論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的完善路徑

王志紅

（100020 北京倍肯創(chuàng)新診斷技術(shù)研究院有限責(zé)任公司 北京）

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的合理性分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)境的污染程度越來越嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)也遭到不同程度的損壞。而2005年習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，表明生態(tài)環(huán)境對人們的重要性，并且人們對環(huán)境的保護(hù)意識也在逐漸提高。因此環(huán)境行政公益訴訟制度的提出和實(shí)施刻不容緩。

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，其中也包括對環(huán)境公共利益的維護(hù)。在環(huán)境行政公益訴訟制度提出后，破壞環(huán)境和環(huán)境污染的行為已經(jīng)構(gòu)成違法，因此檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向法院提起訴訟，這符合檢查機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的困境分析

（一）法律依據(jù)缺乏

眾所周知，一項(xiàng)訴訟的提出需要有法律的依據(jù)和支持，但是由于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和意識在近幾年才被逐漸提高，且我國環(huán)境行政公益訴訟制度建立至今僅4年，仍然處于初步階段，也僅在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，沒有推往全國實(shí)行，因此法律依據(jù)尚不完善。而檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟時，需要依據(jù)法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利和程序進(jìn)行訴訟，但是在法律依據(jù)尚不完全的情況下，訴訟程序很有可能不夠明確。同時人民法院即使由《中華人民共和共行政訴訟法》規(guī)定要求公正嚴(yán)格審理，但是在訴訟案件中會出現(xiàn)不同的情況，沒有完善的法律依據(jù)，人民法院也很難進(jìn)行審理。并且最重要的是，該法沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格和提起方式，這會給檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際訴訟中增加難度。

（二）角色定位沖突

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中扮演兩種角色，一個是“監(jiān)督”，一個是“訴訟”。作為法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)履行的是自身作為環(huán)境利益維護(hù)者的職責(zé)，但是作為訴訟者，又變成原告通過法律途徑對自身權(quán)利進(jìn)行申討的受害者。兩者雖然根本目的相同，但是定位和角度不同，在實(shí)際訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和訴訟者的權(quán)利可能會有矛盾，在訴訟程序上，兩者的不同過程也會在實(shí)行過程中造成沖突。

（三）訴訟成本過高

傳統(tǒng)行政訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)一直存在“取證難”“執(zhí)行難”的問題，而環(huán)境行政公益訴訟也不例外，甚至由于正處于試點(diǎn)階段，人們對環(huán)境行政公益訴訟制度普遍不了解或存在誤區(qū)，取證和執(zhí)行的過程會更加艱難，這也就增加了訴訟的時間、人力甚至是資金成本。在環(huán)境行政公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)環(huán)境的諸多方面進(jìn)行調(diào)查了解，并且不同地區(qū)之間存在差異，所涉及的情況也不盡相同，而在法律制度尚不完全的情況下，檢察機(jī)關(guān)通常還要根據(jù)環(huán)境專業(yè)知識和當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行判斷，這個過程相比其他行政訴訟已經(jīng)增加了很大的難度，再加上行政責(zé)任劃分尚不明確，取證也更加艱難，訴訟成本也會過高。

三、建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的對策

（一）明確主體資格

根據(jù)前文提到，目前的法律和制度沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格和提起方式，因此這個基礎(chǔ)性問題要首先解決才能進(jìn)行接下來的環(huán)境行政公益訴訟制度完善。檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格除了檢察機(jī)關(guān)本身的監(jiān)督職能，還應(yīng)該包括對環(huán)境監(jiān)管部門行政權(quán)力的制約。只有這樣的主體資格才能盡可能保障檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行效力，同時還要將檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟活動的規(guī)則和權(quán)利明確規(guī)定，確保具體活動的順利開展。

（二）限定可訴范圍

限定可訴范圍才能明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟活動中的職責(zé)范圍和訴訟情況。首先可以將在試點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境行政公益訴訟案件進(jìn)行整理分類，將一些典型案件進(jìn)行分析，根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r和人們的反映及要求作為一定的根據(jù)進(jìn)行可訴范圍的限定，隨著案件的發(fā)生及時整理并逐步調(diào)整明確最終的可訴范圍；其次也可以在已有的環(huán)境行政公益訴訟案件解決機(jī)制和方案上加以改進(jìn)。但無論用哪種措施，都要緊密聯(lián)系實(shí)際情況和社會效益，在具體的案件中可以靈活應(yīng)變達(dá)到行政訴訟效果。

（三）延長訴訟時效

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，訴訟時效為6個月，特殊時效可長達(dá)5年，甚至20年。由于環(huán)境行政公益訴訟制度剛剛建立，人們對環(huán)境行政公益訴訟尚未了解全面，同時還有上述提高的檢察機(jī)關(guān)取證相比以往會更加困難等原因，因此可以考慮針對環(huán)境行政公益訴訟案件采取延長訴訟時效的辦法，增加訴訟的調(diào)查時間，提高訴訟案件的準(zhǔn)確性。例如，在新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中，就環(huán)境損害賠償而言，訴訟時效為3年，起始點(diǎn)以損害賠償?shù)臅r間節(jié)點(diǎn)開始計(jì)算。但是如果根據(jù)當(dāng)前的《中華人民共和國行政訴訟法》，環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境損害賠償?shù)臅r間點(diǎn)就會存在出入，可能會導(dǎo)致案件不能順利完成。因此本文建議環(huán)境行政公益訴訟的訴訟時效應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的案件進(jìn)行分析之后，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理延長，對于一些大型案件而言，甚至可以延長至25年左右。

四、結(jié)束語

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的建立仍然存在著諸多困難和問題，但是我國的環(huán)境行政公益訴訟制度本身起步晚，發(fā)展時間較短，只要在試點(diǎn)期間進(jìn)行不斷調(diào)整和完善，依舊可以起到對環(huán)境公共利益的保護(hù)和對環(huán)境損害的懲罰。因此，我們要建立符合國情的環(huán)境行政公益訴訟制度，以切實(shí)保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境。