑制和消除地方政府和部門在履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任中長期普遍存在的各種“不規(guī)范”行為,補齊全面建成小康社會的生態(tài)環(huán)境短板。

3.2 制定生態(tài)保護紅線區(qū)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)專項規(guī)劃

一是基于“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念,克服礦山地質(zhì)環(huán)境治理、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾、污染防治等傳統(tǒng)單一要素的治理模式,制定礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)管理技術(shù)體系,明確不同主導(dǎo)生態(tài)功能的礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo),做到區(qū)域生態(tài)功能的整體性修復(fù)。二是根據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護法》和原環(huán)境保護部印發(fā)的《技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)文件,基于水土保持、生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)等主導(dǎo)生態(tài)功能,在貴州、江西等省選擇典型地區(qū)開展礦山土地復(fù)墾與生態(tài)重建專項調(diào)查與評估,研究提出重點生態(tài)功能區(qū)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)模式。三是與自然資源部、國家發(fā)展與改革委員會等聯(lián)合,全面開展生態(tài)保護紅線區(qū)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工作,嚴(yán)格落實最嚴(yán)格的“誰破壞、誰恢復(fù)”制度,恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能,兼顧經(jīng)濟和社會效益,實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給能力穩(wěn)定提升與區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)的雙耦合修復(fù)。

3.3 開展礦山生態(tài)環(huán)境損害評估與功能修復(fù)技術(shù)研發(fā)

一是加強礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)理論研究,根據(jù)主導(dǎo)生態(tài)功能,開展區(qū)域生態(tài)退化診斷與評估,識別礦山生態(tài)環(huán)境對區(qū)域生態(tài)功能退化的影響機制,研究建立基于區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)調(diào)控與局地生態(tài)功能修復(fù)技術(shù)相結(jié)合、有利于區(qū)域生態(tài)功能提升與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)管理模式。二是制定礦山生態(tài)修復(fù)分區(qū)方案,實現(xiàn)從總體設(shè)計至治理技術(shù)的過渡。根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)廢棄礦山生態(tài)環(huán)境損害問題和恢復(fù)治理現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果,評估不同類型礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)制定情況,以保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為原則,統(tǒng)籌設(shè)計好長江經(jīng)濟帶“上游修復(fù)、中游優(yōu)化、下游保護”的分區(qū)施策和空間管控,構(gòu)建上中下游協(xié)同發(fā)展的系統(tǒng)生態(tài)安全格局。三是開展礦山生態(tài)環(huán)境損害與功能修復(fù)等方面的技術(shù)研發(fā),提升科技支撐水平,重點包括生態(tài)保護紅線區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境問題調(diào)查、主要生態(tài)功能診斷、生物多樣性重建、生態(tài)廊道構(gòu)建、區(qū)域生態(tài)功能提升等關(guān)鍵技術(shù),實現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理—植被恢復(fù)/土地復(fù)墾—生物多樣性重建—區(qū)域生態(tài)功能修復(fù)的過渡。

3.4 研究制定礦山生態(tài)修復(fù)國家標(biāo)準(zhǔn)

在《技術(shù)規(guī)范》的基礎(chǔ)上,重點強調(diào)礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定,區(qū)分金屬礦山和非金屬礦山,按礦種類型(黑色金屬、有色金屬、貴重金屬、稀土金屬、石灰石、螢石、石棉、高嶺土等),結(jié)合開采方式的差異性,參考《生物多樣性觀測技術(shù)導(dǎo)則》(包括陸生維管植物等11項)，以及GB 15618—1995《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂為GB 15618—2018《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、GB 36600—2018《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的形式,進行標(biāo)準(zhǔn)系列化,增強可操作性,制定并發(fā)布礦山生態(tài)修復(fù)國家標(biāo)準(zhǔn),包括能反映礦種類型差異性，涵蓋不同開采方式、不同自然條件下的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)確定的一系列礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。同時,在制定并發(fā)布礦山生態(tài)修復(fù)系列國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,研究制定礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理成效評估指南。